Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 23/3156, UTR 23/3166, UTR 23/3169 en UTR 23/3182
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 februari 2025 in de zaken tussen
Vitens N.V., statutair gevestigd in Zwolle, eiseres
(gemachtigden: mr. H. Zeilmaker en mr. L.G.H. Wichern),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amersfoort
(gemachtigde: mr. drs. H. Maaijen).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van Vitens tegen vier beslissingen op bezwaar van het college. Deze beslissingen op bezwaar houden verband met de verzoeken die het college aan Vitens heeft gedaan om een aantal van haar nutsleidingen te verleggen om zo de ontwikkeling van bouwprojecten mogelijk te maken. Vitens en het college verschillen kort gezegd van mening over de vragen of sprake is van besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht en/of voor wiens rekening de gemaakte verleggingskosten moeten komen.
De beroepen bij de bestuursrechter
2. Het beroep met procedurenummer UTR 23/3156 gaat over de beslissing van het college om geen nadeelcompensatie toe te kennen voor de verleggingskosten voor de projecten Parkweelde 3, fase 1 en het Operaplein. Het beroep met procedurenummer UTR 23/3166 gaat over de gewijzigde aanwijzing die het college aan Vitens heeft gegeven voor het project De Hoef West-Inputplein. Het beroep met procedurenummer UTR 23/3169 gaat over de ingetrokken aanwijzing voor het project Parkweelde 3, Magelhaenstraat en het beroep met procedurenummer UTR 23/3182 gaat over de aanwijzing voor het project Bruispad.
De zaak bij de civiele rechter
3. Naast het instellen van deze vier beroepen bij de bestuursrechter heeft Vitens de gemeente Amersfoort gedagvaard. In die procedure (kenmerk 565092 HA ZA 23-680) vordert zij van de gemeente betaling voor de verleggingskosten voor de projecten Parkweelde 3, fase 1 en het Operaplein. In die civiele zaak, die op dezelfde zitting als de bestuursrechtelijke beroepen is behandeld, wordt vandaag een vonnis uitgesproken.
De zitting
4. De rechtbank heeft de vier beroepen en de civiele zaak op 20 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigden van eiseres deelgenomen. Namens het college hebben zijn gemachtigde, mr. [A] , mr. [B] en mr. [C] deelgenomen.
Beoordeling door de rechtbank
Aanwijzing voor het project Bruispad (UTR 23/3182)
5. Op 10 oktober 2022 heeft het college aan Vitens een aanwijzing gegeven tot het verleggen van leidingen voor het uitvoeren van werken door de gemeente Amersfoort nabij [adres] . Vitens heeft hiertegen bezwaar gemaakt, maar dat is bij het bestreden besluit van 4 mei 2023 ongegrond verklaard.
6. Voordat de rechtbank toekomt aan de inhoudelijke beroepsgronden van Vitens, beoordeelt zij eerst of de aanwijzing een besluit is zoals omschreven in artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Als er namelijk geen sprake is van een besluit, dan had Vitens geen bezwaar kunnen maken tegen de aanwijzing. Het college had het bezwaar dan niet-ontvankelijk moeten verklaren.
7. Artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat onder besluit wordt verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is publiekrechtelijk als zij is gebaseerd op een publiekrechtelijke grondslag. In de regel is daarvoor nodig dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het verrichten van die handeling ontleent aan een specifiek wettelijk voorschrift. [1]
8. In het bestreden besluit heeft het college onder meer overwogen dat de Verlegregeling Kabels en Leidingen 2012 (hierna: de Verlegregeling) en de Verordening fysieke leefomgeving Amersfoort (hierna: de Verordening) van toepassing zijn en dat de verlegging van de leidingen noodzakelijk was voor het bouwrijp maken van de grond. In beroep heeft het college hieraan toegevoegd dat er een publiekrechtelijke grondslag is voor het besluit en dat sprake is van de uitoefening van een publiekrechtelijke taak, namelijk het voorzien in voldoende (betaalbare) woonruimte.
