ECLI:NL:RBMNE:2026:1678

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummers: UTR 25/3156 en UTR 25/3345

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 april 2026 in de zaken tussen

[eiseres 1] B.V., uit [plaats] , eiseres-1

(gemachtigde: mr. J.C. Hoogendoorn),

Vereniging van Eigenaars [eiseres 2], uit [plaats] , eiseres-2 (gemachtigde: mr. W. van Galen),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Bilt(het college), verweerder

(gemachtigden: S.Z. Güler en R. Louz).

Als derde-partijen nemen aan de zaken deel:
[derde-partij 1] , [derde-partij 2] , [derde-partij 3] , [derde-partij 4] en [derde-partij 5](verzoekers om handhaving).

Waar gaan deze zaken over?

Deze zaken gaan over de vraag of het college een last onder dwangsom aan eiseressen heeft mogen opleggen wegens het realiseren van een teveel aan staanplaatsen en/of recreatiewoningen op het park [naam] .

Inleiding

1. Park [naam] ligt aan de [adres] in [plaats] . Het park bestaat uit 102 appartementsrechten. [eiseres 1] B.V. (hierna: eiseres-1) is eigenaar van 55 appartementsrechten. De overige 47 appartementsrechten zijn eigendom van verschillende particuliere eigenaren. Eiseres-1 is exploitant en beheerder van het bungalowpark.

2. Op 30 april 2023 hebben 25 woningeigenaren het college verzocht om handhavend op te treden tegen eiseres-1, omdat er op het park drie woningen meer aanwezig zijn dan op grond van het bestemmingsplan is toegestaan.

3. Op 21 juni 2023 hebben toezichthouders van het college geconstateerd dat er drie nieuwe woningen zijn gebouwd op de kavels met nummers [kavelnummer 1] , [kavelnummer 2] en [kavelnummer 3] .

4. Het college heeft op 29 juni 2023 een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom naar eiseres-1 gestuurd wegens een teveel aan staanplaatsen en/of recreatiewoningen. Met de bouw van de woningen met kavelnummers [kavelnummer 1] , [kavelnummer 2] en [kavelnummer 3] is sprake van strijd met het bestemmingsplan, aldus het college. Eiseres-1 heeft op 17 en 26 juli 2023 zienswijzen tegen dit voornemen ingediend.

5. In twee besluiten van 4 december 2023 heeft het college een last onder dwangsom aan eiseressen afzonderlijk opgelegd (de primaire besluiten). Eiseressen moeten drie lege kavels creëren en leeg houden. Voor iedere week dat zij in overtreding blijven, moeten zij € 5.000,-of het gedeelte daarvan dat de overtreding voortduurt of opnieuw wordt begaan, betalen. Dit kan oplopen tot maximaal € 20.000,-.

6. Eiseressen hebben bezwaar tegen de primaire besluiten gemaakt. Verzoekers om handhaving hebben ook bezwaar gemaakt tegen de last onder dwangsom die aan de Vereniging van Eigenaars [eiseres 2] (hierna: eiseres-2) is opgelegd.

7. In twee afzonderlijke besluiten van 10 april 2025 (de bestreden besluiten) heeft het college de lasten onder dwangsom in stand gelaten. De recreatiewoning op kavel [kavelnummer 2] of [kavelnummer 3] moet uiterlijk op 27 mei 2025 verwijderd zijn en blijven en deze kavel mag daarna niet opnieuw in gebruik worden genomen ten behoeve van een recreatiewoning of staanplaats. De bezwaarschriften van verzoekers om handhaving zijn niet-ontvankelijk verklaard.

8. Eiseressen hebben beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.

9. Op 1 mei 2025 heeft het college de begunstigingstermijn die aan de lasten onder

dwangsom was verbonden, verlengd tot zes weken na de uitspraak in beroep.

