Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 24/5990
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 april 2026 in de zaak tussen
RTL Nieuws B.V., uit Hilversum, eiseres
(gemachtigde: R. Mooijekind en F. Lambie),
en
de minister van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigden: mr. M. Vennegoor en mr. E.T. de Lange).
Waar gaat deze zaak over?
Deze uitspraak gaat over het verzoek op grond van de Wet open overheid (Woo) van eiseres over documenten die zien op de staatsaansprakelijkheidsstelling van Rusland voor schade als gevolg van de MH17-ramp. De minister heeft bij besluit van 29 december 2023 geweigerd om de documenten die hierover liggen bij het ministerie openbaar te maken. Met het besluit op bezwaar van 7 augustus 2024 (het bestreden besluit) is de minister bij zijn standpunt gebleven. Eiseres is het daar niet mee eens en heeft beroep ingesteld.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 3 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres en de gemachtigde van de minister. Ook heeft [A] , werkzaam bij het ministerie van Buitenlandse Zaken, deelgenomen aan de zitting.
Beoordeling door de rechtbank
1. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van het Woo-verzoek van eiseres. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. De rechtbank is van oordeel dat de minister het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Woo-verzoek
2. Eiseres heeft op 26 juli 2023 bij de minister van Buitenlandse Zaken – kortgezegd - verzocht om documenten over de staatsaansprakelijkheid van, schadevergoeding en/of compensatie door de Russische Federatie inzake MH17. De periode waar dit verzoek op ziet, is van 1 april 2018 tot 31 juli 2023. De minister van Buitenlandse Zaken heeft het verzoek op 29 september 2023 doorgestuurd naar de minister, omdat een deel van de gevraagde documenten bij de minister berusten.
Bestreden besluitvorming
3. De minister heeft een zoekslag gedaan en heeft in eerste instantie dertien documenten aangetroffen. Bij de voorbereiding van het bestreden besluit heeft de minister een extra document aangetroffen. Het gaat dus om in totaal veertien documenten. De documenten worden - kortgezegd - integraal geweigerd omdat openbaarheid van de documenten de veiligheid van de Staat kunnen schaden (5.1.1.b) [1] , het goed functioneren van de Staat kunnen belemmeren (5.1.2.i) [2] en betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties kunnen schaden (5.1.2a) [3] . De minister heeft een inventarislijst overgelegd met een overzicht van de veertien documenten, waarbij de toegepaste weigeringsgrond(en) is/zijn opgenomen. Het gaat om de documenten zoals weergegeven in onderstaand overzicht.
Nummer
Documentnaam
Weigeringsgrond
1.
Ministerraadstuk 1
5.1.1b, 5.1.2i, 5.1.2a
2.
Ministerraadstuk 2
5.1.1b, 5.1.2i, 5.1.2a
3.
Ministerraadstuk 3
5.1.1b, 5.1.2i, 5.1.2a
4.
Ministerraadstuk 4
5.1.1b, 5.1.2i, 5.1.2a
5.
Ministerraadstuk 5
5.1.1b, 5.1.2i, 5.1.2a
6.
Ministerraadstuk 6
5.1.1b, 5.1.2i, 5.1.2a
7.
Ministerraadstuk 7
5.1.1b, 5.1.2i, 5.1.2a
8.
Ministerraadstuk 8
5.1.1b, 5.1.2i, 5.1.2a
9.
Brief MJenV aan MBZ
5.1.1.b, 5.1.2a
10.
Informerende nota over de EHRM procedure 1
5.1.1.b
11.
Informerende nota over de EHRM procedure 2
5.1.1.b
12.
Informerende nota over de EHRM procedure 3
5.1.1.b
13.
Algemene nota over het MH17 dossier
5.1.1.b, 5.1.2a
14.
Concept kamerbrief over de EHRM procedure
5.1.1.b
Zoekslag
4. Eiseres is het niet eens met het bestreden besluit. Daartoe heeft eiseres als eerste aangevoerd dat de zoekslag naar documenten onzorgvuldig of onvolledig is geweest. Ten onrechte is alleen gezocht naar relevante documenten. Dat impliceert dat degene die de zoekslag heeft uitgevoerd, inhoudelijk heeft beoordeeld of een document voor eiseres relevantie zou hebben. Volgens eiseres had gezocht moeten worden naar alle documenten die onder de reikwijdte van het Woo-verzoek vallen, zo stelt eiseres.
