Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/5590
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 maart 2026 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. K.A. Faber),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Almere(het college), verweerder
(gemachtigde: J.C. Haan).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het handhavingsbesluit dat het college heeft genomen ten aanzien van de woning van eiser aan de [adres] in [plaats] (de woning).
1.1.
Eiser heeft op 5 juli 2019 een omgevingsvergunning aangevraagd voor de bouw van de woning. Op 18 september 2019 heeft het college eiser conform de aanvraag een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen verleend.
1.2.
Bij een controle op 11 april 2022 hebben toezichthouders van de afdeling Vergunningen, Toezicht en Handhaving (afdeling VTH) van de gemeente Almere geconstateerd dat de woning wordt gebouwd in afwijking van de aan eiser verleende omgevingsvergunning. De toezichthouders hebben vervolgens mondeling een bouwstop aan eiser opgelegd. Het college heeft de bouwstop met het besluit van 11 april 2022 schriftelijk bevestigd. Het college heeft eiser gelast de bouwwerkzaamheden op het perceel beëindigd te houden, op straffe van een dwangsom van € 50.000,- ineens.
1.3.
Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Met het besluit van 12 oktober 2022 heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
1.4.
Eiser heeft vervolgens beroep ingesteld tegen het besluit van 12 oktober 2022. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
1.5.
Op 19 oktober 2022 heeft het college eiser bericht voornemens te zijn bestuursdwang toe te passen indien eiser niet zelf overgaat tot beëindiging van de illegale situatie door de huidige bebouwing te laten afbreken. Eiser heeft daartegen een zienswijze ingediend.
1.6.
Met het besluit van 5 december 2022 heeft het college een last onder bestuursdwang opgelegd. Eiser wordt gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo, het zonder omgevingsvergunning bouwen van een bouwwerk en het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan, te beëindigen en beëindigd te houden binnen drie maanden na dagtekening van het besluit. Daarnaast heeft het college het handhavingsbesluit van 11 april 2022 ingetrokken. Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
1.7.
De rechtbank heeft partijen bij brief van 8 april 2024 geïnformeerd dat op 17 april 2024 een inlichtingencomparitie wordt gehouden. Op deze inlichtingencomparitie zijn eiser en de gemachtigde van het college verschenen. De rechtbank heeft met partijen besproken wat de feitelijke situatie op dat moment was, de ontvankelijkheid van het beroep en de vraag of de last onder bestuursdwang onderdeel is van de procedure en of dat gewenst. Ook is aan de orde geweest of partijen tot een gezamenlijke oplossing over de legalisering van het bestaande bouwwerk kunnen komen. De rechtbank heeft om deze reden de (inhoudelijke) behandeling van de zaak aangehouden.
1.8.
Omdat partijen niet tot overeenstemming zijn gekomen, is het beroep op de zitting van 11 september 2024 inhoudelijk behandeld. Daarbij waren eiser en de gemachtigde van het college aanwezig. De rechtbank heeft de zaak nogmaals aangehouden en partijen in de gelegenheid gesteld om alsnog tot een gezamenlijke oplossing van het geschil te komen. Partijen zijn daarin niet geslaagd. De rechtbank heeft de behandeling voortgezet op de zitting van 14 mei 2025. Daaraan hebben deelgenomen eiser en zijn gemachtigde en de gemachtigde van het college. Op deze zitting is het college de gelegenheid geboden de last onder bestuursdwang van 5 december 2022 in te trekken. Op 21 mei 2025 heeft het college aan de rechtbank bericht dat de last onder bestuursdwang niet wordt ingetrokken.
1.9.
Omdat het onderzoek niet volledig is geweest, heeft de rechtbank het onderzoek bij brief van 11 juli 2025 heropend. Daarin is het college verzocht de rechtbank te informeren over de beslissing op de aanvraag van eiser van 19 november 2024 om een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit voor het legaliseren van de woning aan de [adres] in [plaats] . De rechtbank heeft van het college geen reactie ontvangen. Eiser heeft op 25 november 2025 de beslissing op de aanvraag aan de rechtbank gezonden. Omdat geen van de partijen heeft verzocht om een nadere zitting, heeft de rechtbank vervolgens het onderzoek op 19 januari 2026 gesloten.
Beoordeling door de rechtbank
Last onder bestuursdwang: 6:19-besluit?
2. Zoals de rechtbank met partijen op de inlichtingencomparatie heeft besproken, is de vraag of de last onder bestuursdwang van 5 december 2022 als een wijzigingsbesluit in de zin van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan worden aangemerkt. Het college heeft aangegeven, dat de last onder bestuursdwang wellicht formeel niet strekt ter vervanging van de eerder opgelegde last onder dwangsom, maar dat het gelet op een finale beslechting van het geschil wenselijk is dat de rechtbank dit besluit als een 6:19 Awb-besluit in deze procedure betrekt. Nu ook eiser graag een oordeel van de rechtbank over de last onder bestuursdwang wenst, zal de rechtbank de last onder bestuursdwang aanmerken als een besluit ter vervanging van de last onder dwangsom in de zin van artikel 6:19 van Pro de Awb.
