Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 14/3746
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 december 2015 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. P. de Casparis),
en
De korpschef van politie, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 16 december 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een functie in het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP) toegekend en bepaald dat hij op 1 januari 2012 overgaat naar de LFNP-functie Bedrijfsvoeringspecialist D, gewaardeerd in salarisschaal 12.
Bij besluit van 31 juli 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 oktober 2015. Eiser en gemachtigde zijn met bericht niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.H. Horst, mr. M.J. de Vries, en R.M.M. Paulssen.
Overwegingen
1.1.
In het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector Politie 2008-2010 is onder meer afgesproken dat voor de sector Politie landelijk een nieuw functiegebouw zal gaan gelden. Er is vervolgens een stelsel van 92 organieke functies met daarbij behorende functiebeschrijvingen ontwikkeld, voorzien van een waardering per organieke functie. Aan de functies zijn, daar waar nodig geacht, werkterreinen, aandachtsgebieden en specifieke functionaliteiten gekoppeld. Dit geheel wordt aangeduid als het LFNP en is door de Minister van Veiligheid en Justitie (hierna: de Minister) op 7 mei 2013 vastgelegd in de Regeling vaststelling LFNP (Stcrt. 2013, 13079). Invoering van het LFNP geschiedt in stappen, hetgeen is beschreven in de ‘Regeling overgang naar een LFNP functie’ (hierna: de Regeling), vastgesteld door de Minister op 8 mei 2013 (Stcrt. 2013, 13141).
1.2.
De eerste stap betreft de vaststelling van de uitgangsposities van de politieambtenaren in de periode vanaf 31 december 2009 tot en met 31 maart 2011. Met het oog op het bepalen van de uitgangspositie is aan alle politieambtenaren eerst een voorgenomen besluit uitgangspositie gezonden. Daarin is onder meer gewezen op de mogelijkheid om uiterlijk op 23 mei 2011 eenmalig functieonderhoud aan te vragen op de wijze zoals omschreven in artikel 3 van Pro de op 9 februari 2012 vastgestelde Tijdelijke regeling functieonderhoud politie (Trfp) (Stcrt. 2012, 3097). In de periode vanaf 1 april 2011 tot en met 31 december 2011 zijn alle individuele functiewijzigingen en de daarmee samenhangende gewijzigde uitgangsposities bij besluit vastgelegd. Vervolgens is op de peildatum 31 december 2011 voor iedere politieambtenaar vastgesteld in hoeverre sprake is van specifieke werkzaamheden door middel van een aanvullend besluit uitgangspositie.
1.3.
De tweede stap is het bepalen van een zogenaamde ‘match’ met de LFNP-functies door een daartoe in het leven geroepen werkgroep matching. Bij het matchingsproces zijn de Regeling, het reglement voor de werkwijze van de werkgroep matching en de beleidsregel Instructie organieke matching bepalend. De Regeling schrijft voor dat op basis van de functiebeschrijvingen het meest vergelijkbare LFNP-domein wordt vastgesteld: Leiding, Uitvoering of Ondersteuning. Hierna worden de functiebeschrijvingen die zijn ingedeeld in de domeinen Uitvoering en Ondersteuning verder ingedeeld in het meest vergelijkbare vakgebied. Vervolgens wordt binnen het vakgebied de meest vergelijkbare LFNP-functie vastgesteld, waarbij een LFNP-functie met een overeenkomstige salarisschaal zonder meer als de meest vergelijkbare functie heeft te gelden (‘matching op schaal’). De resultaten van deze matching zijn vastgelegd in een transponeringstabel, die als bijlage bij de Regeling is gevoegd en gelijktijdig is gepubliceerd. De bijlage is sindsdien een aantal keer vervangen door een gewijzigde transponeringstabel, welke wijzigingen eveneens zijn gepubliceerd in de Staatscourant.
1.4
Het bestreden besluit ziet op de derde stap: de toekenning van en overgang naar een LFNP-functie aan alle politieambtenaren, waarbij op grond van de Regeling (artikel 5, tweede en derde lid) de uitgangspositie en de transponeringstabel bepalend zijn. Verweerder is daarbij de mogelijkheid gegeven om - na afweging van de belangen van het individu en van de organisatie - van voornoemde uitgangspunten af te wijken indien dit in individuele gevallen leidt tot onbillijkheden van overwegende aard of indien sprake is van een bijzondere situatie (artikel 5, vierde lid, van de Regeling, hierna: de hardheidsclausule).
2.1
Bij het besluit uitgangspositie heeft verweerder de uitgangspositie van eiser voor de overgang naar het LFNP vastgesteld op de functie afdelingshoofd HRM per de peildatum 31 december 2011. Bij aanvullend besluit van 23 februari 2012 is eisers uitgangspositie niet aangevuld met specifieke werkzaamheden (taakaccenten). Eiser heeft tegen geen van de besluiten rechtsmiddelen ingesteld.
