Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 26/3070 en 26/2165-T
tussenuitspraak van de voorzieningenrechter van 2 juli 2026 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaken tussen
[eiser sub 1]
[eiser sub 2]
[eiser sub 3]
[eiser sub 4]
[eiser sub 5] ,
[eiser sub 6] B.V.
eisers, allen uit [woonplaats]
(gemachtigde: mr. R.A. Oosterveer),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dronten, verweerder
(gemachtigde: mr. E. Kovacsek).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel:
[derde-partij]uit [woonplaats] (vergunninghouder).
[derde-partij]uit [woonplaats] (vergunninghouder).
Inleiding
1. Vergunninghouder heeft op 9 juli 2024 een tijdelijke omgevingsvergunning voor het bouwen van 30 woonunits voor de huisvesting van arbeidsmigranten aan de [adres] in [plaats] aangevraagd. Het college heeft de omgevingsvergunning op 2 oktober 2024 verleend (het primaire besluit I). Daartegen hebben eisers bezwaar gemaakt, omdat zij vrezen dat zij door de woonunits in hun agrarische bedrijfsvoering, waarbij gewasbeschermingsmiddelen worden toegepast, worden belemmerd.
2. Met het besluit op bezwaar van 4 juni 2025, dat is uitgereikt op 6 februari 2026 (hierna het bestreden besluit I), heeft het college het primaire besluit in stand gelaten onder verbetering van de motivering. Omdat twee units op minder dan 50 meter afstand van de agrarische percelen zijn gelegen, zoals is gebleken bij een grensreconstructie van het Kadaster, is het primaire besluit I aangepast met een nieuwe situatietekening. Op die tekening staat bij de twee betreffende units het woord ‘opslag’. Het gewijzigde primaire besluit (het primaire besluit II) is genomen op 5 januari 2026.
3. Eisers zijn het niet eens met het bestreden besluit I en hebben daartegen beroep ingesteld. Ook hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen, omdat het bestreden besluit I volgens hen evident onrechtmatig is.
4. Naar aanleiding van het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening heeft het college het bestreden besluit I aangevuld met het besluit van 2 juni 2026 (het bestreden besluit II). Met het bestreden besluit II zijn twee voorschriften aan de omgevingsvergunning verbonden en is het primaire besluit II ingetrokken. Op grond van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is het beroep van eisers van rechtswege mede tegen het bestreden besluit II gericht.
5. Op 9 juni 2026 hebben eisers de rechtbank bericht dat het bestreden besluit II geen aanleiding geeft om het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening in te trekken.
6. De voorzieningenrechter heeft het verzoek om voorlopige voorziening op 18 juni 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser sub 2] , [eiser sub 1] , de gemachtigde van eiser, vergezeld door mr. M. de Boer, en de gemachtigde van het college. Vergunninghouder is niet op de zitting verschenen.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
7. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep. [1]
8. De voorzieningenrechter beoordeelt de bestreden besluiten I en II aan de hand van de beroepsgronden van eisers. Op de zitting hebben eisers hun beroepsgrond dat hen de mogelijkheid is ontnomen om zich uit te laten over de vraag of de wijziging die met het primaire besluit II is doorgevoerd aangemerkt kan worden als een ondergeschikte wijziging, doordat dit besluit niet aan hen kenbaar is gemaakt, ingetrokken. Dat betekent dat de voorzieningenrechter niet zal beoordelen of sprake is geweest van een ondergeschikte wijziging van de aanvraag.
9. De voorzieningenrechter zal hierna eerst het wettelijk kader, dan het bestreden vergunningvoorschrift in het bestreden besluit II en daarna alle overige beroepsgronden bespreken.
Het wettelijk kader
10. Partijen zijn het erover eens, en de voorzieningenrechter stelt ook vast, dat de bouw van de woonunits in strijd is met het bestemmingsplan ‘Buitengebied Dronten (D4000)’ dat onderdeel uitmaakt van het omgevingsplan en waarin het perceel de bestemming ‘Maatschappelijk-Zorgboerderij’ heeft.
