Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummers: HAA 14/5237 en 14/5238
uitspraak van de voorzieningenrechter van 24 februari 2015 in de zaken tussen
[verzoeker], handelend onder de naam Visserijbedrijf [naam 2],
te [woonplaats], verzoeker
(gemachtigde: mr. S. Essakkili),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. drs. P.J. Kooiman).
Procesverloop
Bij besluit van 27 juni 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder een nieuwe publiekrechtelijke vergunning aan verzoeker verleend, waarmee de rechten voor staande netten en/of zegen aan verzoeker worden toegekend over de periode van 1 juli 2014 tot en met 31 mei 2015. Met de vergunning wordt het verzoeker toegestaan om 15% van het aantal in zijn bezit zijnde netten te gebruiken, hetgeen betekent dat verzoeker mag vissen met
8 staande netten (ten opzichte van 50 netten in seizoen 2013). Daarbij is tevens besloten dat verzoeker geen aanspraak kan maken op nadeelcompensatie. Het bezwaar hiertegen heeft verweerder ongegrond verklaard bij besluit van 30 oktober 2014 (het bestreden besluit).
Tegen het bestreden besluit heeft verzoeker beroep ingesteld. Tevens heeft verzoeker de voorzieningenrechter verzocht om in verband met dat besluit een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 10 februari 2015 op zitting behandeld. Verzoeker is in persoon verschenen samen met zijn adviseur [naam 1] en is bijgestaan zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, alsmede ir. D.J. van der Stelt en ir. L.A. Bak-Schep.
Overwegingen
1.1.
Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van de (Algemene wet bestuursrecht) Awb kan de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
1.2.
De voorzieningenrechter ziet in hetgeen verzoeker naar voren heeft gebracht voldoende aanleiding om aan te nemen dat verzoeker een spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter heeft hierbij in aanmerking genomen dat verzoeker voor zijn inkomen afhankelijk is van visserij met staande netten en dat verzoeker ten gevolge van het bestreden besluit nog maar 8 van de voorheen vergunde
50 staande netten mag inzetten. Dit betekent een reductie van 85%. De door verzoeker gestelde substantiële teruggang in inkomen, zodanig dat een financiële noodsituatie dreigt, acht de voorzieningenrechter gelet hierop niet onaannemelijk.
2. De voorzieningenrechter is van oordeel is dat nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Op grond van het bepaalde in artikel 8:86 van de Awb zal de voorzieningenrechter daarom ook in de hoofdzaak uitspraak doen.
3. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat het schubvisbestand in het IJsselmeer duidelijk een dalende trend laat zien. Om tot een wetenschappelijk onderbouwd beheer van de visstanden in het IJsselmeer te komen is aan het Institute for Marine Resources & Ecosystem Studies (IMARES) de opdracht gegeven om vangstadviezen op te stellen voor schubvisbestanden in het IJssel- en Markermeer. Dit heeft geresulteerd in het rapport “Vangstadviezen voor snoekbaars, baars, blankvoorn en brasem in het IJsselmeer en Markermeer” van 12 september 2013 en het rapport “Inspannings- en monitoringsadviezen voor snoekbaars, baars blankvoorn en brasem in het IJsselmeer en Markermeer” van 10 december 2013. Op basis van de genoemde rapporten is verweerder gekomen tot een getrapte aanpak. Ter voorkoming van een verdere achteruitgang van de schubvisstand, terwijl daarmee toch nog (zeer) beperkt de visserij wordt opengehouden, is verweerder voor de korte termijn, voor de periode van 1 juli 2014 tot en met 31 mei 2015, gekomen tot het besluit om de vergunde inzet van staande netten, dus ook die van verzoeker, met 85% te reduceren. Hierbij acht verweerder zich blijkens het bestreden besluit niet gehouden tot het verstrekken van nadeelcompensatie in verband met de reductiemaatregelen, omdat met die maatregelen nu juist herstel van de visstand en het creëren van nieuwe visserijmogelijkheden op lange termijn wordt beoogd, wat in het belang is van de visserij. Bovendien is het nadeel dat voortvloeit uit de reductiemaatregelen volgens verweerder gelijkelijk over alle vissers verdeeld, zodat verzoeker daardoor niet onevenredig wordt getroffen. Verweerder heeft niettemin - naar verweerder stelt onverplicht en niet met het oog op nadeelcompensatie - een Transitiefonds in het leven geroepen om het door de reductiemaatregelen ontstane inkomensverlies op te vangen, maar over de details van de berekeningswijze en de omvang van de tegemoetkoming is nog niets bekend. Voor de lange termijn, vanaf 1 juli 2015, zal een nieuw beheersysteem worden ingevoerd.