2.2
Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiser een functie uit het LFNP toegekend en bepaald dat eiser op 1 januari 2012 overgaat naar de LFNP-functie bedrijfsvoering Specialist D met als waardering schaal 12. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
3. Eiser heeft aangevoerd dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen. De rechtbank overweegt onder verwijzing naar hetgeen de Centrale Raad van Beroep (de Raad) heeft overwogen in zijn uitspraak van 1 juni 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:1550) dat de programmadirecteur HRM bevoegd was om namens verweerder op het bezwaar van eiser te beslissen. De beroepsgrond slaagt niet.
4.1
Eiser heeft voorts aangevoerd dat de transponeringstabel die als bijlage bij de Regeling is gevoegd niet gekwalificeerd kan worden als een algemeen verbindend voorschrift (avv).
4.2
De Raad heeft in de uitspraken van 1 juni 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:1550 en ECLI:NL:CRVB:2015:1663) overwogen dat de transponeringstabel niet kan worden aangemerkt als een avv. Het bestreden besluit is in zoverre ondeugdelijk gemotiveerd. Dit motiveringsgebrek passeert de rechtbank met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, nu eiser door dit gebrek niet in zijn belangen is geschaad.
5.1
Met betrekking tot de matching heeft eiser aangevoerd dat matching op schaal in strijd is met de rechtszekerheid. Per 1 november 2010 heeft eiser de functie van afdelingshoofd HRM gekregen met een toelage naar schaal 13. Daarbij is bovendien bevestigd dat deze functie wordt gekenmerkt door advisering op strategisch niveau. Dit is volgens eiser ook verduidelijkt door aan zijn uitgangspositie als taken toe te voegen ‘Adviseert, vanuit het vakgebied HRM, de korpsdirectie bij de totstandkoming van korpsbreed strategisch beleid.’ en ‘Realiseert, in afstemming met regionale en landelijke ontwikkelingen binnen de politie en op het vakgebied, de regionale ontwikkeling, implementatie en evaluatie van een grote diversiteit aan HRM-thema’s’. Op dat moment heeft eiser genoegen genomen met een toelage naar schaal 13, omdat hij in de gerechtvaardigde veronderstelling verkeerde dat de inhoud van zijn functie leidend zou zijn voor het bepalen van de meest vergelijkbare functie. Op basis van die inhoud zou zijn functie naar alle waarschijnlijkheid zijn gematcht met de functie van Bedrijfsvoeringspecialist E, welke functie wordt gekenmerkt door beleidsbeïnvloeding en het uitzetten van koers en strategie. Dat is volgens eiser waar het in zijn functie in de kern om draait. Doordat de matching uiteindelijk op basis van de salarisschaal heeft plaatsgevonden, terwijl eiser ervan uitging dat de inhoud van zijn functie bepalend zou zijn, stelt eiser te zijn benadeeld en is er sprake van strijd met de rechtszekerheid.
5.2
Aangaande het matchen op de salarisschaal van de uitgangspositie heeft de Raad in de hiervoor genoemde uitspraken van 1 juni 2015 als volgt overwogen. De Regeling zelf is niet gewijzigd wat betreft het matchen op schaal. Uitgangspunt bij de matching is steeds de formele functiebeschrijving geweest. In de Regeling staat in artikel 3, vierde lid, beschreven hoe de match vervolgens wordt vastgesteld. Nadat het domein en vakgebied zijn vastgesteld, geldt dat indien de salarisschaal van de functiebeschrijving overeenkomt met de salarisschaal van een LFNP-functie in het gekozen vakgebied, die functie wordt beschouwd als de meest vergelijkbare functie. De Regeling is met terugwerkende kracht ingevoerd tot 31 december 2009. De beleidsregel Instructie organieke matching is wel gewijzigd voor wat betreft het vinden van de meest vergelijkbare functie binnen het vakgebied. Deze wijziging heeft plaatsgevonden omdat gaandeweg bleek dat de Instructie organieke matching niet leidde tot consistentie van het totale matchingsproces, hetgeen bij de aanvang van de matching een uitdrukkelijke voorwaarde was. Deze wijziging van de beleidsregel kan echter niet leiden tot het oordeel dat aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van het algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige feilen kleven dat deze niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten, aldus de Raad. De beroepsgrond, dat matching op schaal in strijd is met de rechtszekerheid, slaagt derhalve niet.
5.3
Voorts heeft de Raad onder rechtsoverweging 4.2 van voornoemde uitspraken van 1 juni 2015 geoordeeld dat het feit dat de transponeringstabel niet kan worden aangemerkt als een avv niet wegneemt dat aan deze tabel een zwaarwegende betekenis moet worden gehecht en dat in beginsel niet van deze tabel wordt afgeweken. Verweerder mag bij het nemen van besluiten over de toekenning van en overgang naar een LFNP-functie ervan uitgaan dat toepassing van de voor het matchingsproces geldende regels tot de in de tabel vermelde uitkomst leidt en ter motivering mag in beginsel worden volstaan met een verwijzing naar de transponeringstabel.
