Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummers: HAA 15/922 en HAA 15/1369
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 juli 2015 in de zaken tussen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer,
eiser
(gemachtigde: mr. M.F.A. Dankbaar)
en
de vennootschap onder firma [eiseres],
eiseres
tezamen: eisers
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
verweerder
(gemachtigden: mrs. J.J. Kerssemakers en C.J. Kuiper).
Procesverloop
Bij besluit van 17 september 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser voor een verklaring van geen bezwaar (vvgb) als bedoeld in artikel 8.9, derde lid, van de Wet luchtvaart (Wlv), voor een afwijking van het Luchthavenindelingbesluit Schiphol (Lib) voor de bouw van in totaal 21 woningen aan de [straatnaam 1] en 10 woningen aan de [straatnaam 2] in [plaats], afgewezen.
Bij besluit van 15 januari 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers gedeeltelijk gegrond verklaard, de vvgb alsnog verleend voor zover de aanvraag betrekking heeft op de locatie aan de [straatnaam 2] en de weigering gehandhaafd voor de locatie aan de [straatnaam 1].
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Eiseres heeft daarbij verzocht om toekenning van een schadevergoeding.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 juli 2015. Eiser is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, vergezeld door [naam 1]. Eiseres is vertegenwoordigd door haar vennoten [naam 2] en [naam 3]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, vergezeld door [naam 4].
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8.9, eerste lid, van de Wlv, wordt, bij de verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het geldende bestemmingsplan wordt afgeweken en bij de toepassing van artikel 3.3, derde lid, van die wet, het Lib in acht genomen.
Ingevolge het derde lid kan bij de toepassing van de artikelen, genoemd in het eerste lid, van het Lib worden afgeweken indien van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat, in overeenstemming met Onze Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (thans: de minister van Infrastructuur en Milieu), de verklaring is ontvangen dat hij tegen de afwijking geen bezwaar heeft.
2. Ingevolge artikel 2.2.1, vierde lid, van het Lib, zijn op de gronden die op de kaarten in bijlage 3B (thans: bijlage 3) bij het Lib met nummer 4 zijn aangewezen geen woningen, woonwagens, gebouwen met een onderwijsfunctie of gebouwen met een gezondheidszorgfunctie toegestaan, behoudens bestaand gebruik.
Ingevolge het zevende lid zijn, in afwijking van het vierde lid, daarin bedoelde gebouwen eveneens toegestaan voor zover dit in overeenstemming is met een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 8.9 van de Wlv.
3. Tussen partijen is niet in geschil dat de aanvraag van eiseres betrekking heeft op gronden die in bijlage 3 bij het Lib met nummer 4 zijn aangewezen en waar derhalve op grond van artikel 2.2.1, vierde lid, van het Lib, in beginsel geen woningen zijn toegestaan, zodat voor een omgevingsvergunning dus de aangevraagde vvgb is vereist
.
.
4. In de Nota van Toelichting (Toelichting) bij het Lib (Stb. 2002, 591) is over de mogelijkheid om af te wijken van het Lib het volgende opgenomen:
“Van het uit artikel 2.2.1 voortvloeiende verbod voor de daarin bedoelde respectievelijk genoemde typen gebouwen kan in uitzonderingsgevallen worden afgeweken op grond van artikel 8.9 van de wet. Zo zijn waar het gaat over woningen afwijkingen voorstelbaar als sprake is van het opvullen van open gaten binnen aaneengesloten bebouwing, functiewijziging, herbouw van woningen op een minder milieubelaste plaats of bouw van bedrijfswoningen.
Daarbij zullen de volgende beleidslijnen worden gehanteerd.
• Bij herbouw van woningen wordt uitgegaan van een vervanging van 1 op 1, dus geen uitbreiding van de woningvoorraad. De vervanging moet elders in het beperkingengebied kunnen worden gerealiseerd op een minder milieubelastende plaats. De te vervangen woning moet aan de voorraad worden onttrokken en ter plaatse mag geen andere kwetsbare
bestemming worden gerealiseerd.
• Voor een bedrijfswoning moet de noodzaak worden aangetoond.
• Bij de opvulling van open gaten wordt een onderscheid gemaakt tussen open gaten in lintbebouwing en open gaten in stedelijk of dorpsgebied. Wat betreft lintbebouwing wordt een maximum gehanteerd van 3 woningen en bij bestaand stedelijk gebied of dorpskommen een maximum van 25 woningen.
• Bij functiewijzigingen waarbij een in het artikel bedoeld of genoemd gebouw gewijzigd wordt in een ander type bedoeld of genoemd gebouw (bijvoorbeeld de omzetting van een school in appartementen) moet de wenselijkheid worden aangetoond. Deze wenselijkheid kan er bijvoorbeeld in bestaan dat het bestaande gebouw om architectonische of
cultuurhistorische redenen behouden moet blijven. Er geldt dan een maximum van 25 woningen of appartementen. Wordt het gebouw gesloopt dan is het gestelde over open gaten van kracht.