De onafhankelijkheid van de bezwaarschriftencommissie / de hoorzitting
3. Eiser voert aan dat de bezwaarschriftencommissie geen onafhankelijk onderzoek heeft verricht, dat de secretaris van de bezwaarcommissie ook betrokken is bij de vergunningverlening door het college en dat hij tijdens de hoorzitting niet over alle stukken beschikte. Hij is het niet eens met de wijze waarop zijn bezwaar op de hoorzitting is besproken, hij vindt dat de verslaglegging van de hoorzitting niet deugt en de toezegging dat er nog een nieuwe hoorzitting zou volgen, niet is nagekomen.
4. Naar het oordeel van de rechtbank zijn er geen concrete feiten of omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan de onafhankelijkheid van de bezwaarschriftencommissie in twijfel moet worden getrokken. De secretaris van de bezwaarschriftencommissie maakt uitsluitend een verslag op van wat op de hoorzitting is besproken en is niet betrokken bij de advisering aan het college. Uit het verslag blijkt dat eiser op de hoorzitting naar voren heeft gebracht dat hij eerst uitsluitsel wenst over een aanvraag omgevingsvergunning die hij in april 2021 heeft ingediend ter legalisering van het bestaande bouwwerk. Hij wil om die reden niet praten over de opgelegde bouwstop. Eiser heeft van deze aanvraag echter geen stukken overgelegd. Uit het verslag blijkt dat eiser in de gelegenheid is gesteld bewijsstukken aan te leveren over de aangevraagde omgevingsvergunning en dat de bezwaarschriftencommissie op basis van die stukken zal bezien of er een nog een nadere hoorzitting nodig is. In een e-mail van 22 september 2022 is eiser vervolgens meegedeeld dat er geen tweede hoorzitting wordt gehouden, omdat de bezwaarschriftencommissie zich voldoende geïnformeerd acht. Voor het oordeel dat het verslag van de hoorzitting geen recht doet aan wat is besproken, ziet de rechtbank geen aanleiding. Dat eiser niet beschikte over alle stukken die relevant zijn voor de beoordeling van het bezwaar tegen het besluit van 11 april 2022 is niet aannemelijk geworden. De beroepsgrond slaagt niet.
Is er sprake van een overtreding?
5. Eiser voert aan dat hij in april 2021 een aanvraag om een omgevingsvergunning heeft ingediend ter legalisering van het bestaande bouwwerk. Hij wijst erop dat de gemeente aan deze aanvraag een registratienummer [nummer] heeft toegekend. Hij heeft een afschrift van de aanvraag met dit registratienummer overgelegd. Omdat op deze aanvraag niet tijdig is beslist, is er volgens eiser sprake van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor het bestaande bouwwerk. Van een overtreding waartegen het college handhavend kan optreden is daarom volgens eiser geen sprake.
6. Het college stelt zich op het standpunt dat eiser in april 2021 geen aanvraag om een omgevingsvergunning heeft ingediend en er daarom geen sprake kan zijn van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning. In een brief van 7 september 2022 aan de bezwaarschriftencommissie heeft het college uiteengezet dat het nummer [nummer] niet wordt herkend door het systeem waarin de afdeling VTH de aanvragen voor een omgevingsvergunning verwerkt als deze via het Omgevingsloket online worden ingediend. De afdeling VTH kent aan aanvragen nummers toe die bestaan uit zes cijfers. Kenmerken met zeven cijfers, zoals hier aan de orde is, worden gehanteerd door het digitale systeem Omgevingsloket online (Olo), waar burgers online aan aanvraag omgevingsvergunning kunnen indienen. Uit onderzoek van zowel de kwaliteitsmedewerker van de afdeling VTH als de afdeling ICT van de gemeente Almere is gebleken dat er geen aanvraag in Olo is ingediend onder nummer [nummer] . Gezocht is op nummer, naam, adres en locatie in het systeem Olo en het (eigen) systeem LEEF van de afdeling VTH. Ook is onderzocht dat in het systeem Olo een aanvraag omgevingsvergunning kan worden ingevuld en kan worden gedownload zonder dat de aanvraag daadwerkelijk is verstuurd. Deze aanvraag heeft eenzelfde lay-out als de aanvraag omgevingsvergunning die eiser heeft overgelegd.
7. Met deze uitleg heeft het college naar het oordeel van de rechtbank aannemelijk gemaakt dat eiser niet daadwerkelijk een aanvraag om een omgevingsvergunning heeft ingediend. Eiser heeft in het Olo-systeem (blijkbaar) een aanvang gemaakt met het invullen van een digitaal aanvraagformulier, maar het aanvraagformulier nooit helemaal ingevuld en uit nader onderzoek bij de gemeente blijkt dat de aanvraag niet digitaal is verzonden. Op geen enkele manier is de aanvraag terug te vinden in het digitale online systeem om aanvragen in te dienen en ook niet in het eigen systeem van de afdeling VTH. Omdat er geen aanvraag is ingediend, is er geen sprake van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor het bestaande bouwwerk.