10. Op 18 augustus 2025 hebben verzoekers om handhaving een zienswijze ingebracht.

11. Eiseres-1 heeft op 3 november 2025 een aanvullende reactie ingediend.

12. Op 4 november 2024 heeft het college het verweerschrift van 29 oktober 2025, met bijlagen (waaronder luchtfoto’s en gegevens uit het Kadaster), naar de rechtbank gestuurd. In het verweerschrift stelt het college zich op het standpunt dat er op het recreatiepark twee recreatiewoningen te veel aanwezig zijn.

13. De rechtbank heeft het beroep op 14 november 2025 op zitting behandeld.

Hierbij waren namens eiseres-1 aanwezig de gemachtigde, [A] (beheerder van het park) en [B] (bestuurder) en namens eiseres-2 de gemachtigde. Verder waren op de zitting aanwezig de gemachtigden van het college en verzoekers om handhaving.

Overwegingen

Ingediende stukken

14. Op 4 november 2025 heeft het college het verweerschrift van 29 oktober 2025, met daarbij een grote hoeveelheid stukken (waaronder luchtfoto’s en stukken uit het Kadaster), naar de rechtbank gestuurd.

15. Eiseres-1 heeft de rechtbank op de zitting verzocht om het verweerschrift met de bijlagen buiten beschouwing te laten omdat deze korter dan tien dagen voor de zitting zijn ingediend. Eiseres-1 heeft deze stukken op 10 november 2025 van de rechtbank ontvangen. Eiseres-1 wijst er daarbij op dat het college het verweerschrift al op 29 oktober 2025 had kunnen indienen en dat de bijlagen van 23 en 24 september 2025 zelfs nog eerder hadden kunnen worden ingebracht.

16. Verder wijst eiseres-1 erop dat in het verweerschrift de grondslag van de besluiten wordt gewijzigd. In de bestreden besluiten staat namelijk dat er 143 staanplaatsen en/of recreatiewoningen op het recreatiepark zijn. Dit terwijl in het verweerschrift staat dat er 142 staanplaatsen en/of recreatiewoningen zijn.

17. De rechtbank laat het verweerschrift en de daarbij gevoegde bijlagen buiten de beoordeling van deze zaak. Het college heeft deze omvangrijke stukken te laat voor de zitting naar de rechtbank toegestuurd. Het verweerschrift en de bijlagen dateren van respectievelijk 29 oktober 2025 en 23 en 24 september 2025 en hadden dus tijdig vóór de zitting kunnen worden ingediend. Verder zijn de bestreden besluiten met het te laat ingediende verweerschrift gaan steunen op een andere grondslag wat betreft het aantal op het recreatiepark aanwezige staanplaatsen en/of recreatiewoningen. Gelet op het voorgaande, acht de rechtbank het toevoegen van genoemde stukken in strijd met een goede procesorde.

Overgangsrecht

18. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum een bestuurlijke sanctie is opgelegd, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing.^[1]

Zijn de verzoekers om handhaving belanghebbend?

19. Eiseressen hebben aangevoerd dat de verzoekers om handhaving niet belanghebbend zijn en dat het college hun verzoek om handhavend op te treden om die reden niet aan had mogen merken als een aanvraag in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het college had om die reden het verzoek niet als aanvraag in behandeling mogen nemen en moeten afwijzen.

20. De rechtbank volgt eiseressen niet in hun standpunt en merkt verzoekers aan als belanghebbenden bij handhaving van het door het bestemmingsplan maximaal aantal toegelaten staanplaatsen en/of recreatiewoningen op het recreatiepark. Verzoekers om handhaving zijn eigenaren van recreatiewoningen op het recreatiepark. Zij hebben aannemelijk gemaakt dat zij hinder of nadelige gevolgen (zullen) ondervinden van een overschrijding van het toegestane aantal recreatiewoningen op het park. Een overtreding van deze planregel leidt tot extra druk op de gemeenschappelijke voorzieningen en daarmee tot een verandering van hun directe leefomgeving. Daarmee is sprake van gevolgen van enige betekenis. Het college heeft het verzoek dus terecht als aanvraag in behandeling genomen. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Bestemmingsplan