• Bij grootschalige herstructurering van stedelijk gebied binnen het beperkingengebied geldt als uitgangspunt dat een verklaring van geen bezwaar kan worden verleend als de herstructurering niet leidt tot een vergroting van de woningvoorraad.
Verzoeken om een verklaring van geen bezwaar die vallen binnen de bovengestelde grenzen, kunnen in beginsel namens de betrokken ministers worden afgehandeld. In andere gevallen is het verlenen van een verklaring van geen bezwaar niet uitgesloten, maar is nadere besluitvorming door de minister van V en W en de minister van VROM vereist.”
5. Bij de beoordeling stelt de rechtbank voorop dat gesteld noch gebleken is dat de onder 4 genoemde beleidsregels in de Toelichting als zodanig onredelijk zijn.
6.1
Eisers hebben aangevoerd dat ook het project aan de [straatnaam 1] past binnen het beleid zoals dat in de Toelichting is geformuleerd. Nadat de bestaande gebouwen zijn gesloopt ontstaat er immers een open gat in de bebouwing, waar de beoogde 21 woningen (die passen binnen het maximum van 25 woningen) kunnen worden gebouwd. Volgens eisers doet het niet ter zake dat er eerst nog gebouwen moeten worden gesloopt voordat er daadwerkelijk een open gat ontstaat, omdat de vvgb zonder meer wordt verleend als die wordt aangevraagd nadat de gebouwen zijn gesloopt. Zij verwijzen in dit verband naar de Toelichting, waarin staat dat bij sloop van gebouwen het gestelde over open gaten van kracht is. Als het in het onderhavige geval niet gaat om opvulling van een open gat, dan is volgens eiser sprake van functiewijziging van de bestaande gebouwen.
6.2
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van opvulling van een open gat in de bebouwing. Hij heeft betoogd dat het volgens de door hem gehanteerde vaste uitleg dient te gaan om een bestaand open gat en er geen vvgb kan worden afgegeven als het open gat nog door sloop van bestaande gebouwen moet worden gecreëerd. Die strikte uitleg is volgens hem wenselijk en noodzakelijk in verband met het door het Lib te dienen belangen, waarbij het uitgangspunt is dat er geen nieuwe woningen worden gebouwd in het beperkingengebied. Als er eerst wordt gesloopt en daarna een vvgb wordt aangevraagd is dat een andere situatie. In het licht van het uitgangspunt van het Lib is het echter niet wenselijk om een vvgb te verlenen voor een locatie waarvan niet zeker is of daar wel een open gat gaat ontstaan. Van ‘functiewijziging’ als bedoeld in de Toelichting is ook geen sprake, omdat daarvan alleen kan worden gesproken bij behoud van de bestaande bebouwing. De zinsnede in de Toelichting onder die categorie, dat bij sloop van gebouwen het gestelde over open gaten van kracht is, moet dan ook zo worden opgevat dat functiewijziging en sloop niet samengaan. Dat laat echter onverlet dat het bij opvulling van open gaten wel moet gaan om bestaande open gaten en dat er pas een vvgb kan worden verleend als de bestaande bebouwing daadwerkelijk is gesloopt, aldus verweerder.
6.3
De rechtbank overweegt als volgt. Verweerder heeft gemotiveerd betoogd dat hij een strikte uitleg hanteert van het begrip ‘open gaten’. Daarbij gaat het volgens hem alleen om reeds bestaande open gaten en niet om nog te creëren open gaten. Voor dit onderscheid heeft verweerder de onder 6.2 geschetste motivering gegeven, waarbij hij verwijst naar het uitgangspunt van het Lib dat er geen woningen mogen worden gebouwd in het beperkingengebied. De rechtbank acht deze motivering niet onbegrijpelijk of onredelijk. Daarop gelet heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het bij opvulling van open gaten dient te gaan om reeds bestaande open gaten en dat in het geval van nog te creëren open gaten geen vvgb kan worden afgegeven. Nu vaststaat dat op de locatie [straatnaam 1], vanwege nog bestaande bebouwing, geen sprake is van een bestaand open gat in de bebouwing, althans niet op de gehele locatie, heeft verweerder zich ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er binnen de categorie ‘opvulling van open gaten’ voor die locatie geen vvgb kon worden verleend. De rechtbank acht het verder niet onredelijk dat verweerder zich op het standpunt stelt dat van functiewijziging alleen sprake is als de bestaande bebouwing behouden blijft. De beroepsgrond slaagt niet.
