ECLI:NL:RBNHO:2014:2299

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Alkmaar

Bestuursrecht

zaaknummer: ALK 12/2837

uitspraak van de meervoudige kamer van 26 februari 2014 in de zaak tussen

de stichting Stichting Flore, te Alkmaar, eiseres

(gemachtigde: mr. B.M. Dijkstra),

de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder

(gemachtigde: mr. R. Kurvink).

Procesverloop

Bij besluit van 12 juni 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder het besluit van
21 juni 2010 ingetrokken waarbij hij aan eiseres een aanvullende bekostiging heeft verstrekt in verband met de groei van het aantal leerlingen van basisschool De Vaart te Heerhugowaard (hierna: De Vaart). Verweerder heeft in verband hiermee een bedrag van
€ 441.568,00 aan onverschuldigd betaalde aanvullende bekostiging van eiseres teruggevorderd.

Bij besluit van 15 oktober 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 december 2013. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en A.J.M. Groot. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.

De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.

Overwegingen

1.1 De rechtbank stelt op basis van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting het volgende vast.

1.2 De basisscholen De Tweemaster en De Kameleon vallen onder het bestuur van eiseres. De hoofdlocatie van De Tweemaster was gevestigd aan de Standerdmolen 8 in Heerhugowaard, de dislocatie van De Tweemaster aan de Onyx 89 in Heerhugowaard. De Kameleon was gevestigd aan de Standerdmolen 2-8 in Heerhugowaard.

De hoofdlocatie van De Tweemaster is per 1 augustus 2009 overgegaan van de Standerdmolen 8 naar de Onyx 89. De dislocatie van De Tweemaster is per die datum opgeheven.

Met ingang van 1 september 2009 is de naam van De Kameleon gewijzigd in De Vaart. De Vaart blijft gevestigd aan de Standerdmolen 2-8.

De Tweemaster had op 1 oktober 2008 389 leerlingen, op 1 oktober 2009 185.

De Kameleon had op 1 oktober 2008 202 leerlingen, op 17 augustus 2009 364 en op 1 oktober 2009 – onder de nieuwe naam De Vaart – ook 364. Er is dus een toename van het aantal leerlingen van 162; 159 daarvan zijn afkomstig van de voormalige hoofdlocatie van De Tweemaster.

1.3 Op 17 augustus 2009 heeft De Vaart bij verweerder gemeld dat het aantal leerlingen is gegroeid van 202 naar 367 (gebleken is dat een aantal van 3 leerlingen niet bij eerdere berekeningen was betrokken).

Bij besluit van 21 juni 2010 heeft verweerder aan eiseres een aanvullende bekostiging toegekend ten bedrage van € 441.568,44 ten behoeve van het schooljaar 2009/2010 voor personeelskosten van De Vaart in verband met de groei van het aantal leerlingen.

In mei 2010 heeft de Inspectie van het Onderwijs (hierna: de Inspectie) in opdracht van verweerder een incidenteel onderzoek uitgevoerd naar aanleiding van de opgegeven groei per 17 augustus 2009 bij De Vaart.

De Inspectie heeft verweerder met een rapport van 22 maart 2011 (hierna: het rapport) van haar onderzoeksbevindingen in kennis gesteld. De Inspectie heeft geconcludeerd dat bij de groeitelling per 17 augustus 2009 geen sprake was van groei in die zin dat geen sprake was van een situatie waarbij nieuwe leerlingen voor het eerst onderwijs aan De Vaart zijn gaan volgen.

Verweerder heeft naar aanleiding van het rapport bij brief van 14 februari 2012 aan eiseres meegedeeld dat hij voornemens is het besluit van 21 juni 2010 in te trekken en de bekostiging die hij ten gevolge daarvan onverschuldigd aan haar heeft betaald van haar terug te vorderen. Verweerder heeft eiseres daarbij in de gelegenheid gesteld een zienswijze in te dienen.

Bij brief van 8 maart 2012 heeft eiseres een zienswijze ingediend.

Verweerder heeft vervolgens het primaire besluit genomen.