21. Het park ligt binnen het plangebied van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Maartensdijk 2012’ (het bestemmingsplan) en heeft daarin de bestemming ‘Recreatie - Verblijfsrecreatie’. Artikel 17.1 van de planregels bepaalt (voor zover van belang in deze zaak) het volgende:

“De voor ‘Recreatie – Verblijfsrecreatie’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. verblijfsrecreatie;

(…)

Voor het doel 'verblijfsrecreatie' gelden de volgende regels:

De omvang van het aantal staanplaatsen en/of recreatiewoningen binnen de gronden bestemd voor verblijfsrecreatie, bedraagt niet meer dan het per complex bestaande aantal staanplaatsen en/of recreatiewoningen.
(…)
Ten oosten van de A27 is in de bestemming het gebruik van staanplaatsen ten behoeve van kampeermiddelen beperkt tot kampeermiddelen die niet als bouwwerken zijn aan te merken, met uitzondering van bestaande bouwwerken.

(…)”

In artikel 1 ‘Begrippen’ is (voor zover van belang in deze zaak) het volgende bepaald:

1.19

bestaande aantal woningen:

het aantal woningen, zoals dat op het moment van de inwerkingtreding van dit plan bestaat, of in uitvoering is of na dat tijdstip mag worden gebouwd krachtens een omgevingsvergunning, waarvoor de aanvraag voor dat tijdstip is ingediend of krachtens een omgevingsvergunning die na dit tijdstip, hoewel in strijd met dit plan, niet mag worden geweigerd;

1.2

bestaand bouwwerk:

een bouwwerk, dat op het moment van de inwerkingtreding van dit plan bestaat, of in uitvoering is of na dat tijdstip is of mag worden gebouwd krachtens een omgevingsvergunning, waarvoor de aanvraag voor dat tijdstip is ingediend of krachtens een omgevingsvergunning die na dit tijdstip, hoewel in strijd met dit plan, niet mag worden geweigerd;

1.66

verblijfsrecreatie:

recreatief verblijf, waarbij overnacht wordt in kampeermiddelen en/of recreatiewoningen;

22. De rechtbank leidt uit de planregels af dat de planwetgever voor het park beoogd heeft te regelen dat het aantal staanplaatsen en/of recreatiewoningen op grond van het bestemmingsplan niet meer mag bedragen dan het aantal staanplaatsen en/of recreatiewoningen dat op het moment van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig was op het complex. Niet ter discussie staat dat het plan op 28 april 2015 (de peildatum) in werking is getreden. Wel ter discussie staat hoeveel staanplaatsen en/of recreatiewoningen toen aanwezig waren, hoe bepaald kan worden of er sprake is van een overtreding en aan wie de overtreding te adresseren is.

Waarom zijn eisers het niet eens met het besluit?

23. Eiseressen voeren aan dat met de planregeling en op basis van de door het college gebruikte luchtfoto’s niet is vast te stellen hoeveel staanplaatsen en/of recreatiewoningen er op de peildatum op het recreatiepark aanwezig waren. Dat maakt dat niet goed is vast te stellen of er sprake is van een overtreding. Als al vastgesteld kan worden hoeveel recreatiewoningen aanwezig waren, is niet vast te stellen hoeveel staanplaatsen voor kampeermiddelen aanwezig waren. Aangezien het toelaatbare aantal staanplaatsen en recreatiewoningen onderling uitwisselbaar is, is het onmogelijk om het maximaal toelaatbare aantal van staanplaatsen en/of recreatiewoningen op basis van de luchtfoto’s vast te stellen. Om die reden is ook niet vast te stellen wie als overtreder kan worden aangemerkt. Onduidelijk is verder wat onder de term complex moet worden verstaan. Dat maakt dat het onduidelijk is of gerekend moet worden met het aantal staanplaatsen en/of recreatiewoningen op park [naam] of dat de naastgelegen parken met recreatiewoningen tot hetzelfde complex gerekend moeten worden en bij de berekeningen betrokken moeten worden. Tijdens de zitting hebben eiseressen desgevraagd verduidelijkt dat zij met deze beroepsgronden beoogd hebben aan te voeren dat de rechtbank de planregeling exceptief dient te toetsen en wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel onverbindend moet verklaren, met als gevolg dat de bestreden besluiten moeten worden vernietigd en de lasten onder dwangsom moeten worden herroepen.

