Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 25/6908
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 juli 2026 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. J.C. Zevenberg),
en
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigden: mr. J.P Stokkers en S.C.H. Vries).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een eis tot naleving (de eis) op grond van de Arbeidsomstandighedenwet (de Wet), die de minister aan [eiseres] heeft opgelegd. De eis houdt in dat [eiseres] (i) zijn Risico- Inventarisatie en Evaluatie (RI&E) document moet aanpassen en (ii) verschillende maatregelen moet doorvoeren om de fysieke belasting voor haar werknemers in haar depots zoveel als redelijkerwijs mogelijk te beperken. De minister heeft [eiseres] per maatregel een termijn gegeven om aan die maatregel te voldoen. [eiseres] vindt dat zij binnen die termijnen zoveel als redelijkerwijs mogelijk heeft gedaan om aan de maatregelen te voldoen en vindt daarom ook dat de eis moet worden ingetrokken. De minister vindt daarentegen dat [eiseres] niet aan alle maatregelen uit de eis heeft voldaan en vindt daarnaast dat de eis, ook als [eiseres] daar wel volledig aan heeft voldaan, niet moet worden ingetrokken. De rechtbank moet dus de vraag beantwoorden of [eiseres] aan de eis heeft voldaan en zo ja, of de eis dan moet worden ingetrokken.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak allereerst tot het oordeel dat de minister de eis moet intrekken als [eiseres] daaraan heeft voldaan. In dit geval heeft [eiseres] in ieder geval haar RI&E aangepast, waardoor zij aan dat onderdeel van de eis voldoet en dat onderdeel van de eis dus moet worden ingetrokken. Daarnaast oordeelt de rechtbank dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom [eiseres] niet aan de maatregelen ter bescherming van de fysieke belasting van haar werknemers voldoet. Ook heeft de minister ten onrechte geen herinspecties uitgevoerd voordat hij een beslissing op het bezwaar van [eiseres] nam. [eiseres] krijgt daarom gelijk en het beroep is dus gegrond. De minister zal opnieuw moeten beslissen op het bezwaar van [eiseres] . Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. De Nederlandse Arbeidsinspectie (de Arbeidsinspectie) heeft in juli 2024 bij acht verschillende depots van [eiseres] door heel Nederland inspecties uitgevoerd. [1] Tijdens deze inspecties heeft de minister geconstateerd dat [eiseres] twee overtredingen begaat.
2.1.
Naar aanleiding van die overtredingen heeft de minister aan [eiseres] een eis tot naleving opgelegd (het primaire besluit). [2] De eis houdt ten eerste in dat [eiseres] in haar RI&E bepaalde veiligheids- en gezondheidsaspecten van fysieke belasting voor haar werknemers moet beoordelen omdat zij dat blijkens de inspecties niet had gedaan (onderdeel 1). [3] Ten tweede moet [eiseres] de gevaren voor fysieke belasting beperken. [eiseres] zou namelijk niet de arbeid zodanig hebben georganiseerd, de arbeidsplaats zodanig hebben ingericht, een zodanige productie- en werkmethode hebben toegepast en zodanige hulpmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen hebben gebruikt dat de gevaren door fysieke belasting zoveel als redelijkerwijs mogelijk is, worden beperkt. [4] Om deze overtreding op te heffen, heeft de minister voor dit deel van de eis acht maatregelen aan [eiseres] opgelegd (onderdeel 2). [5]
2.2.
[eiseres] heeft bezwaar gemaakt tegen beide onderdelen van de eis. De minister heeft het bezwaar op 23 oktober 2025 ongegrond verklaard (het bestreden besluit). Dat betekent dat de eis door de minister niet is ingetrokken.
2.3.
[eiseres] heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.4.
De rechtbank heeft het beroep op 6 mei 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben aan de kant van [eiseres] deelgenomen: haar vertegenwoordigers [A] en [B] en haar gemachtigde, en aan de kant van de minister: de gemachtigden van de minister en L.M. van der Vliet en W. Janssen.
Beoordeling door de rechtbank
Moet (een onderdeel van) de eis worden ingetrokken als daaraan is voldaan?