Ter beoordeling ligt voor de vraag of verweerder het besluit van 21 juni 2010 heeft kunnen intrekken en in verband daarmee het genoemde bedrag van eiseres heeft kunnen terugvorderen.

3.1

Voor die beoordeling is de volgende regelgeving met name van belang.

3.2

Op grond van artikel 4:21, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is titel 4.2 van overeenkomstige toepassing op de bekostiging van het onderwijs en onderzoek.

Op grond van artikel 4:49, eerste lid, van de Awb, voor zover van belang, kan het bestuursorgaan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:

a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld;

b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.

Op grond van artikel 4:57, eerste lid, van de Awb, kan het bestuursorgaan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.

3.3

Op grond van artikel 120, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (Wpo) wordt voor de bekostiging van personeel een bedrag per leerling toegekend, welk bedrag wordt verhoogd met een bedrag dat wordt vermenigvuldigd met de gewogen gemiddelde leeftijd van de leraren van de school op 1 oktober van het voorafgaande schooljaar.

Op grond van artikel 120, derde lid, van de Wpo wordt bij algemene maatregel van bestuur bepaald in welke gevallen en onder welke voorwaarden aanvullende bekostiging voor personeelskosten kan worden toegekend. In ieder geval wordt aanvullende bekostiging toegekend voor kleine basisscholen, schoolleiding, de bestrijding van onderwijsachterstanden, groei van het aantal leerlingen van basisscholen gedurende het schooljaar en indien onderwijs wordt gegeven in een of meer nevenvestigingen van een basisschool. De omvang van de aanvullende vergoeding wordt bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vastgesteld.

3.4

Op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit bekostiging WPO (het Besluit), zoals dat luidde van 1 augustus 2006 tot 1 augustus 2010, wordt aan het bevoegd gezag van een basisschool aanvullende bekostiging voor personeelskosten voor groei van het aantal leerlingen toegekend indien: het aantal leerlingen op de eerste schooldag dan wel op de eerste dag van een maand in een van de maanden september tot en met april van een schooljaar met ten minste 13 is toegenomen ten opzichte van 103% van het aantal leerlingen op de teldatum en vervolgens telkens indien het aantal leerlingen van die school op de eerste dag van enige maand in de periode van september tot en met april van een schooljaar met ten minste 13 is toegenomen ten opzichte van het aantal leerlingen op grond waarvan de laatste maal in dat schooljaar aanvullende bekostiging voor personeelskosten in verband met groei van het aantal leerlingen is toegekend.

Verweerder stelt dat de bedoeling van de wetgever zich tegen het toekennen van aanvullende bekostiging op grond van artikel 29, eerste lid, van het Besluit aan eiseres verzet. Aanvullende bekostiging in de zin van die bepaling is volgens verweerder alleen bestemd voor de situatie waarin een school zich geconfronteerd ziet met een plotselinge nieuwe instroom van leerlingen dan wel een periodieke instroom van 4-jarigen ten gevolge waarvan team- en mogelijk ook gebouwuitbreiding noodzakelijk wordt. De instroom van leerlingen bij De Vaart is volgens verweerder veroorzaakt door een herschikking van het totaal aantal leerlingen van de basisscholen die onder het bevoegd gezag van eiseres staan. Op 1 oktober 2008 zaten er 591 leerlingen op De Tweemaster en De Kameleon (thans: De Vaart) en op 1 oktober 2009 549. De daling van het leerlingenaantal bij De Tweemaster heeft een stijging van het leerlingenaantal bij De Vaart tot gevolg gehad. Van een plotselinge autonome instroom van nieuwe leerlingen die op eigen initiatief voor De Vaart hebben gekozen is geen sprake geweest. De leerlingentoestroom bij De Vaart is niet plotseling ontstaan, maar is terug te voeren op de keuze van eiseres om De Kameleon om te vormen tot een nieuwe brede school met een nieuwe naam. Er is sprake geweest van het louter administratief overhevelen van een substantieel aantal bestaande leerlingen van De Tweemaster naar De Vaart. Hierdoor zijn leerlingen gedurende het schooljaar 2009/2010 tweemaal bekostigd, eenmaal op grond van de zogeheten T-1-bekostigingssystematiek bij De Tweemaster en eenmaal op grond van de aanvullende bekostiging bij De Vaart. Verweerder acht dit niet wenselijk. De aanvullende bekostiging is volgens verweerder dan ook op oneigenlijke gronden aangevraagd en ten onrechte verstrekt.