5. De minister heeft in het bestreden besluit en ter zitting toegelicht hoe de zoekslag heeft plaatsgevonden. Daarbij heeft de minister ter zitting benadrukt dat met ‘relevante documenten’ bedoeld is te zeggen ‘documenten die onder de reikwijdte van het verzoek vallen’. Documenten die onder de reikwijdte van het verzoek vielen, waren te vinden op twee specifieke plekken, een afgeschermde netwerkschijf en een fysieke kluis. De zoekslag is uitgevoerd door twee medewerkers van het ministerie van Justitie en Veiligheid. Zij hebben toegang tot deze documenten, kennen de inhoud en inrichting van de netwerkschijf en ook van de kluis. Ter zitting heeft de minister verder toegelicht dat op de netwerkschijf verschillende mapjes staan, waaronder een mapje ‘staatsaansprakelijkheid’. In de kluis zit een mapje voor ministerraadstukken. Daarin is gezocht naar relevante documenten. In de kluis en op de netwerkschrijf zijn weinig stukken over de staatsaansprakelijkheidsprocedure aangetroffen, aangezien de minister van Buitenlandse Zaken de verantwoordelijkheid heeft over dit onderwerp. Daarbij is uitgelegd dat het gaat om een zeer gevoelige zaak, waardoor er veel mondeling overleg plaatsvindt. Ook is anders met stukken omgegaan dan gebruikelijk. Regelmatig zijn fysieke stukken vanuit het ministerie van Buitenlandse Zaken alleen ter inzage gegeven aan de minister en vervolgens weer terug naar het ministerie van Buitenlandse Zaken gegaan. Daarom zijn er niet meer dan veertien documenten gevonden, zo stelt de minister.
Toetsingskader
6. In het kader van de zoekslag is het uitgangspunt dat een bestuursorgaan inzichtelijk moet maken hoe de zoekslag is verricht. Die zoekslag moet zorgvuldig zijn. Dit volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. [4]
Oordeel van de rechtbank
7. De rechtbank is van oordeel dat de door de minister verrichte zoekslag voldoende inzichtelijk is gemaakt. Dat is in dit geval gebeurd op een andere wijze dan gebruikelijk; de minister heeft bijvoorbeeld niet omschreven in welke systemen is gezocht en welke zoektermen daarbij zijn gebruikt. Naar het oordeel van de rechtbank was dat in dit geval ook niet nodig, omdat duidelijk is gemaakt dat is gezocht op de enige twee plekken waar zich stukken zouden kunnen bevinden en er is gezocht door de meest aangewezen ambtenaren, die bekend zijn met inhoud en inrichting van de kluis en netwerkschijf. De minister heeft dat op een zorgvuldige wijze gedaan. De rechtbank heeft de onderliggende stukken bekeken en heeft daarin geen aanwijzingen gevonden dat er meer stukken zouden moeten zijn. Ook in wat eiseres naar voren brengt, ziet de rechtbank geen aanwijzing dat er meer stukken zouden moeten zijn. Daarbij vindt de rechtbank van belang dat de minister heeft uitgelegd dat van fysieke stukken vaak alleen kennis genomen mocht worden waarna de betreffende stukken weer teruggingen naar het ministerie van Buitenlandse Zaken. Het standpunt van eiseres dat ten onrechte is gezocht naar relevante documenten, in plaats van documenten die onder de reikwijdte van het Woo-verzoek vallen, volgt de rechtbank niet. Zoals de minister terecht heeft gesteld wordt met beide begrippen hetzelfde bedoeld. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Veiligheid van de Staat
8. Eiseres heeft verder aangevoerd dat de weigeringsgrond veiligheid van de Staat onjuist is toegepast. De minister heeft ten onrechte alle documenten op grond van deze weigeringsgrond integraal geweigerd. Eiseres ziet niet in waarom niet op zijn minst gedeelten van de documenten openbaar gemaakt zouden kunnen worden.