3. [eiseres] heeft in haar beroep vooropgesteld dat zij de noodzaak ziet tot aanpassing van de werkzaamheden ter beperking van de fysieke belasting van haar medewerkers. [eiseres] stelt dat zij daarom in actie is gekomen en inmiddels binnen de in de eis gestelde termijnen aan alle maatregelen uit onderdeel 2 van de eis heeft voldaan, althans voldoende heeft gedaan om de fysieke belasting van haar medewerkers zoveel als redelijkerwijs mogelijk binnen die termijnen te beperken. Aan onderdeel 1 van de eis is volgens [eiseres] ook volledig voldaan. Omdat [eiseres] aan de eis heeft voldaan, vindt [eiseres] dat de eis conform de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), meer specifiek de NWB- en de Shell-uitspraken [6] , moet worden ingetrokken.
3.1.
De minister stelt daarentegen dat hij de eis, of een onderdeel daarvan, niet hoeft in te trekken, ook niet als [eiseres] aan de eis, of een onderdeel daarvan, heeft voldaan. De minister stelt dat de uitspraken van de Afdeling gedeeltelijk onjuist zijn. Een eis vult namelijk een bestaand wettelijk voorschrift in en concretiseert dat. Een werkgever is daarom altijd verplicht om die eis na te leven, omdat de werkgever de wet moet naleven. De eis moet volgens de minister niet worden ingetrokken omdat een werkgever zou kunnen stoppen met het naleven van de eis en als de eis dan niet meer bestaat, kan de minister bij een herhaalde overtreding niet overgaan tot beboeting. De minister zal dan grotendeels weer dezelfde eis moeten opleggen, wat adequate handhaving moeilijk maakt. Dat kan volgens de minister niet de bedoeling zijn geweest van de wetgever. Als het de bedoeling van de wetgever was geweest dat een eis moet worden ingetrokken zodra de werkgever daaraan voldoet, had de wetgever die mogelijkheid wel opgenomen in de wet, zoals wel is gedaan bij bijvoorbeeld een last (artikel 5:34 van Pro de Algemene wet bestuursrecht) of de stillegging van een bedrijf bij ernstig gevaar (artikel 28 van Pro de Wet). Omdat dat bij een eis tot naleving (artikel 27 van Pro de Wet) niet is gedaan, is het dus uitdrukkelijk niet de bedoeling van de wetgever geweest dat een eis kan worden ingetrokken. Tijdens de zitting heeft de minister hierop nog aangevuld dat een eenmaal opgelegde eis in principe dus altijd blijft bestaan. Daarnaast heeft de minister uitgelegd dat volgens het eigen boetebeleid bij overtredingen zoals hier aan de orde pas een boete kan worden opgelegd nadat een eis is opgelegd.
3.2.
De rechtbank constateert allereerst dat de Afdeling in de eerder genoemde NWB- en Shell-uitspraken als uitgangpunt neemt dat het niet in de rede ligt dat de minister bij de beslissing op bezwaar de door hem gestelde eis handhaaft als de minister bij de beslissing op bezwaar ‘ex nunc’ toetst of aan de eis is voldaan en daarbij tot het oordeel komt dat een werkgever aan de eis tot naleving voldoet. [7] Kortom, dan moet de eis worden ingetrokken.
3.3.
