Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 25/5069
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 mei 2026 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., gevestigd in [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. C.G.J.M. Termaat),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, het college
(gemachtigden: mr. J.M. Hillenaar en mr. J. Belkasmi).
Samenvatting
Deze uitspraak gaat over de aan eiseres opgelegde last onder dwangsom en bestuurlijke boete. De last onder dwangsom en de bestuurlijke boete zijn door het college opgelegd, omdat eiseres de woning op het adres [adres] in [plaats] verhuurt dan wel in gebruik geeft of laat geven aan derden zonder te beschikken over de benodigde verhuurvergunning opkoopbescherming. Eiseres is het hier niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de opgelegde last onder dwangsom en de bestuurlijke boete.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college zowel de last onder dwangsom als de bestuurlijke boete aan eiseres heeft kunnen opleggen. Eiseres heeft een overtreding begaan, die haar kan worden verweten. De last is niet onevenredig. En er is ook geen reden om de boete te matigen. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
Met het bestreden besluit van 30 juli 2025 op het bezwaar van eiseres is het college bij het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom en de bestuurlijke boete gebleven.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft hierop schriftelijk gereageerd.
De rechtbank heeft het beroep op 31 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [A.] , de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het college.
Beoordeling door de rechtbank
Eiseres is sinds 28 april 2023 eigenaar van de woning aan de [adres] in [plaats] . Het college is van mening dat de woning valt onder het toepassingsbereik van de sinds 18 maart 2022 geldende opkoopbescherming. Eiseres verhuurt de woning sinds 1 juni 2023 zonder verhuurvergunning opkoopbescherming. Het college heeft daarom aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 11.875,- en een last onder dwangsom inhoudende dat eiseres de overtreding, te weten illegale verhuur, voor 1 mei 2025 dient te beëindigen en beëindigd laat.
Toetsingskader
Toetsingskader
Op grond van artikel 41, eerste lid, van de Huisvestingswet is het verboden om een bestaande woonruimte behorend tot een met het oog op de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie van woonruimten, die gelegen is in een in die verordening aangewezen gebied zonder vergunning van burgemeester en wethouders, in gebruik te geven binnen een periode van vier jaar na de datum van inschrijving in de openbare registers van de akte van levering van die bestaande woonruimte aan de nieuwe eigenaar.
Op grond van artikel 65 van Pro de Huisvestingsverordening gemeente Utrecht geldt voornoemd verbod voor aangewezen beschermde woonruimte. Voor aangewezen beschermde woonruimte geldt op grond van de Huisvestingsverordening onder meer het criterium dat de WOZ-waarde zoals die gold op de datum van inschrijving in de openbare registers op die datum op of onder de dan geldende prijsgrens opkoopbescherming ligt. De geldende WOZ-waarde op de datum van inschrijving in de openbare registers is de WOZ-waarde met dezelfde peildatum als die van de dan geldende prijsgrens opkoopbescherming, als bedoeld in artikel 66 van Pro deze verordening.
De van toepassing zijnde WOZ-grenswaarde bedraagt in dit geval € 440.000.
Het geschilIs de Huisvestingsverordening onverbindend ?
Het geschilIs de Huisvestingsverordening onverbindend ?
Eiseres voert allereerst aan dat de artikelen 65 tot en met 70 van de Huisvestingsverordening gemeente Utrecht onverbindend zijn, dan wel buiten toepassing gelaten moeten worden in haar geval. De reden hiervoor is dat uit de Toelichting bij de Huisvestingsverordening niet blijkt dat zorgvuldig en deugdelijk is onderzocht welke (nadelige) gevolgen het instrument verhuurvergunning opkoopbescherming ter bestrijding van de schaarste aan koopwoningen in Utrecht heeft en/of zal hebben. De inzet van dit instrument heeft ongewenste en/of onrechtvaardige effecten voor de huidige eveneens aanwezige schaarste aan huurwoonruimte in Utrecht. Evenmin is zorgvuldig en deugdelijk gemotiveerd het neveneffect onderzocht van het feitelijk beperken van de planologische mogelijkheden. Het bestemmingsplan/omgevingsplan laat immers toe dat wonen in de vorm van woningen en bijzondere woonvoorzieningen is toegestaan.
Bovendien is volgens eiseres sprake van ongerechtvaardigde strijd met haar recht op ongestoord eigendom, zoals bedoeld in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Bovendien is volgens eiseres sprake van ongerechtvaardigde strijd met haar recht op ongestoord eigendom, zoals bedoeld in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van schending van het Eerste Protocol bij het EVRM. Zoals het college terecht opmerkt kan het eigendomsrecht door wettelijke voorschriften worden beperkt. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de in de Huisvestingsverordening opgenomen beperking van het eigendomsrecht niet in verhouding staat tot het doel dat het college daarmee nastreeft, te weten het beschikbaar houden van bestaande koopwoningen voor koopstarters en middeninkomens. Hierin is dan ook geen reden gelegen om te oordelen dat dit onderdeel van de Huisvestingsverordening onverbindend is, dan wel buiten toepassing moet worden gelaten.