Verweerder voert beleid dat onverschuldigd betaalde bekostiging integraal wordt teruggevorderd. Slechts in uitzonderlijke omstandigheden wordt afgezien van terugvordering van ten onrechte verkregen middelen. Van dergelijke omstandigheden is verweerder in het geval van eiseres niet gebleken.

Eiseres betoogt dat verweerder een onjuiste uitleg geeft aan artikel 29, eerste lid, van het Besluit. Ten behoeve van De Vaart is een aanvullende bekostiging aangevraagd omdat De Vaart is geconfronteerd met een behoorlijke toename van het aantal leerlingen. Deze leerlingen worden niet regulier bekostigd, omdat zij na de teldatum bij De Vaart zijn ingeschreven. In artikel 29, eerste lid, van het Besluit is niet bepaald dat sprake dient te zijn van nieuwe instroom van leerlingen van plotselinge aard. Op grond van die bepaling hoeft een groeitelling slechts te worden vastgesteld. De reden van de groei hoeft niet te worden aangegeven.

De rechtbank is van oordeel – en tussen partijen is ook niet in geschil – dat de letterlijke tekst van artikel 29, eerste lid, van het Besluit duidelijk is en dat uit die tekst volgt dat verweerder bij het besluit van 21 juni 2010 terecht aanvullende bekostiging aan eiseres heeft verstrekt ten behoeve van het schooljaar 2009/2010 in verband met de groei van het aantal leerlingen op basisschool De Vaart.

7.1

De rechtbank is voorts – anders dan verweerder – van oordeel dat niet kan worden gezegd dat de bedoeling van de wetgever zich tegen het verstrekken van aanvullende bekostiging aan eiseres op grond van artikel 29, eerste lid, van het Besluit, zoals dat tot
1 augustus 2010 luidde, verzet.

7.2

Uit de nota van toelichting bij het besluit van 5 oktober 2005 tot vaststelling van (onder meer) artikel 29, eerste lid, van het Besluit, zoals dat luidde tot 1 augustus 2010 (Staatsblad 2005, 553) noch uit de memorie van toelichting bij de wetswijziging tot vaststelling van artikel 120 van de Wpo zoals dit destijds luidde (Kamerstukken II, 29 736, nr. 3), blijkt dat de wetgever heeft beoogd dat in een geval als het onderhavige, waarin een bevoegd gezagsorgaan zowel een basisschool met leerlingentoename als een basisschool met leerlingenafname beheert, geen aanvullende bekostiging wordt verstrekt.

Integendeel, uit de nota van toelichting bij het besluit van 4 mei 2010 tot vaststelling van artikel 29, eerste lid, van het Besluit, zoals dat met ingang van 1 augustus 2010 luidt (Staatsblad 2010, 195, p. 17), blijkt dat het tot 1 augustus 2010 uitdrukkelijk de bedoeling van de wetgever is geweest de groeiregeling per (individuele) school toe te passen. Voorts blijkt uit die wetsgeschiedenis dat bevoegde gezagsorganen met krimp- en groeischolen tot 1 augustus 2010 niet werden gekort voor de daling op de basisschool met een leerlingenafname en dat deze organen tot die datum, indien de drempel werd gehaald, extra bekostiging kregen voor de groei op de basisschool met een leerlingentoename:

“
Tot nu toe was het zo dat de groeiregeling per (individuele) school werd toegepast, hetgeen betekende dat een bevoegd gezag met groei- en krimpscholen voor de groeischolen extra formatie kreeg zonder dat een verrekening plaatsvond met de leerlingendaling op de krimpscholen. Kern van de aanpassing is dat er voor een toekenning sprake moet zijn van een groei per saldo op alle scholen onder één bevoegd gezag. Omdat veel bevoegde gezagsorganen groei- én krimpscholen kennen, zal er hierdoor minder groeibekostiging worden toegekend.