9. In beroep voert Vitens onder meer aan dat de Verlegregeling en/of de Verordening geen publiekrechtelijke grondslag kunnen vormen voor de aanwijzing van 10 oktober 2022. Volgens Vitens is er ook geen sprake van uitoefening van een publiekrechtelijke taak, omdat de verlegging niet nodig is voor uitvoeren van werkzaamheden en projecten in de infrastructuur, maar voor het realiseren van een woningbouwproject door een projectontwikkelaar.
10. De rechtbank geeft Vitens gelijk. Het college heeft primair artikel 19 van Pro de
Verlegregeling genoemd als wettelijke grondslag voor de aanwijzing. Daarnaast heeft het college gewezen op de Verordening en de voorganger daarvan, de Algemene Plaatselijke Verordening Amersfoort 2012 (hierna: de APV 2012). De rechtbank oordeelt dat de Verlegregeling niet als wettelijke grondslag kan dienen voor het nemen van een aanwijzingsbesluit. De Verlegregeling is niet door de gemeenteraad vastgesteld, maar door het college en berust gelet op de considerans (de inleidende overwegingen) op de artikelen 3:4 en 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht. Daaruit blijkt dat sprake is van een beleidsregel. Beleidsregels zelf kunnen geen bevoegdheid creëren. Gelet op de genoemde artikelen kan beleid in de zin van de Algemene wet bestuursrecht alleen worden opgesteld door een bestuursorgaan met betrekking tot een hem toekomende of aan hem gedelegeerde bestuursbevoegdheid. Die bestuursbevoegdheid ontbreekt hier. Voor zover het college voor het bestaan van die bevoegdheid heeft gewezen op de Verordening en de APV 2012 overweegt de rechtbank dat in deze verordeningen een vergunningenstelstel is opgenomen voor het graven of spitten in een weg. Deze regelgeving is bedoeld voor het geval iemand van plan is om werkzaamheden, zoals het verleggen van leidingen, uit te voeren. Dat mag dan alleen met een vergunning. Hieruit kan geen bevoegdheid voor het college worden afgeleid om iemand (in dit geval Vitens) te verplichten een kabel of leiding te verleggen. De rechtbank volgt het college ook niet in de redenering dat het geven van een aanwijzing (impliciet) neerkomt op het intrekken van een vergunning. Uit de Verordening volgt niet dat na de aanleg ook het in de grond houden van leidingen vergunningplichtig is. Onder welke omstandigheden een vergunning mag worden ingetrokken en verleend, wordt bovendien geregeld in de artikelen die zijn opgenomen onder de algemene bepalingen en daarin is geen enkele verwijzing naar een aanwijzing of de Verlegregeling te vinden. In dat opzicht verschilt deze zaak van de zaak die aan de orde was in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 6 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2014:2943, waarnaar het college verwijst. In die zaak vormde de Leidingenverordening Rotterdam 2005 namelijk de wettelijke grondslag voor het geven van een aanwijzing en het intrekken van een vergunning. Ook de verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 18 juli 2023, ECLI:NL:RBOVE:2023:2800 slaagt niet, aangezien de aanwijzing ook in dat geval steunde op de bevoegdheid die het college was gegeven in de Verordening Ondergrondse Infrastructuur Enschede 2018.
11. Op de hoofdregel dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het verrichten van een publiekrechtelijke rechtshandeling alleen kan ontlenen aan een specifiek wettelijk voorschrift, bestaan uitzonderingen. In zeer bijzondere gevallen kan een beslissing van een bestuursorgaan, die wordt genomen in het kader van een aan dat bestuursorgaan toegekende publieke taak maar die niet berust op een specifieke publiekrechtelijke grondslag waarin die bevoegdheid wordt toegekend , toch als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht worden aangemerkt. [2]
12. De rechtbank oordeelt dat geen sprake is van een zeer bijzonder geval. Er is geen sprake van een onvoorziene of bijzondere situatie, want de gemeenteraad had eenvoudig een verordening kunnen vaststellen, met daarin de bevoegdheid voor het college tot het geven van een aanwijzing (zoals ook blijkt uit de onder overweging 10 genoemde uitspraken).
