Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 17/1318 en 17/1320
proces-verbaal van de mondelinge uitspraak van de voorzieningenrechter van23 maart 2017 in de zaak tussen
1. [verzoeker 1][Z1] ,
2. [verzoeker 2][Z2] , verzoekers
(gemachtigde: mr. R.M. Rensing),
en
de burgemeester van de gemeente Haarlemmermeer, verweerder
(gemachtigde: mr. E.J.P. Smal-Huijbregts).
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 5 en 7 maart 2017 (de bestreden besluiten) heeft de aangewezen hulpofficier van justitie der Koninklijke Marechaussee te Schiphol namens verweerder verzoekers op grond van artikel 2:1D, derde lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Haarlemmermeer 2017 (de APV) de toegang tot het Luchthaventerrein Schiphol ontzegd voor de duur van een maand, omdat verzoeker de openbare orde heeft verstoord door te handelen in strijd met artikel 2:1G van de APV, te weten het aanbieden van taxidiensten in het aangewezen gebied.
Verzoekers hebben tegen de bestreden besluiten bezwaar gemaakt. Verzoekers hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende schorsing van de bestreden besluiten (hierna te noemen: de verblijfsontzeggingen).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 maart 2017. Verzoeker 1 is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verzoeker 2 is door zijn gemachtigde vertegenwoordigd. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn voornoemde gemachtigde, werkzaam bij verweerder.
Na afloop van de zitting heeft de voorzieningenrechter onmiddellijk uitspraak gedaan.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst de verzoeken toe en schorst de bestreden besluiten tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van in totaal € 336,- (2x € 168,-) aan verzoekers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekers tot een bedrag van € 1485,-.
Overwegingen
1. De voorzieningenrechter geeft hiervoor de volgende motivering.
2. De voorzieningenrechter acht een spoedeisend belang bij de gevraagde voorzieningen aanwezig, omdat - zoals ter zitting ook toegelicht - de opgelegde verblijfsontzeggingen direct gevolg hebben voor een belangrijke bron van inkomsten van verzoekers.
3. Bij besluit van 23 januari 2017 heeft verweerder de geldende mandaatregeling uitgebreid en aan de Commandant van de Brigade Politie en Beveiliging van de Koninklijke Marechaussee (KMar) te Schiphol, diens plaatsvervanger alsmede de taakveldcommandant Politiedienst van de KMar te Schiphol en voorts alle ambtenaren der KMar te Schiphol aangewezen als Hulpofficier van Justitie mandaat verleend voor het aanzeggen van verblijfsontzeggingen als bedoeld in de APV. Nu de besluiten tot verblijfsontzegging in dit geval zijn genomen namens verweerder door ambtenaren van de KMar te Schiphol die zijn aangewezen als Hulpofficier van Justitie, is de voorzieningenrechter voorshands van oordeel dat de besluiten waarbij aan verzoekers verblijfsontzeggingen zijn aangezegd bevoegd zijn genomen.
4. Vervolgens staat ter beoordeling of deze besluiten naar voorlopig oordeel rechtmatig zijn genomen. Die vraag beantwoordt de voorzieningenrechter ontkennend. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter zijn de besluiten gebrekkig waar het het gebied waarover de verblijfsontzeggingen zich uitstrekken betreft en waar het de aan de verblijfsontzeggingen verbonden duur betreft. Daarvoor is het navolgende redengevend.
5.1.1.
In de door verzoekers bestreden besluiten is hen onder verwijzing naar het Uitvoeringsbesluit Algemene Plaatselijke Verordening (Uitvoeringsbesluit) van 19 maart 2013 de toegang tot het Luchthaventerrein Schiphol ontzegd. In bedoeld Uitvoeringsbesluit is - kortgezegd - het door de Minister van Verkeer en Waterstaat bij besluit van 23 oktober 1996 aangewezen Luchthaventerrein Schiphol door verweerder aangewezen als gebied waar aan personen die in ernstige mate de openbare orde verstoren een verblijfsontzegging kan worden opgelegd. Vast staat dat het besluit van 23 oktober 1996 waarbij het “Luchthaventerrein Schiphol” is aangewezen, is vervallen. Verweerder heeft dit ter zitting bevestigd en medegedeeld dat het Uitvoeringsbesluit zal worden gewijzigd in die zin dat verwezen zal gaan worden naar de door verweerder overgelegde kaart van het luchthavengebied (“Bijlage 1 bij Luchthavenindelingsbesluit Schiphol 2014”).
5.1.2.