(…)

Het bereiken van voornoemde groeidrempels van 13 respectievelijk 26 werd tot nu toe op schoolniveau beoordeeld. Bevoegde gezagsorganen die op de groeidatum én scholen met leerlingdaling én scholen met leerlingstijging hadden, werden niet gekort voor de daling op de eerste, maar kregen (indien de drempel werd gehaald) wel extra bekostiging voor de groei op de laatste.

In het onderhavige besluit is geregeld dat op bestuursniveau wordt bepaald of de groeidrempel wordt gehaald. Leerlingdaling én leerling-stijging op scholen onder één bevoegd gezag worden dan eerst met elkaar verrekend.”

7.3

Naar het oordeel van de rechtbank kan evenmin uit de tekst van en de toelichting op artikel 29, eerste lid, van het Besluit, zoals dat tot 1 augustus 2010 luidde, worden afgeleid dat, zoals verweerder heeft gesteld, uitsluitend aanvullende bekostiging kan worden verstrekt indien sprake is van een plotselinge, autonome instroom van leerlingen. In de wet(sgeschiedenis) is ook geen steun te vinden voor verweerders stellingen dat het niet de bedoeling is dat leerlingen op grond van artikel 29, eerste lid, van het Besluit dubbel worden bekostigd en dat de bedoeling van de wetgever zich tegen het verstrekken van aanvullende bekostiging op grond van artikel 29, eerste lid, van het Besluit verzet indien sprake is van het administratief overhevelen van leerlingen van de ene naar de andere basisschool. Datzelfde geldt voor het standpunt dat verweerder ter zitting heeft ingenomen en dat inhoudt dat artikel 29, eerste lid, van het Besluit in het geval van eiseres toepassing mist, omdat niet is gebleken dat ten gevolge van de groei van het aantal leerlingen op De Vaart extra personeelsformatie ten behoeve van die school nodig was.

7.4

Anders dan de rechtbank Rotterdam in haar uitspraak van 25 juli 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:5419, is de rechtbank al met al van oordeel dat het niet zo kan zijn dat de veronderstelde bedoeling van de wetgever afbreuk kan doen aan de letterlijke tekst van artikel 29, eerste lid, van het Besluit. De rechtbank heeft de veronderstelde bedoeling van de wetgever niet teruggevonden in de wetsgeschiedenis van artikel 29, eerste lid, van het Besluit, zoals dat tot 1 augustus 2010 luidde. Verweerder heeft ter zitting desgevraagd ook niet kunnen concretiseren uit welke kamerstukken de door hem veronderstelde bedoeling van de wetgever blijkt.

Aan het beroep dat verweerder ter zitting op de uitspraak van de rechtbank Midden‑Nederland van 28 november 2013, met zaaknummer UTR 12/4492, heeft gedaan, gaat de rechtbank voorbij, reeds omdat in die zaak, anders dan in deze, het met ingang van 1 augustus 2010 gewijzigde artikel 29, eerste lid, van het Besluit van toepassing is.

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de onder 2 geformuleerde vraag ontkennend moet worden beantwoord. Dit betekent dat het bestreden besluit in strijd met de artikelen 4:49, eerste lid en 4:57, eerste lid, van de Awb is genomen.

Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. Omdat er naar het oordeel van de rechtbank rechtens nog maar één beslissing mogelijk is, ziet zij aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit gegrond te verklaren, dat besluit te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.

10.

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

11.

De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten in bezwaar en beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht, zoals dat met ingang van 1 januari 2014 luidt, voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.948,00 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 487,00 en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- verklaart het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit gegrond, herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 310,00 aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.948,00.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Kraefft, voorzitter, mr. W.B. Klaus en
mr. B. Liefting-Voogd, leden, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 februari 2014.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.