9. De minister heeft in het bestreden besluit toegelicht dat alle documenten integraal geweigerd worden op grond van de weigeringsgrond veiligheid van de Staat. Het MH17-dossier is een vertrouwelijk dossier dat alleen door een restrictieve groep personen kan worden ingezien. Buitenlandse actoren proberen voortdurend bij Nederlandse (overheids)organisaties binnen te dringen om toegang te krijgen tot staatsgeheime informatie. Dit blijkt onder meer uit het jaarverslag 2020 van de Algemene Inlichtingen en Veiligheidsdienst (AIVD). Daaruit volgt dat de Russische Federatie op grote schaal heeft proberen in te dringen in Nederlandse ICT-systemen. Enige vorm van openbaarmaking leidt tot een risico voor de veiligheid van de Staat. Alle informatie zou interessant en nuttig kunnen zijn voor buitenlandse veiligheidsdiensten. Ook als documenten worden gelakt, zou resterende informatie inzicht kunnen geven in de betrokken organisatieonderdelen binnen het ministerie van Justitie en Veiligheid en, de manier van informatie-uitwisseling, de verwerking van en omgang met informatie, wanneer dit heeft plaatsgevonden, en ten slotte de wijze van besluitvorming en de processen daaromheen. Daarnaast is er volgens de minister een kans dat enige vorm van openbaarmaking het risico zou vergroten dat statelijke actoren gemakkelijker in staat zijn om zich toegang tot de relevante systemen te verschaffen, doordat zij meer inzicht krijgen op de interne werkwijze en de relevante organisatieonderdelen.
Toetsingskader
10. Uit artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woo volgt dat het openbaar maken van informatie achterwege blijft voor zover dit de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden.
11. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat een bestuursorgaan in beginsel per document of onderdeel van een document moet motiveren op welke grond openbaarmaking achterwege wordt gelaten. Een bestuursorgaan kan daarvan afzien als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen. Verder heeft de Afdeling overwogen dat als meer dan één weigeringsgrond van toepassing is geacht op een document dat uit verschillende onderdelen bestaat, deze uitzondering zich slechts kan voordoen als voldoende kenbaar is van welke weigeringsgrond voor welk onderdeel wordt uitgegaan. [5]
Oordeel van de rechtbank
12. De rechtbank is van oordeel dat de minister de integrale toepassing van deze weigeringsgrond onvoldoende heeft gemotiveerd en onderbouwd. De rechtbank heeft de onderliggende documenten bekeken en gezien dat de documenten informatie bevatten die al algemeen bekend is. Ook staat er informatie in die – gelet op hoe het in de documenten is verwoord - bekend is bij de Russische Federatie. De minister heeft niet gemotiveerd waarom die informatie uit de documenten de veiligheid van de Staat in het geding zou brengen. Daarnaast is niet per document en niet per onderdeel van een document gemotiveerd waarom het geweigerd moet worden. Daarom is niet inzichtelijk gemaakt welk deel van de motivering geldt voor welk onderdeel van de documenten. In het bijzonder merkt de rechtbank op dat voor het concept van de kamerbrief over de EHRM procedure (documentnummer 14) niet is gebleken waarom het concept zodanig verschilt met de openbare kamerbrief dat het concept niet openbaar gemaakt kan worden. Verder is het voor de rechtbank niet duidelijk of voor elk document of onderdeel daarvan geldt dat openbaarmaking van elke vorm van informatie daaruit zou leiden tot extra kwetsbaarheid voor hacks. Voor documenten die alleen fysiek bij de minister berusten, is dat argument niet zondermeer te volgen. Maar ook voor de digitale documenten is onvoldoende inzichtelijk gemaakt welke informatie de Nederlandse Staat dan extra kwetsbaar maakt voor hacks en waarom dat het geval is. Daarbij merkt de rechtbank op dat de minister ter onderbouwing alleen heeft verwezen naar een jaarverslag van de AIVD uit 2020. Hoewel op de zitting naar voren is gebracht dat van een actuele dreiging nog steeds sprake is, mag van de minister gelet op artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden verwacht dat dit standpunt in het besluit om de documenten integraal te weigeren zorgvuldig wordt onderbouwd. De beroepsgrond slaagt.