Door de verblijfsontzeggingen te baseren op het Uitvoeringsbesluit waarin is verwezen naar een vervallen en derhalve niet langer toepasselijk besluit, ontberen de besluiten een deugdelijke juridische grondslag.
5.2.
De voorzieningenrechter stelt voorts met betrekking tot de omvang van het gebied van verblijfsontzegging vast dat verweerder op grond van artikel 2:1G van de APV bij besluit van 20 januari 2017 (het zogeheten Aanwijzingsbesluit) een specifiek gebied heeft aangewezen waarbinnen het verboden is om taxidiensten aan te bieden, namelijk - kort gezegd - het terminalgebouw en het Jan Dellaertplein. Verweerder heeft tot aanwijzing van dat specifieke gebied besloten, omdat juist daar overlast werd ondervonden van bepaalde vormen van aanbod van taxidiensten. De aan de verblijfsontzeggingen ten grondslag gelegde overtredingen betreffen overtredingen van artikel 2:1G van de APV in dit specifiek aangewezen gebied. De vervolgens opgelegde verblijfsontzeggingen zijn evenwel niet beperkt gebleven tot dit specifieke gebied, maar betreffen - zo blijkt uit het door verweerder bij de stukken ingezonden “Bijlage 1 bij Luchthavenindelingsbesluit Schiphol 2014” waarop het “Luchthavengebied” is ingetekend - het gehele luchthaventerrein, derhalve een gebied dat vele malen groter is dan het gebied waarop het Aanwijzingsbesluit ziet. Een verblijfsontzegging voor een dermate groot gebied, waarmee het aanbieden van taxidiensten en ook de aanwezigheid van de chauffeur op het gehele luchthaventerrein onmogelijk wordt gemaakt, moet - gezien de daaraan ten grondslag liggende overtreding - naar voorlopig oordeel van voorzieningenrechter zonder toereikende motivering als disproportioneel worden aangemerkt. De aan verzoekers aangezegde verblijfsontzeggingen zijn dermate verstrekkend dat daarvoor een verdergaande motivering op zijn plaats is.
5.3.
Verweerder heeft ten slotte ter zitting desgevraagd bevestigd dat in de praktijk een uitzondering geldt op de verblijfsontzeggingen, namelijk dat het chauffeurs aan wie een verblijfsontzegging is aangezegd wel is toegestaan klanten af te zetten bij de vertrekhallen, gelegen op de bovenverdieping van het terminalgebouw, omdat in dat gebied geen overlast plaatsvindt. Deze uitzondering geldt ook voor verzoekers. Omdat deze uitzondering geen weerslag heeft gekregen in de bestreden besluiten, daarin is immers zonder voorbehoud de toegang tot het gehele luchthaventerrein ontzegd, zijn ook om die reden de besluiten naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter gebrekkig.
6.1
Voor wat betreft de duur van de verblijfsontzeggingen van een maand, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Gelet op het bepaalde in artikel 2:1, derde lid, van de APV betreft het opleggen van een verblijfsontzegging een bevoegdheid van verweerder. Bij de uitoefening daarvan komt aan verweerder beleidsvrijheid toe. Verweerder kan zich in dat verband op zichzelf bezien beroepen op een vaste gedragslijn, zoals verweerder in dit geval ook heeft gedaan. Nu sprake is van belastende besluiten met voor de verzoekers verstrekkende gevolgen, zullen de besluiten er echter blijk van moeten geven dat bij het vaststellen van deze vaste gedragslijn een algemene afweging heeft plaatsgevonden waarin aspecten als de aard van de overtreding, de inbreuk op de openbare orde alsmede het doel en de passendheid van de maatregel, de proportionaliteit daarvan derhalve, zijn betrokken. Niet gebleken is dat een dergelijke afweging heeft plaatsgevonden. Verweerder heeft in dat verband ter zitting uitsluitend medegedeeld dat in het zogenaamde driehoeksoverleg is besloten tot deze vaste gedragslijn. Dat daarbij een afweging als bedoeld heeft plaatsgevonden, is gesteld noch gebleken. Verder is het op zich voorstelbaar dat verweerder bij het vaststellen van de gedragslijn voor de duur van de verblijfsontzegging heeft gekeken naar en zich wenst aan te sluiten bij de handelwijze van andere gemeenten, zoals verweerder ter zitting eveneens heeft medegedeeld, maar hoewel gesteld en daarop gewezen, heeft die aansluiting in dit geval juist niet plaatsgevonden. Verweerder heeft immers gekozen voor termijnen die afwijken van de termijnen die worden gehanteerd in andere gemeenten en bovendien gewezen op de juist unieke situatie en specifieke problematiek op Schiphol, waardoor Schiphol dus ook niet vergelijkbaar is met andere gemeenten. Een verwijzing naar de handelwijze van andere gemeenten kan onder die omstandigheden dan ook niet dienen als motivering voor de door verweerder gehanteerde vaste gedragslijn.