11. De voorzieningenrechter stelt bij haar beoordeling van de omgevingsvergunning voorop dat, omdat de omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, het college deze alleen kan verlenen met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. [2] Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om voor een activiteit die in strijd is met het omgevingsplan een omgevingsvergunning te verlenen beleidsruimte toe. Daarbij moet het college de betrokken belangen afwegen. De voorzieningenrechter oordeelt daarom niet zelf of de verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De voorzieningenrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden van eisers of de omgevingsvergunning in overeenstemming is met het recht.
12. Het college heeft voor het bouwplan ook een omgevingsvergunning voor de technische bouwactiviteit aan vergunninghouder verleend, maar daartegen zijn de beroepsgronden niet gericht. De beroepsgronden zijn uitsluitend gericht tegen de buitenplanse omgevingsplanactiviteit.
Het beroep tegen het voorschrift in het bestreden besluit II
13. Eisers voeren aan dat de omgevingsvergunning evident in strijd is met de vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) over spuitvrije zones tussen gevoelige functies en agrarische bedrijvigheid, waarbij gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt (spuitzonering). Met het vergunningvoorschrift dat het gebruik van units 1 en 16 voor langdurig verblijf van mensen niet is toegestaan (waaronder in elk geval, doch niet uitsluitend, het gebruik voor de huisvesting van arbeidsmigranten wordt begrepen) is volgens eisers onvoldoende ondervangen dat niet wordt verbleven in de spuitzone. De units blijven gevoelige objecten, voorzien van een keuken, badkamer, slaapkamer en woonkamer, waarvoor een minimale afstand van 50 meter tot agrarische gronden in acht moet worden genomen. Omdat dit niet het geval is, had de omgevingsvergunning volgens eisers geweigerd moeten worden.
14. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat in het algemeen een afstand van 50 meter tussen gevoelige functies en agrarische gronden waarop gewasbeschermingsmiddelen worden toegepast, niet onredelijk wordt geacht. [3] Het college heeft in de bezwaarfase onderkent dat units 1 en 16 zich binnen de spuitzones van de aangrenzende agrarische percelen van eisers bevinden. Om die reden heeft het college het primaire besluit II genomen, waarmee een gewijzigde tekening aan de omgevingsvergunning is toegevoegd. Op die tekening is bij units 1 en 16 het woord ‘opslag’ vermeld, zodat het niet is toegestaan dat deze units gebruikt worden voor het verblijf van personen. Bij nader inzien vond het college de keuze voor een tweede primaire besluit minder wenselijk, omdat dit besluit inhoudelijk een reactie is op het ingestelde bezwaar van eisers, maar geen onderdeel uitmaakt van het bestreden besluit I. Daarom heeft het college het primaire besluit II weer ingetrokken en alsnog met het bestreden besluit II het in rechtsoverweging 13 genoemde voorschrift aan de omgevingsvergunning verbonden. Het bestreden besluit II maakt wel, zoals eerder vermeld, op grond van artikel 6:19 van Pro de Awb van rechtswege onderdeel uit van de onderhavige beroepsprocedure tegen het bestreden besluit I.
15. Naar de voorzieningenrechter begrijpt, heeft het college bij de formulering van het vergunningvoorschrift gepoogd om aan te sluiten bij de definitie van een gevoelig object, zoals is ontwikkeld in de rechtspraak van de Afdeling. Een (spuit)gevoelig object wordt in de rechtspraak van de Afdeling gedefinieerd als een object waar mensen langdurig verblijven. [4] De voorzieningenrechter is van oordeel dat in het alsnog aan de omgevingsvergunning verbonden voorschrift onvoldoende duidelijk is wat wordt verstaan onder een ‘langdurig verblijf’ van mensen. Uit het voorschrift zelf blijkt niet welke maximale verblijfsduur daaronder wordt geschaard. Gelet hierop is het voorschrift onvoldoende concreet. Dit leidt tot onduidelijkheden voor de naleving en handhaafbaarheid. Bovendien zullen er ook met het verbinden van een geconcretiseerd voorschrift twee units aanwezig zijn die onverminderd geschikt blijven voor het gebruik dat binnen de spuitzone onaanvaardbaar is. Het bestreden besluit II bevat op dit punt een gebrek.
