Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 24/5135
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 april 2026 in de zaak tussen
Jaarbeurs B.V., uit Utrecht, eiseres
(gemachtigde: mr. M.C. Brans),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht
(gemachtigde: mr. M. Beumer).
Inleiding
Deze uitspraak gaat over het verkeersbesluit van het college, waarbij een nul-emissiezone voor bedrijfs- en vrachtauto’s in het centrum van Utrecht is ingesteld (het verkeersbesluit).
Het college heeft op 14 februari 2024 een ontwerpverkeersbesluit gepubliceerd. Eiseres heeft daarop een zienswijze ingediend.
Het college heeft in het verkeersbesluit van 17 juni 2024 besloten tot het instellen van een nul-emissiezone voor bedrijfs- en vrachtauto’s per 1 januari 2025. Door middel van een overgangsregeling wordt deze nul-emissiezone gefaseerd ingevoerd.
Eiseres is het daar niet mee eens en heeft beroep ingesteld. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
Het beroep is voor het eerst op de zitting van 11 april 2025 (enkelvoudig) behandeld.
Op 20 mei 2025 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de zaak doorverwezen naar de meervoudige kamer.
De (meervoudige kamer van de) rechtbank heeft het beroep op 30 januari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens eiseres: de gemachtigde van eiseres, [A] , [B] , mr. [C] en mr. [D] . Van de zijde van het college hebben deelgenomen: de gemachtigde van het college, drs. [E] en [F] .
Beoordeling door de rechtbank
1. Deze uitspraak gaat over het verkeersbesluit van het college, waarbij per 1 januari 2025 een nul-emissiezone voor bedrijfs- en vrachtauto’s in het centrum van Utrecht is ingesteld. Eiseres is het daar niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank haar beroep.
2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het verkeersbesluit onzorgvuldig is voorbereid en ondeugdelijk is gemotiveerd, omdat daarin onvoldoende rekening is gehouden met de specifieke situatie en de belangen van eiseres. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Het beroep van eiseres is ontvankelijk
3.1
De eerste vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of het beroep van eiseres ontvankelijk is. Het college stelt zich op het standpunt dat eiseres niet-ontvankelijk is in haar beroep, omdat zij geen belanghebbende is. Het verkeersbesluit treft bedrijfs- en vrachtauto’s en is dus gericht op de eigenaren van deze voertuigen. Het verkeersbesluit richt zich niet op individuele bedrijven of personen, maar op voertuigen die de nul-emissiezone moeten betreden. Het belang van eiseres is volgens het college van dat belang van de voertuigeigenaren afgeleid.
3.2
Eiseres voert aan dat zij een bijzonder en individueel belang heeft bij het verkeersbesluit, waardoor zij als belanghebbende aangemerkt moet worden. Daarnaast merkt eiseres op dat zij in ieder geval beroep kan instellen vanwege de zogenoemde ‘Varkens in Nood’-jurisprudentie.
3.3
De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eiseres ontvankelijk is. Daarvoor is het niet noodzakelijk dat eiseres belanghebbende is bij het verkeersbesluit, maar de rechtbank vindt bovendien dat eiseres wel belanghebbende is bij het verkeersbesluit. De rechtbank licht dat hierna toe.
3.4
Het verkeersbesluit gaat over het al dan niet toestaan van activiteiten die een aanzienlijk effect kunnen hebben op het milieu. Met dit verkeersbesluit worden namelijk nog uitsluitend emissieloze bedrijfs- en vrachtauto’s binnen de zone toegestaan. De rechtbank wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 juli 2022, waarin is overwogen dat een besluit op grond van de Wegenverkeerswet onder omstandigheden als een omgevingsrechtelijke zaak kan worden beschouwd. [1] De rechtbank beschouwt het verkeersbesluit ook als een omgevingsrechtelijk besluit. Op grond van de Varkens in Nood-jurisprudentie heeft iedereen die een zienswijze heeft ingediend tegen een omgevingsrechtelijk besluit, ook al is die geen belanghebbende, dan toegang tot de bestuursrechter. [2] Eiseres heeft een zienswijze naar voren gebracht en dat betekent dat zij, ook als zij niet-belanghebbend zou zijn in de zin van de Awb, beroep kan instellen tegen het verkeersbesluit.
