Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 13/2457 en 13/2473
uitspraak van de voorzieningenrechter van 31 mei 2013 op de verzoeken om voorlopige voorziening in de zaken tussen
Stichting De Faunabescherming, te Amstelveen, verzoekster
(gemachtigde: mr. A.H. Jonkhoff),
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
(gemachtigde: mr. M.C. Jonkman).
het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
(gemachtigde: mr. P. Wink),
verweerders,
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
Stichting Faunabeheereenheid Noord-Holland, te Haarlem,
Stichting Faunabeheereenheid Utrecht, Veenendaal,
N.V. Luchthaven Schiphol te Haarlemmermeer,
de minister van Infrastructuur en Milieu.
Procesverloop
Bij besluit van 24 mei 2013 (het primaire besluit) heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (GS Noord-Holland) voor de periode van 29 mei 2013 tot en met 31 augustus 2013 - voor zover hier relevant - :
- aan de Stichting Faunabeheereenheid Noord-Holland ontheffing verleend op grond van artikel 68, eerste lid, aanhef en onder b van de Flora- en Faunawet (Ffw) voor het opsporen, opzettelijk verontrusten, bemachtigen, vangen en doden van grauwe ganzen, brandganzen, kolganzen en Canadese ganzen binnen de zone zoals aangegeven op de bij het besluit behorende kaart (bijlage 2) en daarbij gebruik te maken van CO² (hierna ook: koolstofdioxide);
- aan de Stichting Faunabeheereenheid Noord-Holland ontheffing verleend op grond van artikel 68, eerste lid, aanhef en onder b van de Ffw voor het opsporen, opzettelijk verontrusten, bemachtigen, vangen en doden van grauwe ganzen binnen de zogenaamde 20-kilometerzone rondom Schiphol en daarbij gebruik te maken van CO²;
- de Stichting Faunabeheereenheid Noord-Holland, alsmede met haar werkende personen op grond van artikel 67, eerste lid, aanhef en onder b, van Ffw aangewezen om de stand te beperken van de grauwe gans, brandgans, kolgans, Canadese gans, de Indische gans, nijlgans en verwilderde gedomesticeerde (soep) en/of hybride gans binnen de zone zoals aangegeven op de bij het besluit behorende kaart (bijlage 2) en daarbij af te wijken van artikel 9 van de Ffw en daarbij gebruik te maken van CO²;
- de Stichting Faunabeheereenheid Noord-Holland, alsmede met haar werkende personen op grond van artikel 67, eerste lid, aanhef en onder b, van Ffw aangewezen om de stand te beperken van de grauwe gans binnen de zogenaamde 20-kilometerzone en daarbij af te wijken van artikel 9 van de Ffw en daarbij gebruik te maken van CO².
Bij besluit van 24 mei 2013 heeft het college van gedeputeerde staten van Utrecht (GS Utrecht) voor de periode 24 mei 2013 tot en met 1 oktober 2013 aan de Stichting Faunabeheereenheid Utrecht ontheffing verleend voor het met behulp van vangkooien en koolstofdioxide vangen en doden van grauwe ganzen en verwilderde gedomesticeerde ganzen in het Utrechtse deel van het gebied dat is gelegen in de zogenaamde 20-kilometerzone rondom Schiphol.
Verzoekster heeft tegen beide primaire besluiten bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter tevens verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Het verzoekschrift dat naar aanleiding van het primaire besluit van GS Utrecht bij de terzake bevoegde rechtbank Midden Nederland is ingediend, is door de rechtbank Midden Nederland met toepassing van artikel 8:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) doorgezonden naar de rechtbank Noord-Holland.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 mei 2013. Namens verzoekster zijn [naam], voorzitter, en [naam], secretaris, verschenen, bijgestaan door de gemachtigde. GS Noord-Holland heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van [naam]. GS Utrecht heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van [namen]. Namens de Stichting Faunabeheereenheid Noord-Holland is [naam] verschenen. Namens de Stichting Faunabeheereenheid Utrecht is [naam] verschenen. Voorts is namens N.v. Luchthaven Schiphol [naam] verschenen en is namens de minister van Infrastructuur en Milieu [naam] verschenen.