Functioneren van de Staat
13. Eiseres heeft verder aangevoerd dat de minister de weigeringsgrond van goed functioneren van de Staat onjuist heeft toegepast. Niet is gekeken of de documenten ook gedeeltelijk openbaar gemaakt kunnen worden. Daarnaast is niet aannemelijk gemaakt dat het nadeel voor de Staat ook zal optreden bij openbaar maken van de documenten. Ook is bij deze weigeringsgrond niet beoordeeld of de stukken toch openbaar gemaakt kunnen worden gelet op het tijdsverloop, zoals bedoeld in artikel 5.3. van de Woo.
14. De minister heeft de documenten met nummers 1 t/m 8 integraal geweigerd omdat openbaarmaking het goed functioneren van de Staat zou benadelen. De stukken betreffen stukken ter voorbereiding van de ministerraad en een onderraad. Uit artikel 26, eerste lid, van het Reglement van orde voor de ministerraad volgt dat een geheimhoudingsplicht geldt voor wat wordt besproken in de ministerraad. Het is namelijk van belang dat deelnemers onbelemmerd met elkaar kunnen spreken over de relevante onderwerpen en hetgeen wordt besproken vertrouwelijk blijft. Het publiceren van de voorbereidende stukken van de ministerraad leidt ertoe dat het goed functioneren van de ministerraad wordt verhinderd. In dit verband verwijst de minister naar de uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2019. [6]
Toetsingskader
15. Uit artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo volgt dat het openbaar maken van informatie achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.
16. Uit artikel 5.3 van de Woo volgt dat bij een verzoek om informatie die ouder is dan vijf jaar bij een weigering van die informatie waarom de in artikel 5.1., tweede of vijfde lid, of artikel 5.2. bedoelde belangen ondanks het tijdsverloop zwaarder wegen dan het algemeen belang van openbaarheid.
Oordeel van de rechtbank
17. De rechtbank is van oordeel dat de minister ook de toepassing van deze weigeringsgrond onvoldoende heeft gemotiveerd. De rechtbank vindt daarbij ten eerste van belang dat de minister de documenten ook op deze grondslag integraal heeft geweigerd, zonder dat daarbij een inzichtelijke belangenafweging is gemaakt, terwijl artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo dat wel vereist. Ter zitting heeft de minister ook erkend dat er geen belangenafweging is gemaakt. Daarbij is ook artikel 5.3. van de Woo niet betrokken, terwijl een aantal van de documenten informatie bevat die ouder is dan vijf jaar.
18. Ten tweede overweegt de rechtbank dat uit de uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2019 inderdaad volgt dat voorbereidende documenten voor een ministerraad niet openbaar gemaakt hoeven te worden, maar integraal geweigerd kunnen worden. Dat volgt ook uit latere uitspraken van de Afdeling. Uit de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2025 maakt de rechtbank echter op dat er enige ruimte bestaat voor openbaarmaking van voorbereidende documenten voor overleg in een onderraad. In de uitspraak staat namelijk in rechtsoverweging 7.2.: “
Hieraan doet niet af dat de minister andere documenten ter voorbereiding van ministerieel overleg, zoals annotaties van de MCEU, wel openbaar heeft gemaakt. Er zijn geen aanwijzingen dat die andere documenten ook ter voorbereiding van een ministerraad waren.” De rechtbank begrijpt hieruit dat van belang is in hoeverre sprake is van documenten ter voorbereiding van de ministerraad. Omdat de Afdeling de ministerraad hier expliciet noemt en geen andere vormen van ministerieel overleg, begrijpt de rechtbank deze uitspraak zo dat voorbereidende stukken voor een onderraad niet zonder meer integraal kunnen worden geweigerd. In dit geval heeft de minister op de zitting er op gewezen dat de documenten stukken betreffen om de minister voor te bereiden op een overleg van een ministeriële commissie. In het bestreden besluit is onvoldoende gemotiveerd waarom ook deze documenten op basis van de weigeringsgrond functioneren van de Staat integraal kunnen worden geweigerd. De beroepsgrond van eiser slaagt.
