Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 25/4618
uitspraak van de voorzieningenrechter van 12 september 2025 in de zaak tussen
[verzoekster] , gevestigd in [vestigingsplaats 1] , verzoekster
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht, verweerder
(gemachtigde: mr. B. Reijner).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[vergunninghouder], gevestigd in [vestigingsplaats 2] , vergunninghouder
(gemachtigde: mr. R.H.M. Sipman).
Partijen worden hierna aangeduid als: de stichting, gedeputeerde staten en vergunninghouder.
Inleiding
1.1.
Vergunninghouder heeft het voornemen om het plangebied [plangebied] in [plaats] bouw- en woonrijp te maken. Bij het uitvoeren van de werkzaamheden die daarvoor nodig zijn wordt ingegrepen in de zomer- en winterbiotoop van de hazelworm en de ringslang. Deze reptielen zijn beschermd onder de Omgevingswet (Ow). [1] Daarom heeft vergunninghouder bij gedeputeerden staten een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning flora- en fauna-activiteit. Gedeputeerde staten hebben de omgevingsvergunning conform de aanvraag aan vergunninghouder verleend.
1.2.
De stichting is het niet eens met de omgevingsvergunning en heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Omdat vergunninghouder in de week van 8 september 2025 start met de werkzaamheden en gedeputeerde staten nog niet op haar bezwaren hebben beslist, heeft de stichting de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen.
1.3.
Gedeputeerde staten hebben op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghouder heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.4.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 5 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:
namens de stichting: [vicevoorzitter] , vicevoorzitter, en [bestuursadviseur] , bestuursadviseur;
de gemachtigde van gedeputeerde staten, hij werd vergezeld door [vergunningverlener 1] en [vergunningverlener 2] , beide vergunningverlener;
namens vergunninghouder: [manager bouwkwaliteit] , manager bouwkwaliteit, bijgestaan door de gemachtigde van vergunninghouder en [ecoloog 1] en [ecoloog 2] , beiden ecoloog bij [advies- en ingenieursbureau] , en vergezeld door [projectleider] , projectleider bij de aannemer [aannemer] .
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Wat toetst de voorzieningenrechter bij een verzoek om voorlopige voorziening?
2. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
3. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar van de stichting een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om de omgevingsvergunning te schorsen. Deze vraag beantwoordt hij aan de hand van de gronden van de stichting. Daarna zal de voorzieningenrechter beoordelen of de belangen van de stichting om de omgevingsvergunning te schorsen totdat gedeputeerde staten op haar bezwaar hebben beslist al dan niet zwaarder moeten wegen dan de belangen van gedeputeerde staten en vergunninghouder om de omgevingsvergunning in stand te laten. Hoe minder kans van slagen het bezwaar van de stichting heeft, hoe minder ruimte er is voor haar belangen.
Wat is het toetsingskader voor de omgevingsvergunning?
4. Gedeputeerde staten kunnen een omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit alleen verlenen als:
voor de activiteit waarvoor de omgevingsvergunning wordt verleend geen andere bevredigende oplossing bestaat;
zich een belang voordoet dat wordt genoemd in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl);
de activiteit waarvoor de omgevingsvergunning wordt verleend geen afbreuk doet aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. [2] Bij de beoordeling hiervan mogen compenserende en mitigerende maatregelen worden betrokken.
Waarover gaat het geschil?
5. De werkzaamheden die in het kader van het bouw- en woonrijp maken van [plangebied] zullen worden uitgevoerd zijn het verwijderen van de bestaande asfaltverharding, de bestaande riolering en de aanwezige kabels en leidingen met behulp van een graafmachine. Daarna wordt een gescheiden vuilwater- en hemelwaterstelsel aangelegd, nieuwe kabels en leidingen ingegraven en de wegen weer verhard met klinkers. Deze ingrepen vinden plaats tot circa 2 meter buiten de huidige wegenstructuur.
6. Op de zitting is gebleken dat partijen het erover eens zijn, en de voorzieningenrechter stelt ook vast, dat de uit te voeren werkzaamheden vallen onder een belang dat wordt genoemd in het Bkl, namelijk dat deze nodig zijn in het kader van de ruimtelijke inrichting of ontwikkeling van een gebied. [3] Ook bestaat er geen andere bevredigende oplossing.