4. Volgens verzoeker heeft verweerder ten onrechte besloten tot reductie van het aantal vergunde staande netten. Verzoeker heeft hiertoe in de eerste plaats gesteld dat de achteruitgang van de schubvisstand niet het gevolg is van de visserij met onder meer de staande netten, maar dat daarvoor andere oorzaken zijn aan te wijzen, zoals de aalscholvers en hengelaars. Voorts gebruikt verzoeker zijn staande netten niet voor de vangst van schubvis, maar voor de vangst van wolhandkrab. Omwille van de vangst van wolhandkrab heeft verzoeker de drijvers van de netten verwijderd waardoor de netten op de bodem liggen. Op die manier is van bijvangst van schubvis niet of nauwelijks sprake. In het geval van verzoeker leidt de reductiemaatregel er dus niet toe dat minder schubvis wordt gevangen. Met toepassing van de reductiemaatregel in het geval van verzoeker is daarom geen belang gediend, terwijl verzoeker een groot financieel belang heeft bij het buiten toepassing laten van de reductiemaatregel, omdat toepassing van de reductiemaatregel volgens verzoeker zal leiden tot zijn faillissement. Verzoeker heeft voorts gesteld dat verweerder niet heeft mogen besluiten tot een zo aanzienlijke reductie van het aantal vergunde netten zonder hem nadeelcompensatie te verstrekken. Om te bewerkstelligen dat verzoeker weer met al zijn netten mag vissen, heeft hij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen in die zin dat hij geacht moet worden in het bezit te zijn van een vergunning daarvoor.
5. Op grond van artikel 16 van de Visserijwet 1963 kunnen bij of krachtens algemene maatregelen van bestuur regelen worden gesteld voor het vissen op binnenwateren, waaronder het IJsselmeer. Die regels worden gesteld in het belang van de visserij, de doelmatigheid daaronder begrepen, of ter voorkoming van schade voor de volksgezondheid bij consumptie van in het IJsselmeer voorkomende vis als gevolg van het gebruik van bepaalde vang- of lokmethoden.
Die regels zijn neergelegd in de Uitvoeringsregeling visserij (Uitvoeringsregeling) en het Reglement voor de binnenvisserij 1985 (het Reglement).
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Reglement is het verboden om te vissen in het IJsselmeer zonder voorzien te zijn van een vergunning van Onze Minister geldende voor de visserij, welke wordt uitgeoefend. Voorts is het ingevolge artikel 32, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling verboden te vissen in het IJsselmeer gedurende een door de Minister te bepalen periode, met alle vistuigen behalve de hengel en de peur.
In de Uitvoeringsregeling is in artikel 67, eerste lid, aanhef en onder c, geregeld dat ieder jaar aan de hand van een door de Coöperatieve Producentenorganisatie Nederlandse Vissersbond - IJsselmeer U.A. (P.O.) opgesteld visplan, na goedkeuring door de Minister vergunning wordt verleend aan de IJsselmeervissers. Deze vergunning is een vrijstelling van het verbod om in het IJsselmeer te vissen als bedoeld in artikel 32 van de Uitvoeringsregeling.
Ingevolge artikel 77, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling kan de Minister, als hij het visplan niet heeft goedgekeurd, de vrijstelling intrekken en vervangen door een nieuwe vergunning.
6.1.