De rechtbank volgt dit uitgangspunt en oordeelt dat de minister de eis tot naleving, of een onderdeel daarvan, moet intrekken als [eiseres] aan de eis, of een onderdeel daarvan, voldoet. Het standpunt van de minister dat de wetgever in artikel 27 van Pro de Wet niet uitdrukkelijk de intrekkingsmogelijkheid heeft opgenomen, maakt dit uitgangspunt niet anders. De intrekking van een last op grond van artikel 5:34 van Pro de Awb is daarbij wezenlijk anders. In de eerste plaats omdat dat artikel de intrekking van een onherroepelijke last mogelijk maakt, terwijl in dit geval juist de eis zelf ter beoordeling voorligt. Daarnaast kan een last worden ingetrokken als iemand bijvoorbeeld al een jaar aan die last voldoet en niet meer wil dat er een dwangsom boven zijn of haar hoofd hangt. Bij de eis tot naleving hangt er echter niet iets boven het hoofd van de werkgever. De minister heeft namelijk hoe dan ook de bevoegdheid om een boete op te leggen aan een werkgever, [8] ook als een eis tot naleving, nadat een werkgever daaraan heeft voldaan, is ingetrokken. Voor de bevoegdheid om een boete op te leggen, vereist de wet niet dat daarvoor eerst een eis tot naleving moet zijn opgelegd, terwijl ook het boetebeleid ruimte biedt om een overtreding te beboeten, nadat daarvoor een eis is opgelegd. Dat die eis niet mag zijn ingetrokken, volgt niet uit het beleid. Een eis tot naleving vult de algemene wettelijke norm in, zodat een werkgever weet wat van hem wordt verwacht. Met de eis tot naleving en het daaraan voldoen, weet een werkgever dus wat van hem wordt verwacht en ligt het niet in de rede om die eis tot naleving langer te laten bestaan dan nodig is. Dat zou volgens de rechtbank ook niet logisch zijn. In dit geval vult de eis namelijk in hoe de fysieke belasting in de depots van [eiseres] zoveel als redelijkerwijs mogelijk moet worden beperkt, bijvoorbeeld door het gebukt tillen van pakketten zoveel als redelijkerwijs mogelijk te beperken. Door (technologische) ontwikkelingen kan het echter zo zijn dat over tientallen jaren de wettelijke norm van het zoveel als redelijkerwijs mogelijk beperken van fysieke belasting op iets heel anders ziet dan gebukt tillen. Ook om die reden zou het dus niet logisch zijn dat een eis tot naleving, zodra [eiseres] daaraan heeft voldaan, te laten bestaan, maar juist wordt ingetrokken. [eiseres] weet immers wat met de invulling van de wettelijke norm op dat moment van haar wordt verwacht.
3.4.
De rechtbank concludeert daarom dat als [eiseres] aan de eis heeft voldaan, de minister de eis behoort in te trekken.
3.5.
Deze beroepsgrond slaagt.
Is aan de eis voldaan?
4. De rechtbank heeft hierboven geoordeeld dat de eis in lijn met de rechtspraak van de Afdeling moet worden ingetrokken als [eiseres] aan de eis heeft voldaan. Hierna bespreekt de rechtbank daarom per onderdeel van de eis of [eiseres] aan de eis heeft voldaan.
Onderdeel 1 van het bestreden besluit
4.1.
Onderdeel 1 van het bestreden besluit ziet op de overtreding dat [eiseres] in haar RI&E document bepaalde veiligheids- en gezondheidsaspecten van fysieke belasting voor hun werknemers moet beoordelen omdat zij dat blijkens de inspecties niet had gedaan.
4.1.1.
De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet ter discussie staat dat aan onderdeel 1 van de eis is voldaan. Dat betekent dat de minister dit onderdeel van de eis had moeten intrekken. De rechtbank volgt de minister niet in zijn standpunt dat de eis als een samenhangend geheel moet worden gezien met onderdeel 2 van de eis en dat daarom alleen de hele eis kan worden ingetrokken. De eis bestaat volgens de rechtbank duidelijk uit twee onderdelen die zien op twee verschillende overtredingen, namelijk het niet op orde hebben van het RI&E, wat een overtreding is op basis van artikel 5.3, onder b, van het Besluit (onderdeel 1) en het niet zoveel als redelijkerwijs mogelijk beperken van de fysieke belasting, wat een overtreding is op basis van artikel 5.3, onder a, van het Besluit (onderdeel 2). Omdat [eiseres] aan onderdeel 1 van de eis heeft voldaan, is die overtreding opgeheven en had de minister dat onderdeel van de eis moeten intrekken.
4.1.2.
Deze beroepsgrond slaagt.
Onderdeel 2 van het bestreden besluit
4.2.
Onderdeel 2 van het bestreden besluit ziet op de overtreding dat [eiseres] de fysieke belasting van haar werknemers in de depots zoveel als redelijkerwijs mogelijk moet beperken. Daartoe heeft de minister [eiseres] acht maatregelen opgelegd. Deze maatregelen zien allemaal op het zoveel als redelijkerwijs mogelijk beperken van de fysieke belasting van de werknemers van [eiseres] , door bijvoorbeeld (organisatorische) maatregelen te treffen dat werknemers rouleren, geen zware pakketten gebukt of te hoog tillen en niet meer dan één rolcontainer vooruitduwen (in plaats van trekken). Hiervoor kan [eiseres] verschillende hulpmiddelen inzetten zoals veerheftafels, elektrische rolcontainers, vacuümheffers of alternatieven.
4.2.1.
[eiseres] stelt dat zij binnen de in de eis gestelde termijnen aan al deze (tijdelijke) maatregelen heeft voldaan, althans dat zij binnen de gestelde termijn zoveel als redelijkerwijs mogelijk heeft gedaan om de fysieke belasting te beperken. [eiseres] heeft daarbij toegelicht dat dit een eerste fase is in haar langetermijnvisie. Uiteindelijk moeten grotere technologische ontwikkelingen zorgen voor nog minder fysieke belasting (fases 2 en 3), maar daarop ziet de eis volgens [eiseres] niet. Op de korte termijn, zoals gesteld in de eis, heeft [eiseres] gedaan wat redelijkerwijs van haar kon worden verwacht. Daarom moet ook onderdeel 2 van de eis worden ingetrokken.
4.2.2.
De minister heeft in het bestreden besluit gesteld dat [eiseres] niet aan alle maatregelen heeft voldaan. In het bestreden besluit leek de minister in ieder geval te stellen dat [eiseres] maatregelen 3, 7, en 9 niet heeft opgevolgd. In het verweerschrift en tijdens de zitting stelt de minister echter dat [eiseres] ook niet aan de maatregelen 1, 2, 5, 6 en 10 heeft voldaan.
4.2.3.
De rechtbank benadrukt in dit kader allereerst dat in het Besluit niet is bepaald op welke manier [eiseres] moet voldoen aan de op hem rustende verplichting om de fysieke belasting voor haar werknemers zoveel als redelijkerwijs mogelijk te beperken. Het is dus in beginsel aan [eiseres] om te bepalen welke maatregelen zij neemt. Dit maakt een eis tot naleving des te ingrijpender, omdat daarmee de minister in plaats van [eiseres] invult welke maatregelen op zijn minst moeten worden genomen. [9] Daarom moet, vanwege het ingrijpende karakter van een eis tot naleving, aan zo'n eis een gedegen motivering ten grondslag liggen, waarin in elk geval wordt ingegaan op de maatregelen die [eiseres] al heeft getroffen en waarom naast die maatregelen nog andere maatregelen nodig zijn. [10]
4.2.4.
De rechtbank oordeelt dat de minister dat in het bestreden besluit heeft nagelaten. De minister heeft niet duidelijk uitgelegd aan welke maatregelen [eiseres] wel of niet heeft voldaan, laat staan dat de minister heeft gemotiveerd waarom [eiseres] niet aan bepaalde maatregelen zou hebben voldaan. Zo heeft de minister in het bestreden besluit [11] een tabel opgenomen, maar uit die tabel blijkt niet duidelijk of daarin het standpunt van de Arbeidsinspectie of de minister wordt weergegeven. Tijdens de zitting heeft de minister toegelicht dat in die tabel het standpunt van de minister per maatregel uiteen is gezet, maar onder de tabel schrijft de minister in het bestreden besluit dat voor alle maatregelen geldt dat de beoordeling of de door [eiseres] getroffen maatregelen daadwerkelijk zijn ingevoerd, zal plaatsvinden tijdens de herinspecties. Die herinspecties had de minister nog niet gedaan voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit. Kortom, uit het bestreden besluit blijkt ten eerste geen duidelijke standpuntbepaling per maatregel van de minister, laat staan dat de minister dit per maatregel uitgebreid en deugdelijk heeft gemotiveerd en onderzocht, terwijl dat wel op de weg van de minister ligt.
4.2.5.
