ECLI:NL:RBMNE:2025:2874

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 23/4993

uitspraak van de meervoudige kamer van 16 juni 2025 in de zaak tussen

Stichting Natuurbelang Nederland, gevestigd in Heemskerk, eiseres

(gemachtigde: mr. J.E. Dijk),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht

(gemachtigden: mr. H.H. Moek en mr. J. dos Santos).

Als derde-partijen nemen aan de zaak deel:

het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden

(gemachtigde: mr. J.W. Schippers)

Staatsbosbeheer

(gemachtigde: mr. A.Y. Muus).

Partijen worden hierna aangeduid als: Natuurbelang, gedeputeerde staten, het HDSR en Staatsbosbeheer.

Inleiding

1.1.

Natuurbelang heeft bij gedeputeerde staten een verzoek ingediend om handhavend op te treden tegen het zonder natuurvergunning op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) aanleggen, verbreden en versterken van onderhoudspaden in het Natura 2000-gebied Kolland & Overlangbroek en dan in het bijzonder in het deelgebied Overlangbroek. Concreet heeft Natuurbelang aan gedeputeerde staten gevraagd om het HDSR te gelasten de breedte van de onderhoudspaden terug te brengen tot een breedte van niet meer dan 3,5 meter en de aangebrachte materialen te verwijderen en te vervangen door een eenvoudige halfverharding met gebruik van nader te bepalen materialen die geen afbreuk (kunnen) doen aan de instandhoudingsdoelstellingen voor het deelgebied Overlangbroek.

1.2.

Gedeputeerde staten hebben het handhavingsverzoek afgewezen. Natuurbelang was het niet eens met de afwijzing van haar handhavingsverzoek en heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit van 5 september 2023 op dit bezwaar zijn gedeputeerde staten met een wijziging van de motivering bij de afwijzing van het handhavingsverzoek gebleven.

1.3.

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van Natuurbelang tegen het bestreden besluit.

1.4.

Gedeputeerde staten hebben op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Ook Staatsbosbeheer en het HDSR hebben schriftelijk gereageerd.

1.5.

De rechtbank heeft het beroep op 15 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:

namens Natuurbelang: [A] , voorzitter, en [B] secretaris, bijgestaan door de gemachtigde van Natuurbelang;
de gemachtigden van gedeputeerde staten;
de gemachtigde van het HDSR, die werd vergezeld door [C] ;
de gemachtigde van Staatsbosbeheer, die werd vergezeld door [D] .

Beoordeling door de rechtbank

Ontvankelijkheid van het beroep

2. Staatsbosbeheer heeft in haar schriftelijke reactie aangevoerd dat de rechtbank het beroep niet-ontvankelijk moet verklaren, omdat geen beroep openstaat tegen maatregelen die direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied. Op de zitting heeft zij hieraan toegevoegd dat niet duidelijk is of Natuurbelang ook feitelijke werkzaamheden uitvoert en dus kan worden aangemerkt als een belanghebbende die beroep mag instellen.

Is sprake van een appellabel besluit?

3. De rechtbank stelt vast dat Natuurbelang een verzoek om handhaving heeft ingediend, omdat volgens haar het HDSR met het op deze wijze aanleggen, verbreden en versterken van de onderhoudspaden een wettelijk voorschrift heeft overtreden. Het besluit van gedeputeerde staten op dat verzoek om handhaving is naar het oordeel van de rechtbank een besluit waartegen de mogelijkheid van bezwaar openstaat.^[1]Het besluit waarmee gedeputeerde staten op de bezwaren van Natuurbelang hebben beslist is een besluit waartegen door een belanghebbende beroep kan worden ingesteld.^[2]

Is Natuurbelang belanghebbende?

4. Een belanghebbende is degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Bij rechtspersonen worden als hun belangen ook beschouwd de algemene belangen die zij in het bijzonder behartigen. Daarvoor moet worden gekeken naar 1) hun doelstellingen en 2) naar hun feitelijke werkzaamheden.^[3]

5. Op deze manier heeft de wetgever het mogelijk gemaakt dat ideële organisaties – zoals Natuurbelang – zaken aan de bestuursrechter kunnen voorleggen om op te komen voor het algemeen belang. Aan de andere kant is het niet de bedoeling van de wetgever geweest dat hierdoor iedereen zomaar toegang tot de bestuursrechter krijgt. De combinatie van doelstellingen en feitelijke werkzaamheden werpt daartegen een drempel op en om die reden moeten die feitelijke werkzaamheden er ook echt zijn.

6. Naar het oordeel van de rechtbank heeft Natuurbelang met het in de bezwaarfase overgelegde overzicht ‘Activiteiten stichting Natuurbelang’ voldoende aangetoond dat zij in het kader van haar statutaire doelstellingen feitelijke werkzaamheden uitvoert. Het is geen vereiste dat, zoals Staatsbosbeheer op de zitting heeft gesteld, deze feitelijke werkzaamheden specifiek zien op het deelgebied Overlangbroek. Het is voldoende dat deze zien op de statutaire doelstellingen van Natuurbelang. Daarmee is Natuurbelang belanghebbende bij het bestreden besluit.