13. De rechtbank oordeelt dat de aanwijzing van 10 oktober 2022 geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is daarom gegrond. In bezwaar had het college tot de conclusie moeten komen dat er geen besluit was waartegen bezwaar kon worden ingediend. Het bezwaar van Vitens had het college vervolgens bij het bestreden besluit van 4 mei 2023 niet-ontvankelijk moeten verklaren. De rechtbank zal daarom het bestreden besluit vernietigen en met toepassing van artikel 8:73, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht alsnog doen wat het college had moeten doen en het bezwaar niet-ontvankelijk verklaren. Dit betekent ook dat de rechtbank de overige beroepsgronden van Vitens tegen het bestreden besluit niet meer hoeft te beoordelen.
Gewijzigde aanwijzing voor het project De Hoef West-Inputplein (UTR 23/3166)
14. Deze zaak gaat over het verleggen van leidingen voor de ontwikkeling van het project De Hoef West-Inputplein. Het college heeft Vitens daarvoor op 23 maart 2022 een aanwijzing gegeven. Op 8 juni 2022 heeft het college deze aanwijzing gewijzigd, in die zin dat de ontwerptekening is aangepast. Vitens heeft hiertegen bezwaar gemaakt, maar dat is bij het bestreden besluit van 4 mei 2023 ongegrond verklaard.
15. Het beroep van Vitens is gegrond. De rechtbank oordeelt dat voor een gewijzigde aanwijzing hetzelfde geldt als wat zij hiervoor heeft overwogen over de aanwijzing voor het project Bruispad. Ook een gewijzigde aanwijzing is geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. In bezwaar had het college daarom tot de conclusie moeten komen dat er geen besluit was waartegen bezwaar kon worden ingediend. Het bezwaar van Vitens had het college vervolgens bij het bestreden besluit van 4 mei 2023 niet-ontvankelijk moeten verklaren. De rechtbank zal daarom het bestreden besluit vernietigen en met toepassing van artikel 8:73, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht alsnog doen wat het college had moeten doen en het bezwaar niet-ontvankelijk verklaren. Dit betekent ook dat de rechtbank de overige beroepsgronden van Vitens tegen het bestreden besluit niet meer hoeft te beoordelen.
Ingetrokken aanwijzing voor het project Parkweelde 3, Magelhaenstraat (UTR 23/3169)
16. Op 6 december 2022 heeft het college aan Vitens een aanwijzing gegeven tot het verleggen van leidingen voor het project Parkweelde 3, Magelhaenstraat. Hiertegen heeft Vitens bezwaar gemaakt. Op 12 april 2023 heeft het college de aanwijzing ingetrokken en Vitens in de gelegenheid gesteld om te laten weten of zij meent nog procesbelang te hebben bij haar bezwaar. Vitens heeft op 17 april 2023 een schriftelijke reactie ingediend, waarna het college het bezwaar bij het bestreden besluit van 4 mei 2023 niet-ontvankelijk heeft verklaard.
17. In het bestreden besluit heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het belang van Vitens bij een inhoudelijke beoordeling van haar bezwaar is vervallen omdat de aanwijzing is ingetrokken. In beroep heeft het college zich op het standpunt gesteld dat (ook) het beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard wegens het ontbreken van procesbelang. De aanwijzing is ingetrokken en procesbelang kan niet voortvloeien uit de mogelijkheid om een proceskostenvergoeding te verkrijgen. Ook heeft Vitens niet tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat de schade die zij stelt te hebben geleden daadwerkelijk het gevolg is van de bestuurlijke besluitvorming in deze zaak.
18. In beroep voert Vitens onder meer aan dat het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Zij heeft wel procesbelang, omdat zij schade heeft geleden en aanspraak maakt op een proceskostenvergoeding. Verder voert Vitens aan dat er geen publiekrechtelijke grondslag was voor de aanwijzing van 6 december 2022.