7. De stichting vraagt zich wel af of de mitigerende maatregelen die in de omgevingsvergunning zijn voorgeschreven voldoende zijn om te voorkomen dat de activiteit waarvoor de omgevingsvergunning wordt verleend afbreuk doet aan het streven de populaties van de hazelworm en de ringslang in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. De stichting heeft in haar bezwaarschrift en de aanvullingen daarop en op de zitting hierover diverse gronden aangevoerd. Deze gronden zijn deels overlappend, maar wijken ook deels van elkaar af.
8. De voorzieningenrechter zal aan de hand van de gronden van de stichting zoals deze op de zitting zijn besproken beoordelen of de mitigerende maatregelen naar zijn oordeel voldoende zijn om te voorkomen dat afbreuk wordt gedaan het streven de populaties van de hazelworm en de ringslang in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
Heeft het bezwaar van de stichting kans van slagen?
Onjuistheid in de tekst van de omgevingsvergunning
9. In het verweerschrift hebben gedeputeerde staten toegelicht dat in de omgevingsvergunning ten onrechte staat vermeld dat in het plangebied geen voorplantingshabitat van de hazelworm is vastgesteld.
10. De voorzieningenrechter is met gedeputeerde staten van oordeel dat deze onjuistheid in de tekst van de omgevingsvergunning met het besluit op bezwaar kan worden hersteld. Deze onjuistheid is voor de voorzieningenrechter geen reden om een voorlopige voorziening te treffen.
Mitigerende maatregelen
11. In de omgevingsvergunning is voorgeschreven dat minimaal twee weken vóór de start van de werkzaamheden een ecologisch werkprotocol moet worden opgesteld en ter toetsing moet worden voorgelegd aan de Regionale Uitvoeringsdienst Utrecht (de RUD). Door vergunninghouder is voorafgaand aan de zitting het ‘Ecologisch werkprotocol [plangebied] te [plaats] ’ overgelegd. Op de zitting is door partijen toegelicht dat dit werkprotocol inmiddels is goedgekeurd door de RUD.
12. In hoofdstuk 4 van het werkprotocol zijn de mitigerende maatregelen opgenomen. Het gebied waar de werkzaamheden zullen plaatsvinden (hierna: het werkgebied) zal voordat de werkzaamheden plaatsvinden ongeschikt worden gemaakt voor zowel de zomer- als de winterbiotoop van de hazelworm en de ringslang. Dit ongeschikt maken van het werkgebied zal plaatsvinden onder begeleiding van een ecologisch deskundige. Samengevat zullen de volgende maatregelen worden getroffen: Eerst zullen de elementen waar reptielen onder kunnen verblijven worden verwijderd. Buiten het asfalt wordt de berm vervolgens in één richting gemaaid, richting de beschutting/te behouden terrein. Als hierbij hazelwormen of ringslagen worden aangetroffen worden deze door de ecologisch deskundige verplaatst naar te behouden gebied. Daarna worden faunaschermen geplaatst, zodat de hazelwormen en ringslangen niet meer terug het werkgebied in kunnen. Ook de opslag van materialen zal ontoegankelijk worden gemaakt voor reptielen. Er zal steeds periodiek worden gemaaid en gecontroleerd door de ecologisch deskundige. Als de werkzaamheden door een bepaalde reden gedurende een langere tijd stil komen te liggen, dan zullen de werkzaamheden pas worden hervat als het gebied na een extra inspectie weer is vrijgegeven door een erkend ecologisch deskundige.
13. Op de zitting is duidelijk geworden dat door de stichting niet wordt betwist dat dit op zichzelf geschikte maatregelen zijn om het werkgebied ongeschikt te maken voor de hazelworm en de ringslang. En dat hiermee kan worden voorkomen dat individuen van deze soorten zullen worden gedood tijdens de werkzaamheden.
14. Op de zitting heeft vergunninghouder toegelicht dat het werkgebied in één keer ongeschikt zal worden gemaakt voor de hazelworm en de ringslang. Daarna zullen de werkzaamheden binnen de faunaschermen gefaseerd in verschillende werkvlakken worden uitgevoerd.