6.2.
Van een individuele afweging bij de toepassing van de door verweerder gehanteerde gedragslijn in het concrete geval, die bij een eerste overtreding voorziet in een verblijfsontzegging van een maand, bij een tweede overtreding in een verblijfsontzegging van drie maanden en bij een derde overtreding in een verblijfsontzegging van zes maanden, is voorts evenmin gebleken. Verweerder heeft ter zitting ook bevestigd dat een individuele afweging niet plaatsvindt. Ook dat maakt de besluiten voorshands gebrekkig. Dit geldt te meer nu verweerder ter zitting desgevraagd heeft aangegeven dat voor een individuele afweging, ook in bezwaar, in het geheel geen ruimte bestaat en dat bij een eerste overtreding altijd een verblijfsontzegging van een maand wordt opgelegd. Een afwijking van de gedragslijn op grond van de in het individuele geval aan de orde zijnde feiten en omstandigheden is in de visie van verweerder dus in het geheel niet mogelijk, zonder dat verweerder hiertoe een (toereikende) motivering heeft gegeven. Ook dit acht de voorzieningenrechter voorshands niet juist.
7. De voorzieningenrechter acht de hiervoor geconstateerde gebreken dusdanig zwaarwegend dat zij daarin aanleiding ziet de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening toe te wijzen en een voorlopige voorziening te treffen zoals hierboven is opgenomen.
8. Gelet op het voorgaande komt de voorzieningenrechter niet toe aan een bespreking van de door verweerder geconstateerde overtredingen. Het is aan verzoekers om deze in de bezwaarprocedure bij verweerder op gemotiveerde wijze (verder) te betwisten. Daarbij heeft echter te gelden dat in beginsel moet worden uitgegaan van de juistheid en volledigheid van een op ambtseed dan wel op ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal. Dit uitgangspunt doet er echter niet aan af dat verzoekers de juistheid van de inhoud van de processen-verbaal (zo veel mogelijk onderbouwd door stukken) kunnen betwisten, op grond waarvan er voor verweerder in het individuele geval aanleiding kan zijn in het kader van de heroverweging in bezwaar nader onderzoek te verrichten. Het is aan verweerder om te bepalen op welke wijze invulling zal worden gegeven aan dat nader onderzoek.
9. Reeds in de omstandigheid dat de geconstateerde overtredingen buiten bespreking worden gelaten, ziet de voorzieningenrechter aanleiding af te zien van het horen van de door verzoekers meegebrachte getuigen. De voorzieningenrechter overweegt verder nog dat de omstandigheid dat verzoekers de getuigen niet tevoren hebben aangekondigd op zichzelf bezien voor het horen van getuigen door de voorzieningenrechter geen beletsel vormt. Dit kan anders zijn indien sprake zou zijn van strijd met de goede procesorde, bijvoorbeeld als daardoor de balans tussen partijen wordt verstoord. In dit geval zijn de geconstateerde overtredingen voorafgaand aan de zitting niet concreet betwist. Volstaan is met een verwijzing naar het bezwaarschrift, ingediend in andere zaken waarin verblijfsontzeggingen zijn opgelegd. Eerst ter zitting heeft verzoeker 1 de geconstateerde overtreding gedetailleerd weersproken. De gemachtigde van verweerder heeft voorts gesteld dat indien zij op de hoogte was geweest van het meebrengen van getuigen door verzoekers, zij zich daarop had kunnen voorbereiden en op haar beurt de betrokken verbalisanten had meegebracht naar zitting. Onder die omstandigheden zou het horen van de door verzoekers meegebrachte getuigen naar het oordeel van de voorzieningenrechter strijd opleveren met de goede procesorde. Ook om die reden zijn de getuigen op de onderhavige zitting dan ook niet gehoord.
10. Omdat de voorzieningenrechter de verzoeken toewijst, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
11. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekers gemaakte proceskosten. De kosten voor beide zaken stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1485,-. Dit bedrag is als volgt opgebouwd: 2 punten voor het indienen van de verzoekschriften, 1 punt voor het bijwonen van de zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Slijkhuis, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. P.C. van der Vlugt, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
23 maart 2017.
23 maart 2017.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.