Het beroep tegen het bestreden besluit I
16. Eisers voeren aan dat het college de omgevingsvergunning om drie redenen had moeten weigeren: er is gebouwd buiten het bouwvlak, de aanvraag voldoet niet aan de voorwaarden in het afwijkingenbeleid en de tuinaanleg bij de units valt (gedeeltelijk) binnen de spuitzone.
Woonunits buiten het bouwvlak
17. Eisers voeren aan dat de woonunits inmiddels al zijn gebouwd in afwijking van de verleende omgevingsvergunning en zich bevinden buiten het bouwvlak (specifieke bouwaanduiding- bebouwing) zoals dat op de plankaart van het bestemmingsplan met een stippellijn is weergegeven. Dat blijkt volgens eisers uit de gegevens afkomstig van de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG). De overschrijding van het bouwvlak is volgens eisers ten onrechte niet betrokken bij het bestreden besluit I. Bovendien was ten tijde van het nemen van dat besluit al bekend dat de ingediende tekening bij de vergunningaanvraag onjuist was, omdat in ieder geval twee units zich binnen de spuitzone bevonden. Het college had in bezwaar niet alleen onderzoek moeten doen naar units 1 en 16, maar ook naar de plaatsing van de reeds gerealiseerde units buiten het bouwvlak. Omdat in afwijking van de omgevingsvergunning is gebouwd buiten het bouwvlak, had het college de omgevingsvergunning volgens eisers moeten weigeren.
18. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat het college moet beslissen op de aanvraag, zoals die door de aanvrager is ingediend. De aanvraag heeft geen betrekking op bouwen buiten het bouwvlak. Dat de woonunits inmiddels al in afwijking van de verleende omgevingsvergunning buiten het bouwvlak zijn gerealiseerd, zoals ook door het college op de zitting is bevestigd, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter een handhavingskwestie. Omdat op het college een beginselplicht tot handhaving rust, is het aan het college om te onderzoeken of er een concreet zicht op legalisatie bestaat en zo niet om tot handhaving over te gaan. Kortom, de afwijkende plaatsing van de units is geen grond voor weigering van de omgevingsvergunning. De beroepsgrond slaagt niet.
Toetsing aan afwijkingenbeleid: participatie en aantal personen per slaapvertrek
19. Eisers voeren aan dat het college het eigen beleid willekeurig toepast. Zo wijkt het college af van het beleid dat elke arbeidsmigrant in beginsel zijn eigen kamer heeft (dit beleid is gebaseerd op de zogenoemde Roemer-norm). Het beleid is volgens eisers opgesteld om aanvaardbare woon- en leefomstandigheden voor arbeidsmigranten te waarborgen, maar ook om overlast voor omwonenden te voorkomen. Uit het vergunde aantal personen blijkt dat het college uitgaat van een maximale bezetting, dus van twee personen per kamer in plaats van de Roemer-norm. Met de stelling van het college dat participatie op grond van de Omgevingswet geen weigeringsgrond is, gaat het college volgens eisers ook voorbij aan de participatieverplichting die voortvloeit uit het eigen beleid. In dit kader verwijzen eisers naar de op 10 september 2025 geweigerde omgevingsvergunning voor vijftien extra units op het perceel. Volgens eisers was die aanvraag geweigerd vanwege strijdigheden met het gemeentelijk beleid, wat volgens eisers ook nu het geval is.
20. De aanvraag is door het college getoetst aan het Afwijkingenbeleid 2024 van de gemeente Dronten (het afwijkingenbeleid). Het afwijkingenbeleid schrijft voor dat de minimale gebruiksoppervlakte voor wonen conform de NEN 2580, 15 m2 per persoon bedraagt, waarvan minimaal 5,5 m2 per slaapvertrek. Uitgangspunt is één persoon per slaapvertrek. Als de arbeidsmigranten dit wensen zijn tweepersoonsslaapvertrekken toegelaten. [5] In tegenstelling tot wat het college stelt, is de voorzieningenrechter van oordeel dat deze norm ook strekt ter bescherming van het woonklimaat van omwonenden zodat zij zich op deze norm kunnen beroepen. Zoals uit de formulering blijkt is echter sprake van een beleidsmatig uitgangspunt en geen harde norm. De voorzieningenrechter kan het college volgen in zijn standpunt dat het aan de arbeidsmigranten zelf is om te beslissen of zij een unit alleen of samen (met bijvoorbeeld een partner) willen huren. Het college zou te veel ingrijpen in de financiële en relationele sfeer van de arbeidsmigranten door in de vergunning een harde eis van één persoon per slaapvertrek te stellen.