Bij brief van 22 april 2014 van verweerder aan de Voorzitter van de Tweede Kamer heeft verweerder met betrekking tot de visstand in het IJsselmeergebied het volgende uiteengezet. Door Deltares is onderzoek gedaan naar Autonome Neergaande Trends (ANT) van 2009 tot en met 2013 en beschreven in het rapport Wetenschappelijk eindadvies ANT-IJsselmeergebied (Deltares, 1207767-000-ZWS-0005). Uit dit onderzoek is gebleken dat de visspopulaties sinds de jaren 60 zowel in samenstelling als in dichtheid sterk veranderd zijn, zowel in het IJsselmeer als in het Markermeer en dat opvallende ontwikkelingen hierin zijn het bijna verdwijnen van de spieringpopulatie en een zeer sterke reductie van brasem, blankvoorn, baars, snoekbaars en aal. Alleen de pos houdt stand en lijkt zelfs te profiteren van de afname van de overige soorten. Daarnaast is er sprake van een toename van exoten. IMARES heeft, aldus deze brief, aangetoond dat de visserijdruk drastisch dient te verminderen om te voorkomen dat enkele schubvisbestanden nog verder achteruit zouden gaan, maar het rapport van IMARIS doet geen uitspraak over de oorzaak van de teruggelopen bestanden.
6.2.
Omdat het door de P.O. ingediende visplan volgens verweerder onvoldoende was om de geconstateerde achteruitgang van het schubvisbestand te keren, heeft verweerder het ingediende visplan afgewezen en op grond van het bepaalde in artikel 77 van de Uitvoeringsregeling besloten zelf de visvergunningen te zullen uitgeven. Verweerder heeft de Voorzitter van Tweede Kamer hierover bij brief van 3 juni 2014 geïnformeerd.
6.3.
Verweerder heeft de Voorzitter van de Tweede Kamer vervolgens bij brief van 1 juli 2014 meegedeeld dat uit het bestuurlijk overleg van 26 juni 2014 met de betrokken partijen (visserijsector, natuurorganisaties en provincies) is geconcludeerd dat er draagvlak bestaat voor een reductie van 85% op de schubvistuigen voor de periode van 1 juli 2014 - 1 juni 2015, inclusief voor bepaalde vistuigen een verbod dan wel beperking, dan wel verkorting van de toegestane periode, geflankeerd met een financiële tegemoetkoming via een Transitiefonds van € 340.000,- voor het komende visseizoen.
6.4.
In de rapporten van IMARES van 12 september 2013 en 10 december 2013 zijn onder meer adviezen gegeven voor de inspanningsvermindering van de diverse vistuigen. Uit deze rapporten blijkt dat voor de meest kritische soort, de snoekbaars, maatgevend is geweest voor de drastische reductie van het aantal staande netten, waarbij een reductie tot 14% wordt aanbevolen. Daarnaast worden in de rapporten ook andere maatregelen aanbevolen, waaronder intrekking van de vrijstelling voor de grote fuik met ruiven, het verbod op zegenvisserij in havenkommen in de winter, de beperking van zegenvisserij op open water en het verbod op het aan elkaar knopen van netten. Ter zitting heeft verweerder voorts medegedeeld dat er ook op andere gebieden maatregelen zijn of worden getroffen, onder meer ten aanzien van de sportvisserij.
7. De voorzieningenrechter stelt voorop dat het verlenen van een visserijvergunning een discretionaire bevoegdheid van verweerder betreft. De voorzieningenrechter zal de verlening van een visserijvergunning om die reden slechts terughoudend dienen te toetsen en dienen te bezien of verweerder na afweging van alle betrokken belangen van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
8.1.
Vast staat dat de visstand in het IJsselmeer de laatste jaren ernstig is verslechterd en dat de voor visserij beschikbare hoeveelheid vis beperkt is. De voorzieningenrechter stelt voorts vast dat het onderzoek van Deltares en IMARES voldoende grondslag bieden voor de conclusie dat thans een drastische vangstreductie noodzakelijk is om een verdere achteruitgang van de schubvisstand in het IJsselmeer en het Markermeer te voorkomen. Gelet hierop, en gelet op de vangstadviezen van IMARES, komt een reductie van de staande netten tot 15% van de voorheen vergunde staande netten de voorzieningenrechter niet onredelijk voor. Verweerder heeft derhalve in beginsel gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid om de onderhavige vergunning, met daarin een reductie met 15% tot 8 netten, te verlenen.