19. Ook dit beroep is gegrond. Hiervoor heeft de rechtbank al geoordeeld dat een aanwijzing geen besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. In deze zaak heeft het college die aanwijzing op 12 april 2023 ingetrokken. Die intrekking kan dan naar het oordeel van de rechtbank evenmin als een besluit worden aangemerkt. In bezwaar had het college tot de conclusie moeten komen dat er geen besluit was waartegen bezwaar kon worden ingediend en dit bezwaar niet-ontvankelijk moeten verklaren. In dit geval heeft het college in het bestreden besluit van 4 mei 2023 het bezwaar – ook al is dat om een andere reden – niet-ontvankelijk verklaard. De rechtsgevolgen van het bestreden besluit kunnen daarom in stand blijven. Dit betekent ook dat de rechtbank de overige beroepsgronden van Vitens tegen het bestreden besluit niet meer hoeft te beoordelen.
Nadeelcompensatie projecten Parkweelde 3, fase 1 en het Operaplein (UTR 23/3156).
20. Het college heeft op 5 mei 2021 en 20 juli 2021 brieven gestuurd aan Vitens, met daarin Het verzoek om voor twee bouwprojecten in Amersfoort aanwezige kabels en/of leidingen te verleggen en/of te verwijderen. Vitens heeft op 23 juli 2021 offertes voor deze projecten gestuurd aan het college en heeft in oktober en december 2021 de werkzaamheden uitgevoerd.
21. Na enige correspondentie over de offertes, heeft Vitens op 31 januari 2022 facturen naar de gemeente gestuurd en gesommeerd deze te betalen. De facturen zijn niet betaald. Verdere correspondentie en een overleg hebben niet tot een oplossing geleid. Uiteindelijk heeft het college de offertes aangemerkt als (voorlopige) verzoeken om nadeelcompensatie. De verzoeken zijn met het besluit van 8 december 2022 afgewezen. Vitens heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit, maar dat is bij het bestreden besluit van 25 mei 2023 ongegrond verklaard.
22. In het bestreden besluit heeft het college allereerst verwezen naar zijn besluit op bezwaar in procedurenummer UTR 23/3166. Verder heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de aanwijzingsbesluiten in de brieven van 5 mei 2021 en 20 juli 2021 formele rechtskracht hebben gekregen omdat daar geen bezwaar tegen is gemaakt en (dus) naar inhoud en wijze van totstandkoming rechtmatig zijn. Daarnaast heeft het college gesteld dat hij niet anders kon dan de offertes aanmerken als een verzoek om nadeelcompensatie. Het college is van mening dat hij op juiste gronden het verzoek om vergoeding van de verleggingskosten beoordeeld heeft aan de hand van de nadeelcompensatieregeling van de Verlegregeling.
23. In de beroepsprocedure heeft het college allereerst gesteld dat het beroep niet-
ontvankelijk is, omdat Vitens geen procesbelang heeft. Het betoog van Vitens houdt onder meer in dat de Verlegregeling niet van toepassing is en dat zij niet heeft verzocht om nadeelcompensatie. Vitens stelt echter niet dat zij wel aanspraak behoort of wenst te maken op nadeelcompensatie. Daardoor valt niet in te zien welk belang zij heeft bij haar beroep.
24. Vitens stelt in beroep allereerst dat zij geen verzoek om nadeelcompensatie heeft ingediend. Dit heeft zij ook uitdrukkelijk kenbaar gemaakt in de brief van 5 april 2022 en herhaald in de brief van 7 december 2022. Er was dus geen sprake van een aanvraag in de zin van artikel 1:3 lid 3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht waarover het college een besluit kon nemen.
25. De rechtbank gaat voorbij aan het betoog van het college dat Vitens geen procesbelang heeft. Of Vitens al dan niet een aanvraag om nadeelcompensatie heeft ingediend, waarop het college een besluit moest nemen, is namelijk juist de kern van dit geschil.