24. Het college is van mening dat park [naam] gezien moet worden als een apart complex omdat sprake is van een samenhangend en functioneel geheel. Park [naam] heeft een eigen beheer, eigen postadres en een aparte entree. Dat geldt ook voor de twee naastgelegen parken. Het college heeft tijdens de zitting toegelicht dat het weliswaar niet eenvoudig is, maar dat op basis van de luchtfoto’s is geprobeerd om vast te stellen hoeveel recreatiewoningen aanwezig waren binnen het complex van park [naam] ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Het aantal staanplaatsen heeft het college buiten beschouwing gelaten omdat het dit los ziet van het aantal recreatiewoningen dat aanwezig mag zijn. Tijdens de zitting heeft het college duidelijk gemaakt dat het er van uitgaat dat er ten tijde van het verzoek om handhaving twee recreatiewoningen teveel op het park aanwezig waren. Verder heeft het college tijdens de zitting toegelicht dat er inmiddels nog slechts één recreatiewoning te veel is, waarbij het gaat om de woning met nummer [kavelnummer 2] óf [kavelnummer 3] die verwijderd moet worden. Tijdens de zitting heeft het college erkend dat de overtreding ook kan worden weggenomen als een andere woning op het park wordt verwijderd.

Exceptieve toetsing

25. De mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit over handhaving, de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen, strekt, gelet op de appellabiliteit van het bestemmingsplan en de rechtszekerheid en belangen van derden, niet zover dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In een procedure als deze waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling of algemeen rechtsbeginsel, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident daarmee in strijd is. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent. Een planregel is alleen evident in strijd met hoger recht als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet.

26. De rechtbank acht de planregeling onverbindend wegens evidente strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en zal dat hierna toelichten. Wat de gevolgen hiervan zijn, zal de rechtbank toelichten onder het kopje conclusies en gevolgen.

27. De rechtbank is van oordeel dat hier sprake is van een bestemmingsplan dat schaarse rechten regelt. Een regeling met schaarse rechten vereist een systeem met een verdelingsmechanisme waarmee de schaarse rechten op een objectieve en transparante wijze worden toebedeeld. In dit geval is er in het geheel geen sprake van een mechanisme waarmee de rechten kunnen worden toebedeeld. Nog los van de vraag wat exact moet worden verstaan onder een complex en in hoeverre binnen het maximaal toelaatbare aantal de hoeveelheid aan staanplaatsen en recreatiewoningen onderling uitwisselbaar zijn, regelt het bestemmingsplan enkel dat binnen de locatie van een complex niet meer staanplaatsen en/of recreatiewoningen aanwezig mogen zijn dan er waren ten tijde van de inwerkingtreding van het plan. Het plan voorziet niet in een verkaveling of andere wijze waarop geregeld is waar zich exact staanplaatsen en/of recreatiewoningen mogen bevinden. Het ontbreekt verder aan een mechanisme om het recht toe te delen om staanplaatsen en/of recreatiewoningen te kunnen realiseren. Omdat een dergelijk mechanisme in de vorm van een vergunningenstelsel of systeem met ontheffingen ontbreekt, is er dus ook geen sprake van een transparant, objectief en toetsbaar verdelingsmechanisme waarmee wordt bijgehouden hoeveel staanplaatsen en/of recreatiewoningen er aanwezig zijn en hoeveel er nog gerealiseerd mogen worden. Voor grondeigenaren binnen de locatie van een complex is het dus ook niet mogelijk om vast te stellen of zij een staanplaats en/of recreatiewoning kunnen realiseren en in hoeverre zij met een aanwezige staanplaats en/of recreatiewoning reeds in overtreding zijn. De regeling voldoet hiermee niet aan de eisen die aan een regeling voor schaarse rechten worden gesteld. En als het op basis van luchtfoto’s al mogelijk zou zijn vast te stellen hoeveel staanplaatsen en/of recreatiewoningen er op de peildatum aanwezig waren en het daardoor mogelijk zou zijn om vast te stellen dat het maximaal toelaatbare aantal aan staanplaatsen en/of recreatiewoningen wordt overschreden, dan laat deze overtreding zich gelet op de versnipperde eigendomssituatie en het ontbreken van een verdelingsmechanisme niet adresseren aan een individuele overtreder.