8.2.
De stelling van verzoeker dat de reductie van het aantal staande netten nauwelijks zal leiden tot voorkoming van de achteruitgang van de schubvisstand, mede omdat de teruggang van het schubvisbestand te wijten is aan andere oorzaken dan de beroepsvisserij, maakt dit niet anders. De voorzieningenrechter heeft hierbij in aanmerking genomen dat verweerder zich heeft gebaseerd op de wetenschappelijk onderbouwde vangstadviezen van IMARES en dat verzoeker geen nadere (wetenschappelijke) onderbouwing heeft gegeven die aan de adviezen van IMARES doen twijfelen, terwijl dit op zijn weg had gelegen. Dat verzoeker niet de (financiële) middelen heeft voor zo’n onderzoek is begrijpelijk, maar moet voor zijn risico blijven. Dat de achteruitgang van de schubvisstand niet alleen of niet in overwegende mate aan de beroepsvisserij is te wijten, omdat er ook andere oorzaken aan ten grondslag liggen, zoals verweerder ter zitting ook heeft erkend, maakt evenmin dat verweerder niet kon besluiten tot de onderhavige reductie. Dit neemt immers niet weg dat de schubvisvangst door de beroepsvisserij één van de oorzaken is, zodat, gelet op de inhoud van de verschillende rapporten, moet worden aangenomen dat de in geding zijnde reductiemaatregel (mede) zal leiden tot het beoogde doel, verdere voorkoming van achteruitgang van het schubvisbestand.
8.3.
Dat verzoeker als visser op wolhandkrab door de reductiemaatregel onevenredig zwaar wordt getroffen, zodat toepassing van deze maatregel in zijn geval achterwege had moeten blijven, volgt de voorzieningenrechter ten slotte niet. Vergunningverlening voor staande netten betekent immers dat met die netten op schubvis mag worden gevist, nu deze daarvoor in beginsel zijn bedoeld, en verweerder wil de mogelijkheden daartoe nu juist drastisch reduceren. Dat verzoeker ervoor heeft gekozen om deze netten niet meer als zodanig te gebruiken (namelijk zonder drijvers) en zich te richten op de vangst van wolhandkrab, is een keuze van verzoeker. De gevolgen van die keuze dienen in beginsel voor rekening van verzoeker te blijven. Met betrekking tot verzoekers stelling dat er als gevolg van dit gebruik slechts wolhandkrabben worden gevangen en geen schubvis, ook niet als bijvangst, kan de voorzieningenrechter verweerder voorts volgen in de stelling dat slecht te controleren valt of de staande netten daadwerkelijk alleen voor de vangst van wolhandkrab worden gebruikt. Bovendien is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet vast komen te staan dat het door verzoeker gestelde gebruik voor de vangst van wolhandkrab daadwerkelijk niet meer dan slechts een te verwaarlozen schubvisbijvangst met zich meebrengt, terwijl het naar het oordeel van de voorzieningenrechter op de weg van verzoeker had gelegen om dit aan te tonen. Overigens lijkt uit de door verzoeker overgelegde mail van zijn accountant en de daarbij behorende facturen ook niet te volgen dat verzoeker in 2014 en 2015 alleen wolhandkrab heeft gevangen, nu hieruit blijkt dat er ook de nodige schubvis (waaronder snoekbaars) is gevangen en verkocht. Hoewel vast staat dat verzoeker zwaar door de reductiemaatregel wordt getroffen, heeft verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter het belang van de bescherming van de schubvisstand in IJsselmeer en Markermeer zwaarder kunnen laten wegen en komt de voorzieningenrechter de reductiemaatregel niet zodanig onredelijk voor dat geoordeeld moet worden dat verweerder in het geval van verzoeker niet tot toepassing daarvan heeft kunnen besluiten.
9. Gelet op het voorgaande is het beroep, voor zover gericht tegen het besluit tot vergunningverlening, ongegrond en bestaat voor het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening geen aanleiding.