15. Gedeputeerde staten schrijven in de omgevingsvergunning dat het werkgebied een half jaar ongeschikt zal zijn voor de hazelworm en de ringslang en daarna weer in oude staat zal terugkeren. Op de zitting hebben gedeputeerde staten toegelicht dat als de werkzaamheden onverhoopt uitlopen en langer dan een half jaar duren, vergunninghouder met hen zal moeten bespreken of een wijziging van de omgevingsvergunning noodzakelijk is. Als dit het geval blijkt te zijn zullen gedeputeerde staten afwegen of een aanpassing van de omgevingsvergunning na een nadere ecologische onderbouwing mogelijk is, of dat wellicht handhavend zal worden opgetreden op basis van de omgevingsvergunning.
16. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter zal als nu al bekend is dat de werkzaamheden niet binnen een half jaar kunnen worden afgerond, hieraan in het te nemen besluit op bezwaar aandacht moeten worden besteed. Dit oordeel geeft de voorzieningenrechter echter geen aanleiding om de omgevingsvergunning te schorsen totdat op het bezwaar is beslist. De werkzaamheden moeten immers nog starten dan wel zijn pas enkele dagen voordat deze uitspraak wordt gedaan gestart. Gedeputeerde staten hebben nog voldoende tijd en gelegenheid om een beslissing op het bezwaar van de stichting te nemen voordat het halfjaar waarbinnen de werkzaamheden moeten worden uitgevoerd is verstreken.
17. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter wordt met de mitigerende maatregelen zoals deze zijn opgenomen in het ecologisch werkprotocol verder voorkomen dat tijdens de werkzaamheden het komende halfjaar afbreuk zal worden gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Wat de stichting aanvoert maakt dit oordeel niet anders.
18. Daarbij neemt de voorzieningenrechter allereerst in aanmerking dat het leefgebied van de ringslang volgens de door de stichting op zitting gegeven toelichting vooral in het wat verder van het werkgebied gelegen meer waterrijk gebied aanwezig is. Het vervolg van de uitspraak gaat dan ook over de hazelworm.
19. De ecologen van [advies- en ingenieursbureau] hebben in de notitie van 3 september 2025 – waarin zij een reactie geven op de ecologische contra-expertise van [milieuadviseur] [4] die de stichting heeft overgelegd – en op de zitting toegelicht dat in de wegbermen in het werkgebied weliswaar leefgebied van de hazelworm en ringslang voorkomt, maar dat dit geen essentieel leefgebied betreft. Het leefgebied dat ongeschikt zal worden gemaakt is volgens de ecologen van zeer beperkte omvang ten opzichte van het omringende leefgebied en zal slechts tijdelijk niet beschikbaar zijn voor de hazelworm en de ringslang. Hierdoor zullen de werkzaamheden geen significant negatief effect hebben op de populatie van de hazelworm en van de ringslang die voorkomen in het [locatie 1] waar het werkgebied onderdeel vanuit maakt.
20. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de stichting niet aannemelijk gemaakt dat het gebied buiten de wegbermen binnen het werkgebied – waarnaar de hazelwormen en ringslangen kunnen vluchten c.q. zullen worden verplaatst door de ecologisch deskundige – niet geschikt is als leefgebied voor deze soorten.
21. De voorzieningenrechter is met gedeputeerde staten van oordeel dat, omdat de werkzaamheden tijdelijk zijn, het gebied dat tijdelijk ongeschikt is maar klein is ten opzichte van omringend leefgebied en de hazelworm en de ringslang ’s winters in rust zijn, compenserende maatregelen niet aan de orde zijn. Nadat de werkzaamheden zijn afgerond, zullen de bermen weer in dezelfde staat verkeren als voor de werkzaamheden.