Ter zitting heeft de voorzieningenrechter de bestreden besluiten met onmiddellijke ingang geschorst tot het moment van de uitspraak op 31 mei 2013 om 13.00 uur.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
2. Verzoekster voert aan dat de bestreden besluiten in strijd zijn met de Benelux-overeenkomst op het gebied van de jacht en de vogelbescherming van 10 juni 1970 (hierna: de Benelux-overeenkomst). Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Benelux-overeenkomst mag slechts bij de jacht op de onderscheiden wildsoorten gebruik worden gemaakt van nader aan te wijzen wapens en munitie, alsmede van nader aan te wijzen andere middelen, tuigen en jachtmethoden, overeenkomstig de procedure aangegeven in het vierde lid. Bij beschikking van 24 april 2012 (M (2012) 3) heeft het Comité van Ministers bepaald dat het toepassingsgebied van de beschikkingen waarin een limitatieve lijst van middelen is opgenomen, wordt beperkt tot de uitoefening van jacht, niet zijnde bestrijdingsjacht. Volgens verzoekster zijn er thans aldus geen vang- of dodingmiddelen aangewezen voor ganzen.
3. De voorzieningenrechter is van oordeel dat artikel 4, tweede lid, van de Benelux-overeenkomst zich niet leent voor rechtstreekse werking in die zin dat, wanneer het Comité van Ministers voor de bestrijdingsjacht geen enkel middel heeft aangewezen overeenkomstig het vierde lid van deze bepaling, op grond van deze bepaling in de aangesloten landen geen enkel middel voor de bestrijdingsjacht is toegestaan. Het Comité van Ministers heeft bij het nemen van een beschikking op grond van artikel 4, vierde lid, van de Benelux-overeenkomst namelijk een ruime discretionaire bevoegdheid. Gelet op de omstandigheid dat het Comité van Ministers met de beschikking van 24 april 2012 uitdrukkelijk heeft aangegeven geen beperkingen te willen opleggen aan de middelen die worden ingezet ten behoeve van de bestrijdingsjacht, zou het een miskenning van deze discretionaire bevoegdheid zijn, indien het ontbreken van aangewezen middelen tot gevolg zou hebben dat op grond van de Benelux-overeenkomst de bestrijdingsjacht in feite geheel onmogelijk zou zijn. De Benelux-overeenkomst staat derhalve niet in de weg aan de bestreden besluiten.
4. Verzoekster heeft voorts aangevoerd dat de veiligheidsrisico’s niet zo groot zijn dat dit de afgegeven ontheffing rechtvaardigt. Uit het Ganzenbeheerplan omgeving Schiphol (GBP) dat is opgesteld door Bureau Waardenburg B.V., adviseurs voor ecologie en milieu, van 12 april 2013 leidt verzoekster af dat jaarlijks sprake is van nog geen drie incidenten, die hoofdzakelijk plaatsvinden tijdens de landing en waarbij heeft te gelden dat dood gevonden ganzen ook als incident worden beschouwd. Dit aantal incidenten vindt plaats op een totaal aantal vliegbewegingen van vliegtuigen van ruim 400.000 per jaar, aldus verzoekster.
5. In de conclusies van het rapport van de Onderzoeksraad voor de Veiligheid (de Onderzoeksraad) van november 2011, dat het resultaat is van het onderzoek naar aanleiding van een incident op 6 juni 2010 waarbij een Boeing 737 van Air Maroc tijdens de start in aanvaring kwam met overvliegende ganzen, staat dat er een risico aanwezig is op vogelaanvaringen en dat - gelet op de urgentie voor de vliegveiligheid - op korte termijn maatregelen noodzakelijk zijn die snel effect kunnen resulteren. Verweerders hebben zich gelet op de inhoud van dit rapport op het standpunt mogen stellen dat aanvaringen van ganzen met vliegtuigen bij Schiphol een veiligheidsrisico opleveren en dat maatregelen noodzakelijk zijn in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer.