De rechtbank stelt vast dat eiseres verder betoogt dat genoemde artikelen tot stand zijn gekomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. De rechtbank overweegt hierover, onder verwijzing naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 26 maart 2024 [1] , dat de enkele vaststelling dat een wettelijk voorschrift tot stand is gekomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en/of het motiveringsbeginsel, niet voldoende is om het voorschrift onverbindend te achten. Omdat eiseres niet betoogt dat genoemde artikelen (ook) in strijd zijn met een of meer materiële algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht, komt de rechtbank niet toe aan een oordeel over de verbindendheid van deze bepalingen dan wel de vraag of deze buiten toepassing moeten worden gelaten.
Heeft eiseres een overtreding begaan?
Heeft eiseres een overtreding begaan?
8. Eiseres voert aan dat zij geen overtreding heeft begaan. Allereerst omdat het college ten onrechte uitgaat van twee woonhuizen op het adres [adres] . Het gaat om één woonhuis op één kadastraal perceel met een WOZ-waarde van € 932.000 op de waardepeildatum 1 januari 2022. Dit betekent dat de WOZ-waardegrens van € 440.000 ruim wordt overschreden, zodat geen verhuurvergunning opkoopbescherming vereist is en er dus ook geen sprake kan zijn van een overtreding.
9. Naar het oordeel van de rechtbank is het college voor de toepassing van artikel 41, eerste lid, van de Huisvestingswet terecht uitgegaan van twee woonhuizen. Het college wijst terecht op het feit dat het pand aan de [adres] bestaat uit twee zelfstandige woonruimten, een bovenwoning en een benedenwoning. Een zelfstandige woonruimte is in artikel 1, lid 1, onder 1, van de Huisvestingswet gedefinieerd als een “besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden”. Daaraan voldoet de woning aan de [adres] . De omstandigheid dat de beide woonhuizen een voordeur aan de straat delen, maakt dit niet anders. Het college verwijst daarbij terecht naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 16 april 2025 [2] . In deze uitspraak oordeelt de Afdeling dat het delen van een voordeur aan de straat niet maakt dat geen sprake meer is van een zelfstandige woonruimte. Dat de Afdeling dit oordeelt in het kader van een geschil over een omzettingsvergunning, maakt niet dat dit niet van toepassing zou zijn in dit geval. Het gaat immers om uitleg van dezelfde definitie. Het college wijst verder terecht op het feit dat er ook een huisnummerbesluit is afgegeven voor twee woningen op het adres [adres] , te weten nummers [nummer 1] en [nummer 2] . Dat dit in een (ver) verleden is gebeurd, maakt niet dat met terugwerkende kracht een verhuurvergunningplicht opkoopbescherming is gaan gelden, zoals eiseres stelt. Deze verplichting geldt sinds inwerkingtreding van deze regeling op 18 maart 2022 en het is aan eiseres zelf om te onderzoeken of deze verplichting voor haar van toepassing is op grond van de op dat moment bestaande situatie. Daarbij kan eiseres zich niet verschuilen achter de notaris of de verkoper, die haar niet zouden hebben geïnformeerd over de opkoopbescherming. Eiseres is een bekende vastgoedontwikkelaar in [plaats] en wordt om die reden eens te meer geacht de regeling te kennen en zichzelf te verdiepen in de details daarvan. Ook het beroep van eiseres op het bestemmingsplan slaagt niet. De omstandigheid dat het bewonen van het pand als één geheel planologisch is toegestaan, maakt niet dat geen sprake is van een overtreding van de regeling opkoopbescherming. Daarvoor geldt een ander toetsingskader dat bestaat naast de planologische regelgeving. Tot slot slaagt ook het beroep van eiseres op het feit dat op grond van artikel 4.47 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, een toelichting bij een verordening geen aanvullende normstelling kan bevatten, niet. De norm ten aanzien van de woonruimte is gezien het voorgaande duidelijk in de regelgeving zelf vastgelegd. Deze beroepsgrond slaagt niet.
10. Eiseres voert verder aan dat de woning in verhuurde staat is gekocht. In dat geval geldt op grond van artikel 65, tweede lid, onder c, van de Huisvestingsverordening gemeente Utrecht de vergunningplicht niet.
10. Naar het oordeel van de rechtbank wijst het college terecht op het feit dat er op de datum van inschrijving van de akte van levering in de openbare registers niemand stond ingeschreven in de Basisregistratie personen (Brp) op het adres [adres] . Het college heeft hieruit mogen concluderen dat de woning in onverhuurde staat is gekocht. Bovendien staat in de leveringsakte vermeld: ‘verkoper levert het verkochte wat betreft de begane grond (…) vrij van huur, ontruimd en ongevorderd’. De door eiseres overgelegde verklaring van [B.] , de verkoper van de woning, dat de woning in de periode van 31 oktober 2022 t/m 22 juni 2023 werd bewoond door [C.] , kan hieraan niet afdoen. Deze [C.] stond niet ingeschreven in de Brp op het adres en bovendien doet het feit dat [B.] niet op de hoogte is van de achternaam van [C.] , afbreuk aan de betrouwbaarheid van deze verklaring. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
10. De rechtbank komt, gelet op het voorgaande, tot de conclusie dat eiseres artikel 41, eerste lid, van de Huisvestingswet en artikel 65, eerste lid, van de Huisvestingsverordening gemeente Utrecht heeft overtreden en dat het college daarom in beginsel bevoegd was om de last onder dwangsom en de boete op te leggen.