10.1.
Met betrekking tot de vraag of verweerder terecht heeft besloten niet over te gaan tot compensatie van het nadeel dat voor verzoeker voortvloeit uit het besluit tot verlening van de vergunning overweegt de voorzieningenrechter dat uit vaste jurisprudentie, waaronder de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de raad van State van 27 april 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BQ2658), volgt dat er alleen aanspraak op vergoeding van schade van een op zichzelf rechtmatig besluit bestaat indien de schade moet worden aangemerkt als buiten het normaal maatschappelijk risico vallende schade. Bij het normaal maatschappelijk risico gaat het onder meer om algemene maatschappelijke ontwikkelingen en nadelen waarmee degenen die daardoor worden geraakt rekening moeten houden, ook al bestaat geen zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze zich zal concretiseren en de omvang van de nadelen die daaruit eventueel zullen voortvloeien. Hoe groot het normaal maatschappelijk risico is, moet worden bepaald met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval, waaronder de aard van het gesteld schadeveroorzakende besluit.
10.2.
De voorzieningenrechter stelt vast dat in het bestreden besluit niet is ingegaan op de vraag of de schade van verzoeker ten gevolge van de reductiemaatregel moet worden aangemerkt als buiten het normale risico vallende schade. De voorzieningenrechter stelt voorts vast dat nog niet is geïnventariseerd in welke mate verzoeker financieel door de reductiemaatregel wordt getroffen en of en in welke mate hij hiervoor zal worden gecompenseerd door een uitkering uit het Transitiefonds. Al deze aspecten zijn van belang bij de beoordeling van de eventuele aanspraken van verzoeker op nadeelcompensatie.
10.3.
De voorzieningenrechter is, gelet hierop, van oordeel dat verweerder de weigering om verzoeker nadeelcompensatie te verstrekken onvoldoende heeft gemotiveerd. Verweerder heeft dit ter zitting in feite ook erkend.
11. De voorzieningenrechter ziet hierin aanleiding om het beroep, voor zover gericht tegen de weigering om nadeelcompensatie te verstrekken, gegrond te verklaren en verweerder op te dragen om met inachtneming van het voorgaande opnieuw te beslissen over het verzoek om nadeelcompensatie.
12. De rechtbank ziet voorts aanleiding verweerder te veroordelen in de door verzoeker gemaakte proceskosten van in totaal € 1018,- zijnde een vergoeding voor de kosten voor juridische bijstand, reiskosten en verletkosten. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) kent de rechtbank voor de kosten voor juridische bijstand twee punten toe: een punt voor het indienen van het beroep en een punt voor het verschijnen ter zitting. De waarde van een punt bedraagt € 487,- en de zwaarte van de zaak is gemiddeld. De reiskosten van verzoeker heeft de voorzieningenrechter begroot op € 16,-, uitgaande van openbaar vervoer, tweede klasse. De verletkosten begroot de voorzieningenrechter bij gebreke aan een specificatie op grond van het bepaalde in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bpb op € 28,- (vier uren met een uurtarief van € 7,-). Voor vergoeding van de door verzoeker ingeschakelde en naar de zitting gekomen administrateur ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding, omdat niet valt in te zien dat verzoeker er van uit mocht gaan dat de administrateur een relevante bijdrage zou kunnen leveren aan een voor verzoeker gunstige beantwoording door de rechter van een voor de uitkomst van het geschil mogelijk relevante vraag. Verzoekers stelling dat hij door het bestreden besluit financieel zwaar wordt getroffen is door verweerder immers niet betwist.
13. De rechtbank ziet wel aanleiding verweerder te gelasten het door eiser voor het beroep betaalde griffierecht van € 165,- aan eiser te vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter
- wijst het verzoek af;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarin is geweigerd verzoeker nadeelcompensatie te verstrekken;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt op het bezwaar van verzoeker, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten ten bedrage van € 1018,-;
- bepaalt dat verweerder het door verzoeker voor het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 165,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Slijkhuis, rechter, in aanwezigheid van mr. E. Degen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 februari 2015.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.