7.1
Eiser heeft aangevoerd dat verweerder, indien moet worden aangenomen dat het project niet past binnen de beleidskaders van de Toelichting, ten onrechte heeft nagelaten een nadere afweging te maken om te beoordelen of er alsnog van het Lib kan worden afgeweken. Eiser verwijst ook in dit verband naar de tekst van de Toelichting, maar daarnaast ook naar het (inmiddels ingetrokken) Besluit mandaat verklaringen van geen bezwaar Wet luchtvaart (Mandaatsbesluit) en een informatieblad van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), die het besluit namens verweerder heeft genomen. Volgens eiser blijkt hieruit dat het niet de bedoeling is om de beleidskaders als absolute toetsingskaders te hanteren, waarbij aanvragen die daar niet binnen passen zonder meer worden geweigerd. In dergelijke gevallen dient juist een nadere afweging te worden gemaakt waarbij het belang van de woningbouw dient te worden afgewogen tegen de belangen die in het bijzonder door het Lib worden gediend, te weten beperking van de geluidbelasting en veiligheid, aldus eiser.
7.2
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de aanvraag, nu deze niet past binnen de beleidskaders van de Toelichting, op de voet van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient te worden afgewezen, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met deze beleidsregels te dienen doelen. Als bij de aanvraag blijkt van bijzondere omstandigheden die kunnen nopen tot afwijking van het beleid, vindt nadere besluitvorming plaats, maar daarvan is in het onderhavige geval niet gebleken, zo stelt verweerder.
7.3
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat een vvgb in beginsel dient te worden geweigerd indien een aanvraag niet past binnen de categorieën van gevallen zoals die staan vermeld in de Toelichting. Anders dan eiser veronderstelt, biedt de Toelichting, het (inmiddels ingetrokken) Mandaatsbesluit en/of het informatieblad van de ILT geen steun aan de opvatting dat er onder alle omstandigheden nog een nadere afweging dient plaats te vinden als de aanvraag daar niet in past. De zinsnede in de Toelichting dat in gevallen die niet passen binnen de beleidskaders het verlenen van een vvgb niet is uitgesloten, maar dat dan nadere besluitvorming is vereist, moet in redelijkheid aldus worden begrepen dat in geval van bijzondere omstandigheden er aanleiding kan zijn om van de beleidsregels uit de Toelichting af te wijken. Deze clausule omvat dus niets meer dan een weergave van de (met beleid inherente) afwijkingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb.
Nu gesteld noch gebleken is van bijzondere omstandigheden, heeft verweerder terecht geen aanleiding gezien voor een afwijking van het beleid. In de door eisers aangevoerde belangen die zijn gemoeid met de woningbouw op de betreffende locatie in [plaats] behoefde verweerder ook geen aanleiding te zien om in dit specifieke geval, in afwijking van het beleid, een vvgb te verlenen. De beroepsgrond slaagt niet.
8. Eisers hebben aangevoerd dat verweerder in andere gevallen wel vvgb’s heeft afgegeven voor de bouw van woningen ter opvulling van open gaten, terwijl ook in die gevallen de open gaten nog moesten worden gecreëerd. Eiseres verwijst daarbij naar projecten in [plaats], Rijsenhout en Abbenes. De rechtbank begrijpt dat eisers zich beroepen op het gelijkheidsbeginsel. Eisers hebben een en ander evenwel niet nader onderbouwd, zodat het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt.
9. Ook het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Eiseres kan geen rechtens te honoreren verwachtingen ontlenen aan het feit dat in het toepasselijke bestemmingsplan wijzigingsbevoegdheden zijn opgenomen die woningbouw op de betreffende locatie mogelijk maken. Het bestemmingsplan is immers niet door verweerder vastgesteld, maar door de raad van de gemeente Haarlemmermeer. Bovendien leveren deze wijzigingsbevoegdheden nog niet zonder meer een bouwmogelijkheid op voor eiseres. Ook het feit dat de voormalige VROM-inspectie woningbouw op deze locatie als kansrijk heeft beoordeeld, rechtvaardigt nog geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Deze zogenoemde ‘principe-beoordeling’, waarin overigens de nodige voorbehouden zijn opgenomen, kan niet worden opgevat als concrete, ondubbelzinnige toezegging van verweerder dat hij de aangevraagde vvgb zou verlenen.
10. De slotsom is derhalve dat verweerder in redelijkheid de vvgb voor de locatie [straatnaam 1] heeft kunnen weigeren.
11. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling of toekenning van een schadevergoeding is geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen ongegrond;
- wijst het verzoek van eiseres om toekenning van een schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H. Brouwer, voorzitter, en mr. drs. J.H.A.C. Everaerts en mr. M.M. Kaajan, leden, in aanwezigheid van mr. C. van Steenoven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 juli 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.