5.4
Uit vorenbedoelde uitspraken volgt voorts dat het in artikel 3 van Pro de Regeling neergelegde uitgangspunt dat matching plaatsvindt op basis van de formele (schriftelijke) functiebeschrijving van de korpsfunctie en dat voor de match met de meest vergelijkbare functie binnen het toegekende vakgebied de salarisschaal van de korpsfunctie in beginsel bepalend is, niet maakt dat aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van de Regeling zodanige ernstige feilen kleven dat deze niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. Het is aan de betrokken politieambtenaar om aannemelijk te maken dat de matching niet overeenkomstig de Regeling is geschied of dat het resultaat van de matching anderszins onhoudbaar is te achten. Het enkele feit dat een andere uitkomst ook verdedigbaar zou zijn geweest, is niet voldoende. Verder kan de politieambtenaar zich in dit verband niet beroepen op feiten of omstandigheden die hij reeds in het kader van de vaststelling van de uitgangspositie naar voren had kunnen brengen.
5.5
Voorts heeft eiser naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat de matching niet conform de Regeling heeft plaatsgevonden, dan wel dat deze anderszins onhoudbaar is. Toepassing van de transponeringstabel heeft er toe geleid dat aan eiser, die voorheen de functie van afdelingshoofd HRM vervulde, de LFNP-functie van Bedrijfsvoeringspecialist D is toegekend. De rechtbank stelt vast eiser niet heeft gemotiveerd waarom, gezien de functiebeschrijving van de organieke functie van Afdelingshoofd HRM, die geldt als zijn uitgangspositie voor de overgang naar een LFNP-functie, de match met de LFNP-functie van Bedrijfsvoeringspecialist D niet de meest vergelijkbare is en waarom de motivering die de werkgroep Matching voor deze match heeft gegeven niet houdbaar zou zijn. De enkele omstandigheid dat een andere uitkomst van de matching ook verdedigbaar zou zijn geweest, is geen reden om het resultaat van de matching onhoudbaar te achten. Ter ondersteuning van dit oordeel verwijst de rechtbank naar overweging 8.5. van voornoemde uitspraak van de Raad van 1 juni 2015.
6.1
Eiser heeft tot slot aangevoerd dat er aanleiding bestaat voor toepassing van de hardheidsclausule. De bijzonderheid voor toepassing daarvan is erin gelegen dat hij is gedupeerd door het vervangen van het matchen op inhoud door het matchen op schaal. Daarbij komt dat eiser naar eigen zeggen in het belang van de bedrijfsvoering zijn loopbaanontwikkeling niet heeft vormgegeven op het niveau van schaal 12. Als gevolg daarvan is eiser nu in het domein ‘Ondersteuning’ gematcht en heeft hij niet langer recht op zijn toelage naar schaal 13.
6.2
De Raad heeft in de uitspraken van 1 juni 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:1550 en ECLI:NL:CRVB:2015:1663) geoordeeld dat in het karakter van een hardheidsclausule besloten ligt dat deze restrictief wordt toegepast. Voorts heeft de Raad geoordeeld dat de hardheidsclausule niet bedoeld is om rekening te houden met werkzaamheden waarvoor functieonderhoud had kunnen worden gevraagd of met extra werkzaamheden, specifieke werkzaamheden, bijzondere situaties en afspraken die in de uitgangspositie hadden kunnen zijn vastgelegd. De hardheidsclausule is niet bedoeld om de uitgangspositie te corrigeren.
Het gegeven dat een andere LFNP-functie inhoudelijk bezien meer vergelijkbaar is, kan de toepassing van de hardheidsclausule evenmin rechtvaardigen. De omstandigheid dat een politieambtenaar kan overgaan naar een LFNP-functie waarvan de inhoud afwijkt van zijn als uitgangspositie vastgestelde korpsfunctie, is inherent aan de (door de regelgever) bewust gekozen wijze waarop moet worden gematcht en is ook verklaarbaar uit het gegeven dat de werkzaamheden binnen verschillende politieregio’s worden ondergebracht in één nieuw landelijk functiegebouw. Hierbij is van belang dat bij de overgang naar het LFNP feitelijk niets wijzigt aan de opgedragen werkzaamheden tot het moment waarop de ambtenaar in het kader van de vorming van de nationale politie wordt geplaatst of wordt aangewezen als herplaatsingskandidaat.
6.5
Met inachtneming van het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat niet is gebleken van omstandigheden die toepassing van de hardheidsclausule rechtvaardigen.
7. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.B. Klaus, rechter, in aanwezigheid van R.I. ten Cate, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 december 2015.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.