Conclusie

7. Gelet op het voorgaande acht de rechtbank het beroep ontvankelijk.

Inhoudelijke beoordeling van het beroep

8. Op 1 januari 2024 is de Wnb ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum het handhavingsverzoek is ingediend, is in deze zaak de Wnb nog van toepassing.^[4]

Het geschil

9. Op de zitting is gebleken dat tussen partijen niet in geschil is dat om een goed beheer in het kader van de instandhoudingsdoelen van het deelgebied Overlangbroek mogelijk te kunnen maken, voldoende stevige onderhoudspaden nodig zijn. Voor zowel het hydrologisch beheer, als het hakhoutbeheer moeten Staatsbosbeheer en het HDSR met het daarvoor benodigde materieel het gebied in kunnen. Natuurbelang heeft in algemene zin dus geen bezwaar tegen de aanleg van onderhoudspaden in het deelgebied.

10. Wel heeft Natuurbelang bezwaar tegen de wijze waarop de onderhoudspaden zijn aangelegd, verbreed en versterkt. Zij vindt de onderhoudspaden te breed en te hoog geworden en volgens haar is voor het verstevigen van de paden gebruik gemaakt van een materiaal waar vervuiling uitspoelt. Volgens Natuurbelang is het op deze wijze uitvoeren van de onderhoudspaden niet nodig voor het beheer en daarom niet aan te duiden als een beheermaatregel. Daarom is volgens haar voor de wijze waarop de onderhoudspaden zijn aangelegd, verbreed en versterkt een natuurvergunning op grond van de Wnb vereist.

Het toetsingskader

11. Een project dat direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied mag zonder natuurvergunning worden uitgevoerd.^[5]Dit wordt een beheermaatregel genoemd.

12. Op 14 mei 2025 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) uitspraak^[6]gedaan over de vraag wanneer een project of een activiteit kan worden gekwalificeerd als beheermaatregel. Op de zitting is gebleken dat alle partijen het met de rechtbank eens zijn dat aan de hand van deze uitspraak moet worden beoordeeld of de wijze waarop de onderhoudspaden zijn aangelegd is te kwalificeren als een beheermaatregel en de werkzaamheden dus zonder natuurvergunning mochten worden uitgevoerd.

13. Bij die beoordeling stelt de rechtbank voorop dat gedeputeerde staten beoordelingsruimte hebben bij de invulling van het criterium ‘direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het Natura 2000-gebied’ en daarmee bij de vraag of een maatregel die gedeputeerde staten kwalificeren als beheermaatregel daadwerkelijk verband houdt met de instandhoudingsdoelen. Deze beoordelingsruimte is niet onbegrensd, omdat gedeputeerde staten bij de vraag of een maatregel wordt ingezet, moeten betrekken wat daadwerkelijk het doel is van de maatregel en wat de feitelijke gevolgen van de maatregel zijn voor het behalen van of bijdragen aan de instandhoudingsdoelen van het Natura 2000-gebied. Gedeputeerde staten hebben dus niet een absolute vrijheid om een maatregel als beheermaatregel te kwalificeren, maar het gaat erom of gedeputeerde staten de maatregelen in deze zaak daadwerkelijk als beheermaatregel hebben kunnen aanmerken. Dat oordeel zal de rechtbank in deze uitspraak toetsen.

Zijn de onderhoudspaden zoals deze zijn uitgevoerd te kwalificeren als beheermaatregel?

14. Uit de uitspraak van de Afdeling volgt dat een activiteit als beheermaatregel kan worden gekwalificeerd als deze daadwerkelijk bijdraagt aan het behalen van de instandhoudingsdoelen van het betreffende Natura 2000-gebied en dit ook het hoofddoel is van de activiteit. Daarbij noemt de Afdeling de volgende aandachtspunten:

het is geen voorwaarde of vereiste dat de activiteit in een beheerplan voor een Natura 2000-gebied is opgenomen;
het is geen vereiste dat de activiteit bijdraagt aan alle instandhoudingsdoelen van het gebied;
het enkele feit dat een activiteit significante negatieve gevolgen kan hebben voor één of meerdere aangewezen habitattypen of habitatsoorten is niet doorslaggevend voor de vraag of deze een beheermaatregel kan zijn;
uitsluitend de onderdelen van de activiteit die verband houden met de instandhoudingsdoelen of daarvoor nodig zijn, zijn uitgezonderd van de vergunningplicht.

15. Het Natura 2000-gebied Kolland en Overlangbroek is aangewezen voor het habitattype H91E0C Vochtige alluviale bossen (beekbegeleidende bossen). Het instandhoudingsdoel voor het deelgebied Overlangbroek is uitbreiding van de oppervlakte en behoud van de kwaliteit van dit habitattype.

16. Hoewel het volgens de aandachtspunten van de Afdeling geen vereiste is dat de activiteit is opgenomen in het beheerplan, kan de informatie uit het beheerplan wel behulpzaam zijn bij het bepalen of sprake is van een beheermaatregel. Het beheerplan kan in de praktijk behulpzaam zijn bij de vraag hoe de activiteit samenhangt met (het halen van) de instandhoudingsdoelen van in dit geval het deelgebied Overlangbroek.