Zijn de gevolgen van het besluit onevenredig?
Zijn de gevolgen van het besluit onevenredig?
10. Eiseres voert aan dat de gevolgen van het besluit onevenredig zijn en dat om die reden van handhaving moet worden afgezien. Het gevolg van het besluit is dat de huidige huurders zullen moeten vertrekken en dat eiseres wordt geconfronteerd met het verlies van een goed huurder en huurinkomsten. Verder had het college in het kader van de evenredigheid rekening moeten houden met het feit dat eiseres er niet van op de hoogte was dat een vergunning nodig was. Eiseres doet een beroep op de hardheidsclausule van artikel 72 van Pro de Huisvestingsverordening en stelt dat verweerder haar ambtshalve ontheffing moet verlenen.
10. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Het gaat in dit geval om de vraag of handhavend optreden door het college onevenredig is. Als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. Deze beginselplicht tot handhaving geldt voor bevoegdheden om een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom op te leggen, de herstelsancties uit de Algemene wet bestuursrecht. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. [3]
15. Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. De door eiseres aangevoerde belangen en omstandigheden zijn niet dusdanig zwaarwegend dat het college om die reden van handhaving af had moeten zien. Het is heel vervelend voor de huurders dat zij de woning zullen moeten verlaten, maar de gevolgen daarvan komen voor rekening en risico van eiseres. Verder maakt het feit dat er financiële consequenties zitten aan het besluit, dit nog niet direct onevenredig. Dit belang van eiseres weegt niet op tegen het belang van het college bij handhavend optreden. Dit betekent ook dat het beroep van eiseres op de hardheidsclausule niet slaagt; van bijzondere hardheid is dan immers ook geen sprake.
Had het college de boete verder moeten matigen?
Had het college de boete verder moeten matigen?
15. Eiseres voert tot slot aan dat het college de boete (verder) had moeten matigen. Allereerst omdat sprake is van een lichte overtreding en omdat eiseres geen verwijt kan worden gemaakt. Eiseres verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 september 2025 [4] . Net als in die zaak kent de tabel voor de bestuurlijke boete, als bedoeld in artikel 74 van Pro de Huisvestingsverordening gemeente Utrecht, geen differentiatiemogelijkheid voor een lichte overtreding en/of een overtreding waarbij sprake is van geen of een verminderde verwijtbaarheid. Het college stelt zich hierover op het standpunt dat in dit geval geen sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven tot verdere matiging. Er is geen sprake van verminderde verwijtbaarheid en van een beperkte ernst van de overtreding is evenmin sprake. Verder is het college van mening dat de boetetabel voldoende differentiatie kent.
17. Naar het oordeel van de rechtbank kan in dit geval niet gezegd worden dat de boetetabel in onvoldoende mate in differentiatie van de boetehoogte voorziet. In de tabel wordt onderscheid gemaakt naar eerste overtreding en recidive en of de overtreder bedrijfsmatig of niet-bedrijfsmatig handelt. Daarmee is voor deze overtreding in voldoende differentiatie voorzien, omdat differentiatie naar bijvoorbeeld ernst van de overtreding moeilijk voorstelbaar is. De norm kan immers niet ‘een beetje’ of ‘bij vergissing’ worden overtreden in dit geval.
17. Omdat de hoogte van de bestuurlijke boete is gebaseerd op een wettelijk systeem, moet het college een lagere boete opleggen als de overtreder aannemelijk maakt dat de boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. [5] Verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van de overtreding en een geringe financiële draagkracht kunnen worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden die aanleiding vormen om de boete te matigen. [6] De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat de boete (verder) moet worden gematigd omdat sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Het is aan eiseres als eigenaar van de woning, en bovendien professioneel vastgoedontwikkelaar, om ervoor te zorgen dat zij op de hoogte is van de geldende wet- en regelgeving omtrent het in gebruik geven van haar woning. Dat zij hiervan niet op de hoogte was, komt voor haar rekening en risico en maakt niet dat de overtreding haar niet kan worden verweten. Van beperkte ernst van de overtreding is ook geen sprake Tot slot heeft eiseres niet gesteld noch is gebleken dat bij haar sprake is van een geringe financiële draagkracht die aanleiding vormt om de boete te matigen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de opgelegde last onder dwangsom en de boete in stand blijven. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. Lange, rechter, in aanwezigheid van mr. M.L. Bressers, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2026.
griffier
De rechter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.