6. Voorts heeft verzoekster aangevoerd dat er andere, meer bevredigende, oplossingen bestaan om het risico op aanvaringen tussen ganzen en vliegverkeer te voorkomen. Verzoekster heeft daarbij gewezen op het rapport van Arcadis van 15 juni 2012. Uit de conclusies en aanbevelingen van dit rapport blijkt volgens verzoekster dat het beperken van foerageermogelijkheden voor ganzen op akkers in de Haarlemmermeer sterk bijdraagt aan het verminderen van aanvaringsrisico’s. Agrariërs kan verplicht worden de oogstresten onder te ploegen en er kan een verbod op specifieke teelt worden opgelegd. Voorts kan de aantrekkende werking van moerasachtige gebieden met veel water in de directe omgeving - welk gebied geschikt is als broedgebied, opgroeigebied, rustgebied en drinkgebied voor grasetende watervogels - worden weggenomen, aldus verzoekster.
7. Dat ook de door verzoekster voorgestelde maatregelen moeten worden genomen, wordt door alle betrokken partijen onderschreven. Volgens het convenant Reduceren Risico Vogelaanvaringen Schiphol maken ruimtelijke maatregelen en het beperken van fourageermogelijkheden in de directe omgeving van Schiphol deel uit van de te nemen maatregelen. Verweerders hebben aangegeven dat ook met deze maatregelen een aanvang is gemaakt en dat deze verder worden uitgebreid. Uit het GPB blijkt dat dergelijke maatregelen evenwel op korte termijn onvoldoende effect hebben op de omvang van de ganzenpopulatie rond Schiphol. De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel verweerders zich op goede gronden op het standpunt stellen dat alleen het nemen van maatregelen waar verzoekster op wijst, niet als een andere bevredigende oplossing kunnen worden beschouwd. Ook in dit verband is het rapport van de Onderzoeksraad van belang, waarin is geconcludeerd dat het - gelet op het belang van de veiligheid van het vliegverkeer – noodzakelijk is om maatregelen te treffen en dat reductie van populaties van ganzen de meest effectieve korte termijn maatregel is (aanbeveling 9).
8. Verzoekster stelt zich voorts op het standpunt dat de effectiviteit van het vangen en doden van de ganzen onvoldoende is aangetoond door verweerders. Ondanks deze maatregel zal de populatie volgens verzoekster doorgroeien. Dat de groei van de populatie thans licht afvlakt, zoals verweerders stellen, heeft volgens verzoekster niet te maken met het vangen en doden van de ganzen, maar is volgens verzoekster het gevolg van een natuurlijk proces. Ook stelt verzoekster dat vorig jaar duizenden ganzen rondom Schiphol zijn gedood, maar dat het gemiddelde aantal incidenten gelijk is gebleken aan de jaren daarvoor.
9. In het GBP is in paragraaf 6.4 ‘Evaluatie’ het volgende opgenomen.
“Op basis van beschikbare gegevens zijn de ingrepen in de aantallen grauwe ganzen in de afgelopen jaren in een populatiemodel gevoegd. (…) De belangrijkste conclusie is dat de ingrepen hebben geleid tot een afname in de jaarlijkse groei, maar niet tot een definitieve ombuiging van toename naar afname. Dit betekent dat het niveau van ingrijpen zal moeten worden opgevoerd om het gewenste doel te bereiken. (…)
In het convenant zijn vier pijlers voor beleid en beheer ten aanzien van de ganzen rondom Schiphol benoemd; beheer van de populatie is een van de vier pijlers (…). De andere drie pijlers zullen in de nabije toekomst zonder de vierde pijler niet leiden tot een gewenste afname van het risico; eerder een toename omdat het aantal ganzen dan in hoog tempo verder zal groeien. Afschot en nestbehandeling zijn tot op heden onvoldoende intensief geweest om tot een afname van de populatie te kunnen leiden (…). In de zomer van 2012 is een start met vangen gemaakt. Nestbehandeling, afschot en vangen kunnen in combinatie met elkaar leiden tot de gewenste afname in aantal ganzen en daarmee in het aantal vliegbewegingen van ganzen boven en rondom de luchthaven. Hiermee wordt het doel (een veiliger luchtruim) bereikt.”
10. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter hebben verweerders zich op grond van het GBP en het rapport van de Onderzoeksraad, als deskundigenrapportages, bij de bestreden besluiten op het standpunt kunnen stellen dat populatiereductie op korte termijn noodzakelijk is, en dat het vangen en doden van ganzen, in combinatie met de overige maatregelen, daarvoor effectief is.
11. Verder heeft verzoekster aangevoerd dat verweerders niet hebben gemotiveerd waarom in een straal van 20 kilometer tot de luchthaven ganzen gedood mogen worden. Niet is aangetoond dat de ganzen die zich op die afstand van Schiphol bevinden, een gevaar voor het luchtverkeer opleveren, aldus verzoekster.
12. In het GBP is op bladzijde 81 met betrekking tot het plangebied het volgende opgenomen. “Een plangebied met een reikwijdte van 20 km geeft de zekerheid dat de dichtheid aan vliegende ganzen tot 10 km van het vliegveld daadwerkelijk aanmerkelijk verlaagd kan worden. Een plangebied met een reikwijdte van 10 km geeft deze zekerheid niet (figuur 7.1). Dit laat onverlet dat het accent van maatregelen in de eerste 10 km rond
de luchthaven zal liggen, gericht op het terugbrengen van de in de 10 km zone
verblijvende ganzen. Deze ganzen dragen meer bij in het totale risico dan ganzen uit
de periferie van het plangebied.”
Op bladzijde 79 is nog vermeld dat ganzen uit de gebieden op 10-20 km afstand op basis van halsbandaflezingen ook in de omgeving van Schiphol verschijnen.
Verder is in het bestreden besluit, onder verwijzing naar bijlage 4 van het GBP, vermeld dat grote aantallen grauwe ganzen die in de zomer rondom Schiphol verblijven in maart uit de 10 kilometer zone vertrekken om in de buurt (maar vooral buiten de 10 kilometer zone) te verblijven en daar te ruien.
Gelet op het voorgaande hebben verweerders mogen aannemen dat het vangen en doden van grauwe ganzen die in de zone van 10 tot 20 kilometer van de luchthaven hun ruiperiode doormaken een bijdrage kan leveren aan de vermindering van de ganzenpopulatie in de directe nabijheid van de luchthaven Schiphol.
13. Tot slot heeft verzoekster ter zitting nog aangevoerd dat het haar bevreemdt dat GS Noord-Holland in haar besluit de ontheffing weigert voor andere ganzensoorten dan de grauwe gans binnen de 10-20 kilometer zone, omdat niet zou zijn aangetoond dat deze ganzen daadwerkelijk gevaar opleveren voor het luchtverkeer, maar dat GS Utrecht binnen ditzelfde gebied wel ontheffing verleend voor de verwilderde, gedomesticeerde gans. Een motivering daarvoor ontbreekt, aldus verzoekster.
14. Ter zitting hebben verweerders toegelicht dat dit een terminologische kwestie betreft en dat de verwilderde, gedomesticeerde gans een vorm van de grauwe gans is. De ontheffing van beide provincies ziet op de grauwe gans in al zijn verschijningsvormen, aldus verweerders. Dat GS Utrecht deze vorm van de grauwe gans apart heeft benoemd, vereist dan ook geen nadere motivering.
15. Gelet op de vorenstaande overwegingen wijst de voorzieningenrechter de verzoeken om een voorlopige voorziening af. Met deze uitspraak eindigt de ter zitting uitgesproken schorsing van de primaire besluiten.
16. Het verzoek van verzoekster om slechts eenmaal griffierecht te heffen voor beide verzoekschriften wijst de voorzieningenrechter af. Omdat de besluiten van GS Noord-Holland en van GS Utrecht zijn genomen naar aanleiding van verschillende aanvragen die door verschillende aanvragers zijn ingediend, kan niet worden gesproken van samenhangende besluiten in de zin van artikel 8:41 van de Awb.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J. van Brussel, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van R.I. ten Cate, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 mei 2013.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.