21. Verder overweegt de voorzieningenrechter het volgende. De Omgevingswet schrijft geen verplichte participatie voor. De aanvrager van een omgevingsvergunning is enkel verplicht om te motiveren of aan participatie is gedaan en wat de resultaten daarvan zijn. [6] Tijdens de zitting heeft het college bevestigd dat de gemeenteraad geen gevallen van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten heeft aangewezen op grond van artikel 16.55, zevende lid, van de Omgevingswet, op grond waarvan het bieden van participatiemogelijkheden verplicht is voordat een aanvraag om omgevingsvergunning wordt ingediend. Dat in het verleden een vergelijkbare vergunning zou zijn geweigerd onder verwijzing naar het gemeentelijk beleid ligt, wat daar ook van zij, in deze procedure niet ter beoordeling voor. De beroepsgrond slaagt niet.
Spuitzone en de tuinaanleg
22. Eisers voeren aan dat ook aan de oostzijde van het perceel sprake is van een overschrijding van de spuitvrije zone, daar waar er een tuin staat weergegeven op de plattegronden bij de omgevingsvergunning. Eisers stellen zich op het standpunt dat deze tuin vrij gebruikt zal gaan worden door de bewoners van de units en zij dan dus verblijven binnen de spuitzone met het risico dat zij blootgesteld worden aan gewasbeschermingsmiddelen. De stelling van het college in het bestreden besluit dat dit gedeelte binnen de spuitzone als parkeerruimte is ingetekend, is feitelijk onjuist. Op de inrichtingstekening is een tuin gesitueerd direct aangrenzend aan de woonunits welke voor een groot oppervlakte doorloopt tot binnen de spuitzone. Ook om deze reden had de omgevingsvergunning volgens eisers geweigerd moeten worden.
23. Uit de inrichtingstekening bij de aanvraag maakt de voorzieningenrechter op dat de gronden bij de woonunits worden ingericht als een tuin. Op tekening is de aanduiding ‘groene ontwikkeling’ vermeld en is onder meer voorzien in een grasveld en een haag. Dit grasveld is volgens eisers gelegen binnen 50 meter tot de perceelsgrens en bevindt zich dus gedeeltelijk binnen de spuitzone. Het college betwist dat niet. Zoals de Afdeling heeft overwogen is een tuin bij een woning een voor gewasbeschermingsmiddelen gevoelige functie. [7] Omdat de woonunits relatief klein zijn acht de voorzieningenrechter het aannemelijk dat de bewoners vanaf het voorjaar tot het najaar regelmatig gebruik zullen maken van de tuin. Zij zullen geregeld buiten zitten om bijvoorbeeld te recreëren en te eten. Het is precies de periode waarin agrariërs gewasbeschermingsmiddelen op hun gewassen toepassen en waarin het, gelet op mogelijke gezondheidsrisico’s, van belang is dat er geen gevoelige functies binnen de spuitzone zijn. Omdat het bouwplan in zoverre een gevoelige functie mogelijk maakt op een kortere afstand dan 50 meter van gronden waarop gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt, bevat het bestreden besluit I een gebrek.