3.5
De rechtbank is bovendien van oordeel dat eiseres wel belanghebbende is bij het verkeersbesluit. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Een uitsluitend van een andere betrokkene afgeleid belang voldoet niet aan de eis dat een belang rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit. Dat er sprake is van een contractuele relatie tussen degene tot wie het besluit is gericht en de derde (in dit geval eiseres) is niet doorslaggevend. [3] Onderzocht moet worden of die derde los van die contractuele relatie ook een zelfstandig belang heeft bij dat besluit. Het zelfstandig belang kan er namelijk in bepaalde gevallen toe leiden dat dit een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming rechtvaardigt.
3.6
De rechtbank is van oordeel dat eiseres een eigen, zelfstandig belang heeft. Bij de bedrijfs- en vrachtauto’s gaat het om toegang tot de nul-emissiezone en bij eiseres gaat het om de mogelijkheid om nog beurzen te kunnen organiseren met de evenementorganisatoren, exposanten en leveranciers. Deze belangen hebben met elkaar te maken, maar zijn wel van elkaar te onderscheiden. De belangen van de eigenaren van de bedrijfs- en vrachtauto’s lopen dan ook niet parallel met de belangen van eiseres. Dit rechtvaardigt naar het oordeel van de rechtbank een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming.
Het college heeft het verkeersbesluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd
4.1
Eiseres voert – kort samengevat – aan dat het college het verkeersbesluit onzorgvuldig heeft voorbereid en onvoldoende heeft gemotiveerd. Dit komt doordat het college de belangen van eiseres niet heeft geïnventariseerd en dus ook niet heeft kunnen afwegen. Daarbij wijst eiseres erop dat haar situatie uniek is en niet te vergelijken met andere bedrijven in de nul-emissiezone. Doordat de evenementenhallen van de Jaarbeurs voor evenementen leeg worden opgeleverd, wordt voor ieder evenement de volledige inrichting en aankleding aangevoerd. Daarin wijkt de Jaarbeurs af van onder meer de Stadsschouwburg en TivoliVredenburg. Dit leidt tot veel en intensief vervoer. Bovendien is sprake van veel wisselende vervoerders, omdat de organisatoren van evenementen zelf vervoerders inhuren. Eiseres heeft signalen ontvangen dat organisatoren naar andere evenementenlocaties gaan uitwijken als blijkt dat het voor hen lastig of duur is om vervoerders te vinden die voldoen aan de vereisten van de nul-emissiezone. Daarom is eiseres primair van mening dat zij gezien haar unieke situatie buiten de nul-emissiezone moet worden gehouden. Eiseres wijst erop dat haar concurrenten in andere gemeenten onder vergelijkbare omstandigheden buiten de nul-emissiezone zijn gehouden. Subsidiair vindt eiseres dat er een alternatieve lokale maatwerkregeling moet komen die voldoende recht doet aan haar unieke situatie.
4.2
De rechtbank is van oordeel dat het college het verkeersbesluit onzorgvuldig heeft voorbereid voor zover daarin ook (de toegangswegen tot) de evenementenhallen van de Jaarbeurs in de zero-emissiezone zijn opgenomen, omdat het college geen onderzoek heeft gedaan naar de (specifieke) belangen van eiseres. [4] Als gevolg daarvan heeft het college het verkeersbesluit, voor dit onderdeel, ook onvoldoende gemotiveerd. [5]
4.3
De rechtbank is het met eiseres eens dat haar evenementenhallen een unieke positie hebben binnen de nul-emissiezone door het soort activiteiten van eiseres en de enorme hoeveelheid (bijzondere) verkeersbewegingen die deze activiteiten met zich meebrengen. De rechtbank ziet geen aanleiding waarom dit ook zou gelden voor het Beatrixgebouw, aangezien de activiteiten die daar plaatsvinden van een andere aard en omvang zijn. Het vervolg van deze uitspraak is daarom toegespitst op de evenementenhallen.