Hieraan doet niet af dat de minister andere documenten ter voorbereiding van ministerieel overleg, zoals annotaties van de MCEU, wel openbaar heeft gemaakt. Er zijn geen aanwijzingen dat die andere documenten ook ter voorbereiding van een ministerraad waren.” De rechtbank begrijpt hieruit dat van belang is in hoeverre sprake is van documenten ter voorbereiding van de ministerraad. Omdat de Afdeling de ministerraad hier expliciet noemt en geen andere vormen van ministerieel overleg, begrijpt de rechtbank deze uitspraak zo dat voorbereidende stukken voor een onderraad niet zonder meer integraal kunnen worden geweigerd. In dit geval heeft de minister op de zitting er op gewezen dat de documenten stukken betreffen om de minister voor te bereiden op een overleg van een ministeriële commissie. In het bestreden besluit is onvoldoende gemotiveerd waarom ook deze documenten op basis van de weigeringsgrond functioneren van de Staat integraal kunnen worden geweigerd. De beroepsgrond van eiser slaagt.
Bescherming diplomatieke belangen
19. Tot slot heeft eiseres aangevoerd dat de minister ook de integrale toepassing van de weigeringsgrond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Woo onvoldoende heeft gemotiveerd. Zo zijn ten onrechte niet andere landen geraadpleegd voordat deze weigeringsgrond is toegepast. Het is denkbaar dat bijvoorbeeld Australië openbaarheid van informatie niet als nadeel ziet. Ook is bij deze weigeringsgrond niet beoordeeld of de stukken toch openbaar gemaakt kunnen worden gelet op het tijdsverloop, zoals bedoeld in artikel 5.3. van de Woo.
20. De minister heeft de documenten met nummers 1 t/m 9 en 13 integraal geweigerd met toepassing van deze weigeringsgrond. De minister heeft toegelicht dat in de documenten inhoudelijke informatie staat over andere landen en daarnaast ook standpunten van Nederland bevat over de aansprakelijkheidsprocedure die samen met Australië wordt gevoerd. Als Nederland informatie openbaar zal maken, zou dat de internationale betrekkingen en samenwerking in de toekomst stroever maken. Andere landen zouden ook minder geneigd zijn om hun visie te delen met Nederland. Kennisgeving van andere landen is hiervoor niet nodig, omdat gelet op de aard en inhoud van de informatie het gaat om zeer vertrouwelijke en gevoelige informatie.
Toetsingskader
21. Uit artikel 5.1., tweede lid, aanhef en onder a, van de Woo volgt dat het openbaar maken van informatie achterwege blijkt voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties.
Oordeel van de rechtbank
22. De rechtbank is van oordeel dat ook de integrale weigering van de documenten op basis van deze weigeringsgrond onvoldoende is gemotiveerd. De rechtbank heeft de documenten met nummers 1 t/m 9 en 13 bekeken en heeft gezien dat niet alle documenten onderdelen bevatten die raken aan diplomatieke betrekkingen. Daar komt bij dat de minister geen inzichtelijke belangenafweging heeft gemaakt, terwijl artikel 5.1., tweede lid, aanhef en onder a, van de Woo dat wel vereist. Artikel 5.3. van de Woo heeft de minister ook bij de toepassing van deze weigeringsgrond niet betrokken. Deze beroepsgrond slaagt dus ook.
Conclusie en gevolgen
23. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding voor finale geschilbeslechting of voor een zogenoemde bestuurlijke lus. Dit omdat de minister in het nieuw te nemen besluit zelf het Woo-verzoek en de openbaarmaking van de documenten (of delen daarvan) waar dat verzoek over gaat opnieuw moet onderzoeken, beoordelen en motiveren. Afhankelijk van de weigeringsgrond, zal de minister daarbij ook een belangenafweging moeten maken en rekening moeten houden met het tijdsverloop, bedoeld in artikel 5.3, van de Woo.
24. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht daarom dat de minister een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de minister hiervoor zes weken.
25. Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden. Eiseres heeft geen proceskosten gemaakt die in aanmerking komen voor vergoeding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 7 augustus 2024;
- draagt de minister op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J. Blok, voorzitter, en mr. J.H. Lange en mr. G. Schnitzler, leden, in aanwezigheid van mr. A. Wilpstra-Foppen, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 7 april 2026.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.