8. Zoals ook met eiser op de zittingen is besproken, betekent het ontbreken van een van rechtswege verleende vergunning dat sprake is van een overtreding. Het bestaande bouwwerk is evident gebouwd in afwijking van de aan eiser op 18 september 2019 verleende omgevingsvergunning. Niet ter discussie staat dat het bestaande bouwwerk alleen al qua vierkante meter bruto vloeroppervlak fors afwijkt van de verleende omgevingsvergunning. Ook staat een deel van de huidige bebouwing op gronden die op grond van het geldende bestemmingsplan Crisis en herstelwet bestemmingsplan Oosterwold (het bestemmingsplan) niet mogen worden bebouwd, omdat die buiten “het roodkavel” staat. Eiser heeft ook erkend dat hij in afwijking van de verleende omgevingsvergunning heeft gebouwd. Het college was daarom in beginsel bevoegd om handhavend op te treden.
Beginselplicht tot handhaving
9. Als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Het college mag alleen afzien van handhavend optreden als sprake is van een bijzonder geval. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het evenredigheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
Concreet zicht op legalisatie
10. Eiser voert aan dat gelet op de afspraken die er op de zittingen zijn gemaakt, legalisering van de huidige situatie mogelijk is. Hij heeft op 19 november 2024, na bevestiging door het college op 30 oktober 2024 dat hij voldoende gegevens heeft aangeleverd, een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend. Volgens eiser volgt uit vaste rechtspraak dat een in behandeling genomen aanvraag en de bereidheid van het bestuursorgaan om de omgevingsvergunning te verlenen, voldoende is voor het aannemen van concreet zicht op legalisatie. De bereidheid van het college blijkt volgens eiser (onder meer) uit wat op de zittingen bij de rechtbank is besproken en uit de expliciete akkoordverklaring van de afdeling VTH in 2022 met het voorstel Analyse en advies voor een nieuwe omgevingsvergunning voor de kavel van eiser. Daarom is er volgens eiser sprake van concreet zicht op legalisatie en moet van handhaving worden afgezien.
11. Voor het antwoord op de vraag of concreet zicht op legalisatie bestaat, is van belang of voor het bouwwerk, zoals dat feitelijk aanwezig was ten tijde van de besluitvorming, een omgevingsvergunning kan worden verleend. Eiser is bereid aanpassingen te doen aan het in afwijking van de verleende omgevingsvergunning gerealiseerde bouwwerk, zodat het bouwwerk alsnog voldoet aan de bouwregels van het bestemmingsplan. Ten tijde van het bestreden besluit van 5 december 2022 waren die aanpassingen echter niet gerealiseerd. Dat voor het bestaande bouwwerk, na forse aanpassingen, een omgevingsvergunning zou kunnen worden verleend, maakt niet dat voor het bouwwerk waarover het bestreden besluit van het college gaat, zicht op legalisatie bestond. [1] Los daarvan was er op het moment van het nemen van het bestreden besluit geen aanvraag omgevingsvergunning ingediend met bouwtekeningen waaruit de noodzakelijke aanpassingen blijken. Dat betekent dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Dat er vervolgens op de zittingen afspraken zijn gemaakt tussen partijen om te onderzoeken of legalisering van het bestaande bouwwerk mogelijk was, maakt dat niet anders. Dit zijn afspraken die partijen hebben gemaakt in het kader van een gezamenlijke oplossing voor het geschil en is niet relevant voor de vraag of er ten tijde van het bestreden besluit concreet zicht was op legalisatie.
Zijn er andere redenen om van handhavend optreden af te zien?
12. Vanwege het tijdsverloop waarvan in deze zaak sprake is, vindt de rechtbank dat in de beoordeling moet worden betrokken of er op dit moment bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan van handhaving moet worden afgezien.
13. Eiser heeft op 19 november 2024 een vergunningaanvraag ingediend voor een omgevingsplanactiviteit ter legalisering van het bestaande bouwwerk. De rechtbank heeft het onderzoek na de zitting van 14 mei 2025 heropend, omdat de uitkomst van deze vergunningaanvraag naar haar oordeel relevant is voor de vraag of er bijzondere omstandigheden zijn die handhaving onevenredig maken. Het college heeft deze aanvraag echter afgewezen met het besluit van 19 september 2025. Andere bijzondere omstandigheden op grond waarvan handhaving onevenredig is, zijn niet gebleken. De rechtbank betrekt bij haar oordeel dat de geconstateerde overtredingen niet van geringe aard of ernst zijn.
Conclusie en gevolgen
14. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Spee, rechter, in aanwezigheid van mr. G.M.T.M. Sips, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.