4.4
Dit maakt dat van het college verwacht mocht worden dat zij, gelet op deze unieke positie van eiseres binnen de nul-emissiezone, de nodige kennis zou vergaren over de relevante feiten en de af te wegen belangen bij dit verkeersbesluit, voor zover dat betrekking heeft op (de toegangswegen tot) de evenementenhallen van eiseres. Dat heeft het college niet gedaan, ook niet naar aanleiding van de zienswijze die eiseres heeft ingediend. Het college heeft dat op de zitting erkend, maar heeft zich op het standpunt gesteld dat dit ook niet nodig was. Dat het college heeft gesproken met de belangen- en brancheorganisaties van vervoerders en ondernemers is naar het oordeel van de rechtbank niet voldoende. De overleggen met de belangen- en brancheorganisaties van vervoerders zien op de belangen van vervoerders. Zoals de rechtbank in 3.6 al heeft geoordeeld heeft eiseres een eigen en onderscheiden belang. De overleggen met belangen- en brancheorganisaties van ondernemers zien op kleinere ondernemers en bepaalde brancheverenigingen, waartoe eiseres niet behoort. Zoals de rechtbank in 4.2 heeft overwogen heeft eiseres bovendien een unieke positie, die afwijkt van die van andere ondernemingen. Het had daarom op de weg van het college gelegen om specifiek onderzoek te doen naar de belangen van eiseres.
4.5
De verwijzing van het college naar de maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) van 17 december 2019, maakt niet dat het college de belangen van eiseres voldoende heeft geïnventariseerd. Dit gaat om een landelijke inventarisatie en ziet dus niet specifiek op bedrijven zoals die van eiseres. Ook wordt hierin juist het belang van een gemeentelijke inventarisatie en afweging benadrukt, die op dit punt niet heeft plaatsgevonden. Het college kan ook niet verwijzen naar het ‘Effectonderzoek nul-emissiezone bestel- en vrachtverkeer gemeente Utrecht’ van 22 januari 2024, omdat dit onderzoek slechts ingaat op belangen voor zover het de effecten op de leefomgeving betreft. De belangen van eiseres zijn daarin dus niet geïnventariseerd en gewogen.
4.6
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat, voor zover er al problemen zouden ontstaan bij eiseres, deze worden opgelost met het ontheffingenbeleid. Naar het oordeel van de rechtbank kan het college dat op dit moment niet goed beoordelen. Omdat het college nog onvoldoende zicht heeft op (de omvang van) de mogelijke gevolgen van het besluit voor eiseres, is het onmogelijk om vast te stellen of het ontheffingenbeleid een oplossing vormt voor de eventuele problemen die door het besluit zullen ontstaan.
4.7
Het college heeft dus onvoldoende onderzoek gedaan naar de gevolgen van het verkeersbesluit voor eiseres. Als gevolg daarvan heeft het college ook de belangen van eiseres niet goed kunnen meewegen en is het besluit ondeugdelijk gemotiveerd.
Conclusie en gevolgen
5.1
Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Dit betekent dat het besluit niet in stand kan blijven. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor zover daarbij is bepaald dat het terrein van de evenementenhallen van eiseres en haar toegangswegen onder het verkeersbesluit vallen. Op de zitting is besproken dat het vrachtvervoer naar de evenementenhallen aankomt vanuit het zuiden/westen over de Graadt van Roggenweg en over de expeditiebrug naast de Van Zijstweg. Het vrachtverkeer rijdt vanuit die toegangsroutes het terrein op en rijdt vervolgens over het terrein naar de evenementenhallen. De consequenties voor het zero-emissiegebied zijn nader aangeduid op onderstaande afbeelding. De gele arcering betreft het gebied dat door de in deze uitspraak uitgesproken vernietiging geen onderdeel meer uitmaakt van de nul-emissiezone. Dit betekent dat vrachtverkeer via de expeditiebrug naast de Van Zijstweg en de Graadt van Roggenweg het terrein van de evenementenhallen kan bereiken. Het vrachtverkeer mag ook op het terrein van de evenementenhallen rondrijden, tot en met een strook ten noorden van de evenementenhallen zodat zij ook rondom de meest noordelijke evenementenhallen kunnen rijden. De ventweg naast de Graadt van Roggenweg valt wel binnen de zero-emissiezone.
5.2
Voor zover het college alsnog de evenementenhallen van de Jaarbeurs binnen de zero-emissiezone wil brengen, zal het een nieuw besluit moeten nemen.
5.3
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,-. Een tweede zitting in dezelfde zaak telt als een half punt. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan twee zittingen van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.335,- (2,5 x € 934,-).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 17 juni 2024 voor zover daarin is beslist dat het terrein van de evenementenhallen van eiseres en haar toegangswegen onder het verkeersbesluit vallen;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 2.335,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van der Knijff, voorzitter, en mr. I. Helmich en mr. J.W. Wagenaar, leden, in aanwezigheid van mr. K.E. Pruntel, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2026.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.