Tussenuitspraak
24. Zoals de voorzieningenrechter heeft overwogen zijn er twee gebreken in de besluitvorming. Het ene gebrek is dat de units 1 en 16 zich bevinden binnen de spuitzone en niet als zodanig vergund hadden mogen worden. De poging van het college om dit te ondervangen met het voorschrift dat deze units niet gebruikt mogen worden voor langdurig verblijf is te onbepaald. Het andere gebrek is dat de vergunning er in voorziet dat gronden binnen de spuitzone zullen worden ingericht als tuin, zonder dat met een zichtbare afscheiding in de vorm van een hek of haag wordt voorkomen dat personen daarbinnen gaan verblijven. Om de gebreken te kunnen herstellen zal het college met inachtneming van de hierboven opgenomen overwegingen een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen. Daarbij zal de verleende omgevingsvergunning, zo mogelijk op basis van een gewijzigde tekening bij de aanvraag, moeten worden gewijzigd. Daarbij zullen de units 1 en 16 moeten komen te vervallen of zodanig moeten worden aangepast dat deze ruimten (zoals aanvankelijk met het primaire besluit II bedacht) alleen gebruikt kunnen worden voor bijvoorbeeld opslag en niet voor het verblijf van personen geschikt zijn. Ook zal een gewijzigde inrichtingstekening bij de omgevingsvergunning gevoegd moeten worden op basis waarvan de tuinaanleg bij de units zodanig wordt gewijzigd dat met een adequate afbakening in de vorm van bijvoorbeeld een hekwerk of haag vermeden wordt dat de gronden binnen de spuitzone gebruikt worden voor het verblijf van personen.
25. Het college moet (in overleg met vergunninghouder) zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de voorzieningenrechter of hij gebruik maakt van de gelegenheid om de gebreken te herstellen. Als het college gebruik heeft gemaakt van de herstelmogelijkheid, zal de voorzieningenrechter verzoekers en vergunninghouder in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de voorzieningenrechter zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
26. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in deze tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht.
27. De voorzieningenrechter houdt in de beroepszaak iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op dit beroep. Dat laatste betekent ook dat hij over de proceskosten in bezwaar en beroep nu nog geen beslissing neemt.
Voorlopige voorziening
28. Omdat er naar het oordeel van de voorzieningenrechter aan de bestreden besluiten gebreken kleven gaat hij over tot beoordeling van de vraag of het noodzakelijk is om een voorlopige voorziening te treffen. Hiertoe weegt hij de belangen van de verschillende partijen bij het treffen van een voorlopige voorziening.
29. Uit de beoordeling van het beroep volgt dat de besluitvorming van het college gebreken vertoont, maar ook dat dat die gebreken gelet op de aard ervan herstelbaar kunnen zijn. Hoewel de gebreken nog hersteld kunnen worden, zal de voorzieningenrechter een voorziening treffen. De voorzieningenrechter sluit namelijk niet uit dat de nieuwe besluitvorming door het college ertoe kan leiden dat de omgevingsvergunning alsnog wordt geweigerd. Verder is het, zoals na iedere tussenuitspraak, niet zeker dat de gebreken door het college hersteld worden. Daar komt bij dat vergunninghouder niet op de zitting is verschenen en ook niet schriftelijk heeft gereageerd, zodat onbekend is in hoeverre hij tot de nodige aanpassingen bereid is. Gelet op deze omstandigheden zal de voorzieningenrechter de omgevingsvergunning schorsen voor zover het betreft de units 1 en 16 en de tuinaanleg binnen de spuitzone. Met het oog op de ingebruikneming van de overige units zal de voorzieningenrechter bij wijze van voorlopige voorziening bepalen dat een (voorlopige) afscheiding aanwezig is, waarmee duidelijk wordt dat de tuingedeelten binnen de spuitzone niet geschikt zijn voor het verblijf van personen. Deze voorlopige voorziening vervalt automatisch als er einduitspraak wordt gedaan.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- draagt het college op binnen twee weken aan de voorzieningenrechter mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid om de gebreken in de bestreden besluiten te herstellen;
- stelt het college in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken in de bestreden besluiten te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing in de bodemzaak aan;
- schorst bij wijze van een voorlopige voorziening de omgevingsvergunning van 2 oktober 2024 voor zover deze ziet op:
1. units 1 en 16;
2. het inrichten van de gronden binnen de spuitzone als tuinaanleg.
- bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat zodra de andere vergunde units in gebruik zijn, een zichtbare afscheiding is aangebracht, waarmee duidelijk wordt dat de tuingedeelten binnen de spuitzone niet geschikt zijn voor het verblijf van personen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. ing. A. Rademaker, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S.N. van Ooijen, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2026.
De griffier is verhinderd om de
uitspraak te ondertekenen
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
Tegen deze tussenuitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.