17. In het ‘Beheerplan 2019-2025 N2000-gebied Kolland en Overlangbroek’ (het beheerplan) staat dat om een beeld te hebben van de aanwezigheid van fraaie stoven, de bedekking met vitale essen, de locatie en de aanwezigheid van karakteristieke mossen, andere soorten en verstoringssoorten het noodzakelijk is de percelen goed te kunnen betreden. Paden zijn hiervoor noodzakelijk. Dankzij de hiermee verkregen kennis, kunnen beheermaatregelen worden genomen om het bostype en min of meer resistente essen te behouden. Ook wordt hierdoor inzicht verkregen in: 1. de (on)mogelijkheden om op korte termijn in te boeten met gebiedseigen soorten, 2. of op afzienbare termijn het bos zich sluit en wat de hoogte van het plantsoen is en 3. de aanwezigheid van soorten die de ontwikkeling naar soortenrijk alluviaal, vochtig middenbos of opgaand bos kunnen ondersteunen als basis voor het te voeren beheer nu en in de toekomst. Daarnaast zijn de paden nodig om jonge aanplant te verzorgen, sleedoorn te bestrijden en andere beheermaatregelen uit te voeren.^[7]Als één van de uit te voeren herstelmaatregelen wordt het versterken van ontsluitingswegen en eventueel aanbrengen van (semi)verharding genoemd.^[8]

18. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt hieruit dat de aanleg en het versterken van de onderhoudspaden samenhangt met het halen van de instandhoudingsdoelen van het deelgebied Overlangbroek. Dat het verstevigen van de paden daarnaast mogelijk ook andere doelen dient – Natuurbelang noemt Arbowetgeving, het algemeen waterhuishoudkundig belang en een economisch belang (het goedkoper kunnen uitvoeren van de beheermaatregelen) – maakt dit oordeel niet anders. Het hoofddoel van het verstevigen van de onderhoudspaden is een goed beheer van het Natura 2000-gebied mogelijk maken om zo de instandhoudingsdoelen te kunnen behalen.

19. Zoals vermeld onder 9, bestrijdt Natuurbelang ook niet dat onderhoudspaden nodig zijn voor het halen van de instandhoudingsdoelen. Maar zij voert aan dat de overgedimensioneerde uitvoering van de onderhoudspaden wat betreft de breedte en hoogte onevenredig is ten opzichte van het doel van de onderhoudspaden.

20. De rechtbank is het daar niet mee eens. Naar het oordeel van de rechtbank hebben Staatsbosbeheer en het HDSR in hun schriftelijke reacties en met de op de zitting gegeven toelichting aannemelijk gemaakt dat de breedte en de draagkracht die de onderhoudspaden hebben in dit vochtige gebied nodig zijn voor het uitvoeren van de beheermaatregelen in het kader van de instandhoudingsdoelen Daarbij neemt de rechtbank mede in aanmerking dat volgens Staatsbosbeheer de aangelegde paden niet, zoals door Natuurbelang wordt aangevoerd, kunnen worden gebruikt door groot materieel, omdat ze daarvoor niet breed genoeg zijn en er onvoldoende manoeuvreerruimte is. Naar het oordeel van de rechtbank is de aanleg en de versterking van de onderhoudspaden niet zodanig uitgevoerd dat deze uitvoering niet te rechtvaardigen zou zijn in het kader van het verwezenlijken van de instandhoudingsdoelen. Ook zijn de onderhoudspaden zoals deze zijn uitgevoerd naar het oordeel van de rechtbank geschikt voor het betrokken gebied. Eventuele negatieve gevolgen van het gebruikte materiaal voor het Natura 2000-gebied kunnen verder, zoals uit de onder 14 genoemde uitspraak volgt, er niet aan afdoen dat sprake is van een beheermaatregel die vergunningsvrij kan worden uitgevoerd.

21. De conclusie van het voorgaande is dat gedeputeerde staten de wijze waarop de onderhoudspaden zijn aangelegd hebben mogen aanmerken als een beheermaatregel. Dit betekent dat voor het op deze wijze aanleggen en verstevigen van de onderhoudspaden geen natuurvergunning is vereist. En dus komt de rechtbank niet toe aan de beoordeling of het op deze wijze aanleggen en verstevigen van de onderhoudspaden significante negatieve gevolgen kan hebben voor het habitattype waarvoor het deelgebied Overlangbroek is aangewezen. Gedeputeerde staten hebben het handhavingsverzoek terecht afgewezen.

Conclusie en gevolgen

22. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat gedeputeerde staten niet handhavend hoeven op te treden de wijze waarop de onderhoudspaden in het deelgebied Overlangbroek zijn aangelegd en versterkt.

23. Natuurbelang krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Rademaker, voorzitter, en mr. R.C. Stijnen en
mr. W. Altenaar, leden, in aanwezigheid van mr.I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 16 juni 2025.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.