28. De rechtbank merkt daarnaast op dat ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan er voor de bouw van recreatiewoningen nog sprake was van een vergunningplicht op grond van artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a, van de Wabo. Daarmee was aanvankelijk dus voor recreatiewoningen nog sprake van een mechanisme om de schaarse rechten te kunnen toedelen en had het college bij de toepassing daarvan een transparant regime kunnen optuigen voor het bijhouden en toedelen van de rechten voor het realiseren en instandhouden daarvan. Met de wijziging van de regeling voor vergunningvrij bouwen per 1 november 2014^[2]zijn recreatiewoningen (met een hoogte tot 5 m en een oppervlakte tot 70 m2) voor het bouwen vergunningvrij geworden en is die mogelijkheid weggevallen. Voor de staanplaatsen was van meet af aan echter al niet voorzien in een mechanisme voor de toedeling. En aangezien het bestemmingsplan ook niet in de weg staat aan de onderlinge uitwisseling van aantallen van staanplaatsen en/of recreatiewoningen, moet de regeling van meet af aan al evident in strijd met de rechtszekerheid worden geacht.

29. De conclusie uit het voorgaande is dat het beroep slaagt.

Conclusie en gevolgen

30. De beroepen zijn gegrond. De regeling in het bestemmingsplan over het maximaal toelaatbare aantal staanplaatsen en/of recreatiewoningen is evident in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en moet buiten toepassing worden gelaten. Dat betekent dat de hierop gebaseerde lasten onder dwangsom niet opgelegd hadden mogen worden. Dat maakt dat de bestreden besluiten voor vernietiging in aanmerking komen. De rechtbank zal ter finale afdoening van het geschil zelf in de zaak voorzien door de lasten onder dwangsom met toepassing van artikel 8.72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb te herroepen. De procedures zijn daarmee afgerond. Het college hoeft dus geen nieuwe beslissingen op bezwaar te nemen.

31. Omdat de beroepen gegrond zijn, moet het college het griffierecht aan eiseressen vergoeden en krijgen zij ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt voor elke eiseres € 3.200,-, omdat de gemachtigden van eiseressen een bezwaarschrift hebben ingediend, de hoorzitting hebben bijgewoond, een beroepschrift hebben ingediend en aan de zitting hebben deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart de beroepen gegrond;

- vernietigt de bestreden besluiten van 10 april 2025;

- herroept de primaire besluiten van 4 december 2023, waarbij aan eiseressen lasten onder dwangsom zijn opgelegd;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de bestreden besluiten;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 385,- aan elk van eiseressen moet vergoeden;

- veroordeelt het college tot betaling van € 3.200,- aan proceskosten aan elk van eiseressen.

Deze uitspraak is gedaan door mr. ing. A. Rademaker, rechter, in aanwezigheid van

mr. J.M.T. Bouwman, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 21 april 2026.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bestemmingsplan onverenigbaar met rechtszekerheidsbeginsel wegens ontbreken verdelingsmechanisme voor recreatiewoningen