26. De rechtbank geeft Vitens gelijk. Uit de stukken blijkt duidelijk dat Vitens geen verzoek om nadeelcompensatie heeft gedaan of heeft willen doen. Vitens heeft al op 5 januari 2022 aan het college laten weten uitdrukkelijk géén verzoek om nadeelcompensatie te doen. Voor het geval het college haar eerdere brieven toch als zodanig zou opvatten heeft zij in haar brieven van 5 april 2022 en 7 december 2022 verklaard die verzoeken in te trekken. Die intrekking dateert van ná het overleg tussen de gemeente en Vitens van 4 november 2021 en de brieven van 6 november 2021 en 5 januari 2022 van het college en van vóór het collegebesluit van 8 december 2022 tot afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie. Volgens de rechtbank kan er dan ook geen enkel misverstand over bestaan dat Vitens nadrukkelijk geen besluit over nadeelcompensatie van het college wenste. Dat het college niet anders kon dan de offertes aanmerken als een verzoek om nadeelcompensatie, ziet de rechtbank niet. Het is aan Vitens om hierin een keuze te maken en het is Vitens voor wiens rekening de eventuele consequenties van die keuze komen. Omdat er geen verzoek om nadeelcompensatie lag, was het college niet bevoegd een besluit te nemen. Dit betekent dat ook het bestreden besluit onrechtmatig is. Het college heeft in dat besluit immers niet onderkend dat hij het besluit van 8 december 2022 niet heeft mogen nemen. Wat het college had moeten doen, is het bezwaar van Vitens tegen dit besluit gegrond verklaren en dat besluit herroepen. Dat heeft het college echter niet gedaan en daarom moet het bestreden besluit worden vernietigd.
27. Ook dit beroep is dus gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit van 25 mei 2023 en voorziet zelf in de zaak door het primaire besluit van 8 december 2022 te herroepen. Dit betekent ook dat de rechtbank de overige beroepsgronden van Vitens tegen het bestreden besluit niet meer hoeft te beoordelen.
Proceskosten en griffierecht
28. Omdat de beroepen gegrond zijn, moet het college het griffierecht aan Vitens vergoeden en krijgt Vitens ook een vergoeding van haar proceskosten. Deze vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend.
29. Voor de beroepsfase geldt dat de gemachtigde vier samenhangende beroepschriften heeft ingediend en heeft deelgenomen aan de zitting. Dit betekent dat € 2.721,- wordt toegekend (één punt voor het indienen van de beroepschriften en één punt voor het bijwonen van de zitting, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1,5). Voor de bezwaarfase geldt dat Vitens alleen in de zaken UTR 23/3169 en UTR 23/3156 heeft verzocht om vergoeding van de gemaakte proceskosten in verband met de behandeling van het bezwaar. In de zaak 23/3156 had het college moeten overgaan tot een vergoeding van de kosten in bezwaar omdat hij het primaire besluit ten onrechte in stand heeft gelaten. De bijstand door een gemachtigde levert twee punten op (één punt voor het indienen van het bezwaarschrift en één punt voor het bijwonen van de hoorzitting met een waarde per punt van € 647,-). Dit betekent dat € 1.294,- wordt toegekend. In de zaak UTR 23/3169 bestaat geen aanleiding voor een proceskostenvergoeding in bezwaar, omdat de uitkomst niet is gewijzigd. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. Totaal wordt dus € 4.015,- voor rechtsbijstand toegekend.
Beslissing
De rechtbank:
in de zaken UTR 23/3182, UTR 23/3166 en UTR 23/3169
- verklaart de beroepen tegen de drie bestreden besluiten van 4 mei 2023 gegrond;
- vernietigt de drie bestreden besluiten van 4 mei 2023;
- verklaart de bezwaren van Vitens tegen de aanwijzingen van 10 oktober 2022 en
8 juni 2022 niet-ontvankelijk;
- laat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit van 4 mei 2023 in de zaak UTR 23/3169
in stand;
- verklaart het beroep tegen het besteden besluit van 25 mei 2023 gegrond;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van de vernietigde besluiten;
in de zaak UTR 23/3156
- vernietigt het bestreden besluit van 25 mei 2023;
- herroept het besluit van 8 december 2022;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
in alle zaken
- bepaalt dat het college het griffierecht van totaal € 1.460, aan Vitens moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 4.015,- aan proceskosten aan Vitens.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.G. Nicholson, voorzitter, en mr. E.M. van der Linde, en mr. M. van der Knijff, leden, in aanwezigheid van mr. M.H.L. Debets, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.