Verder is van belang dat de eis tot naleving in bezwaar ‘ex nunc’ moet worden getoetst door de minister. Voor zover de minister in het bestreden besluit voor de maatregelen 3, 7 en 9, en in het verweerschrift en tijdens de zitting ook nog voor de overige maatregelen, heeft gesteld dat aan die maatregelen niet is voldaan, benadrukt de rechtbank dat zij dat standpunt niet ondersteund ziet in de dossierstukken. Nu [eiseres] in bezwaar telkens heeft gesteld dat zij aan de maatregelen heeft voldaan, had het op de weg van de minister gelegen om door herinspecties, voordat hij het bestreden besluit nam, na te gaan of [eiseres] daadwerkelijk aan die maatregelen heeft voldaan. [12] Dit heeft de minister ten onrechte niet gedaan. De minister heeft pas maanden na het bestreden besluit herinspecties uitgevoerd. De minister kon zich bij het bestreden besluit dus niet met een deugdelijke motivering op het standpunt stellen dat [eiseres] aan bepaalde maatregelen niet zou hebben voldaan, omdat de minister dat niet heeft gecontroleerd, terwijl dat wel past bij een volledige heroverweging in de bezwaarfase. Daarvoor is de bezwaarprocedure juist bedoeld.
4.2.6.
De rechtbank concludeert gelet op het voorgaande dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en niet voldoende is gemotiveerd. Welke gevolgen dit heeft en wat de minister moet doen, zal de rechtbank hierna behandelen.
4.2.7.
Deze beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
5. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3:2 van Pro de Awb, het zorgvuldigheidsbeginsel, en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, het motiveringsbeginsel. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Voor wat betreft onderdeel 1 van het bestreden besluit ziet de rechtbank wel aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en te doen wat de minister had moeten doen, namelijk dat onderdeel van de eis intrekken aangezien [eiseres] daar inmiddels aan heeft voldaan.
5.1.
De rechtbank bepaalt verder met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat de minister voor wat betreft onderdeel 2 van het bestreden besluit een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. Voor dat deel kan de rechtbank niet zelf in de zaak voorzien. Inmiddels zijn weliswaar herinspecties uitgevoerd, maar de bevindingen daarvan zitten niet in het dossier, zodat die door de rechtbank niet in de beoordeling kunnen worden betrokken. De rechtbank geeft de minister voor het nieuw te nemen besluit een termijn van acht weken. De minister zal bij het nemen van een nieuwe beslissing op het bezwaar van [eiseres] ex nunc moeten toetsen en moeten nagaan of de maatregelen die [eiseres] inmiddels heeft genomen, redelijkerwijs zijn wat van [eiseres] kon worden gevraagd om de fysieke belasting van haar werknemers conform de eis zoveel als mogelijk te bepreken. Bij het nemen van dat nieuwe besluit is het van belang, zoals uitgelegd onder overweging 4.2.3, dat de minister goed motiveert waarom [eiseres] wel of niet aan de in onderdeel 2 van de eis genoemde maatregelen heeft voldaan, en zo niet, welke andere maatregelen dan nog nodig zijn. De concrete bevindingen van de herinspecties moeten dus worden betrokken in de besluitvorming. Vervolgens is het aan [eiseres] om, als zij het niet eens zou zijn met de motivering van de minister, voldoende aannemelijk te maken waarom van hen redelijkerwijs niet meer kon worden gevraagd. Ook daar ligt dus een plicht voor [eiseres] om, vanwege het belang van de bescherming van hun werknemers, uiteen te zetten waarom zij redelijkerwijs niet meer konden doen ter bescherming van die werknemers.
5.2.
Omdat het beroep gegrond is, moet de minister het griffierecht aan [eiseres] vergoeden en krijgt [eiseres] ook een vergoeding van haar proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,- omdat de gemachtigde van [eiseres] een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 23 oktober 2025;
- trekt de eis tot naleving in met ingang van 23 oktober 2025 voor zover die betrekking heeft op het aanpassen van de RI&E;
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van dit deel van het vernietigde besluit;
- draagt de minister op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar voor zover dat ziet op de getroffen maatregelen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 385,- aan [eiseres] moet vergoeden;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan [eiseres] .
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.J. Woutersen, voorzitter, en mr. J.J. Catsburg en mr. G. Schnitzler, leden, in aanwezigheid van mr. J.B. Thépass, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2026.
De griffier is verhinderd deze
uitspraak te ondertekenen
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.