22. Op de zitting hebben de ecologen van [advies- en ingenieursbureau] toegelicht dat de hazelworm maar een klein leefgebied heeft. Hij verplaatst zich maximaal een kilometer per jaar. Buiten die afstand vanaf het werkgebied is sprake van een andere subpopulatie. Gedeputeerde staten hebben daarna toegelicht dat hen binnen deze afstand geen (vergunde) ontwikkelingen bekend zijn waarmee sprake zou kunnen zijn van zogenaamde cumulatieve effecten voor de hazelwormen die in de bermen van het werkgebied voorkomen. De stichting kon op de zitting alleen ontwikkelingen noemen die op grotere afstand van het werkgebied plaatsvinden. Het is de voorzieningenrechter niet gebleken dat sprake is van mogelijke cumulatieve effecten waarmee gedeputeerde staten rekening hadden moeten houden bij het verlenen van de omgevingsvergunning.
23. De stichting heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat verbindingsroutes van de hazelworm zullen worden aangetast. Door de ecologen is op de zitting toegelicht dat in de winter geen sprake is van verbindingsroutes. Dan is de hazelworm immers in rust.
24. Van een noodzaak van de op de zitting door de stichting voorgestelde rustperioden voor de individuen die uit het werkgebied zijn gevlucht/gehaald is de voorzieningenrechter niet gebleken. Deze zullen in het omringende leefgebied weer een rustplaats zoeken en al snel in winterrust gaan. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat het verstoren van de hazelworm niet verboden is op grond van de regelgeving.
25. Gedeputeerde staten hebben in het verweerschrift toegelicht dat zij naar aanleiding van het bezwaar van de stichting bereid zijn met het besluit op bezwaar nog twee aanvullende voorschriften aan de omgevingsvergunning te verbinden. In de eerste plaats ten aanzien van de periode waarin het plangebied ongeschikt moet worden gemaakt en de werkzaamheden moeten worden uitgevoerd. En in de tweede plaats ten aanzien van het vangen en verplaatsen van eventueel aanwezige individuen van de hazelworm en/of ringslang. Deze eventueel aanvullende voorschriften maken niet dat de omgevingsvergunning niet in stand zal blijven. En zijn voor de voorzieningenrechter dan ook geen reden om een voorziening te treffen.
Overige bezwaargronden
26. Alle overige gronden die de stichting aanvoert stuiten af op het toetsingskader voor en de inhoud van de omgevingsvergunning. Zo heeft de stichting niet aannemelijk gemaakt dat verbodsbepalingen over andere soorten dan de hazelworm en de ringslang door het uitvoeren van de werkzaamheden voor het bouw- en woonrijp maken van [plangebied] zullen worden overtreden. En bij de werkzaamheden waarvoor deze vergunning is afgegeven zullen geen gebouwen worden gesloopt of bomen worden gekapt. Ook het standpunt van de stichting dat bomen mogelijk te lijden hebben onder de graafwerkzaamheden, treft geen doel. Deze vergunning ziet daar niet op.
Tussenconclusie kans van slagen van het bezwaar
27. De voorzieningenrechter ziet nu geen evidente fouten in de besluitvorming en schat de kans van slagen van het bezwaar van verzoekers daarom gering.
Belangenafweging
28. Mede op basis van die tussenconclusie, weegt de voorzieningenrechter de belangen van gedeputeerde staten en vergunninghouder die pleiten tegen het treffen van een voorlopige voorziening zwaarder dan de belangen van de stichting die pleiten vóór het treffen daarvan.
29. De voorzieningenrechter acht daarbij met name van belang dat als de werkzaamheden nu (in de tweede week van september) starten, het werkgebied nog buiten de kwetsbare periode – die half oktober begint – ongeschikt kan worden gemaakt voor de hazelworm en de ringslang. De werkzaamheden kunnen dan worden uitgevoerd als deze soorten buiten het werkgebied in winterrust zijn. Als de individuen vanaf half maart weer tevoorschijn komen uit hun winterrustplaatsen, zullen de werkzaamheden (grotendeels) zijn afgerond en de bermen weer beschikbaar zijn als leefgebied.
Conclusie en gevolgen
30. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Dat betekent dat de vergunninghouder in ieder geval zolang gedeputeerde staten nog niet op het bezwaar hebben beslist gebruik mag maken van de aan hem verleende omgevingsvergunning en de werkzaamheden voor het bouw- en woonrijp maken van [plangebied] mag uitvoeren.
31. Omdat het verzoek wordt afgewezen bestaat geen aanleiding voor een vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W. Veenendaal, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 12 september 2025.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: