Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 24/7703
uitspraak van de voorzieningenrechter van 28 januari 2025 op het verzoek om een voorlopige voorziening in de zaak tussen
1. Stichting Fauna4Lifegevestigd in Amstelveen, en
2. Stichting Animal Rightsgevestigd in Den Haag, verzoeksters
(gemachtigde: mr. D. Delibes - Vermeulen),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Flevoland, verweerder
(gemachtigden: mr. R.L. Langeveld).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Faunabeheereenheid Flevoland, gevestigd in Lelystad.
Faunabeheereenheid Flevoland, gevestigd in Lelystad.
Inleiding
1. Bij besluit van 14 december 2023 (hierna: de ontheffing) hebben gedeputeerde staten de Faunabeheereenheid ontheffing verleend om in de provincie Flevoland reeën te mogen doden met geweer, al dan niet voorzien van een demper, in het belang van de verkeersveiligheid en ter voorkoming van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren. [1] De ontheffing is verleend voor de periode van 1 januari 2024 tot en met 30 april 2025.
2. Verzoeksters zijn het niet eens met de ontheffing en hebben bezwaar gemaakt. In de bezwaarfase hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om de ontheffing te schorsen. Bij uitspraak van 25 maart 2024 heeft de voorzieningenrechter dat verzoek afgewezen. [2] Met het besluit van 16 juli 2024 (hierna: het bestreden besluit) hebben gedeputeerde staten het bezwaar van verzoeksters ongegrond verklaard.
3. Verzoeksters hebben vervolgens beroep ingesteld (zaaknummer UTR 24/5750). In de beroepsfase hebben zij de voorzieningenrechter ook verzocht om het bestreden besluit en de ontheffing te schorsen. Gedeputeerde staten hebben een verweerschrift ingediend en er zijn over en weer reacties ingediend. Op de laatste dag voor de zitting hebben gedeputeerde staten nog schriftelijk gereageerd.
4. Het verzoek is op 14 januari 2025 bij de rechtbank op een zitting behandeld. Verzoeksters zijn daarbij vertegenwoordigd door [A] (Stichting Fauna4Life) en [B] (Stichting Animal Rights) bijgestaan door hun gemachtigde. Gedeputeerde staten hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en [C] . De Faunabeheereenheid is op de zitting vertegenwoordigd door [D] . De voorzieningenrechter heeft op de zitting beslist dat de reactie die gedeputeerde staten op de dag voor de zitting hebben ingediend niet aan het dossier wordt toegevoegd. In een voorzieningenprocedure kunnen stukken uiterlijk tót een dag voor de zitting bij de rechtbank worden ingediend. [3] De reactie is te laat binnengekomen en dat acht de voorzieningenrechter in strijd met de goede procesorde.
Overwegingen
Verzoek
5. Verzoeksters hebben aangevoerd dat de onderbouwing van gedeputeerde staten van de noodzaak en de afwezigheid van andere bevredigende oplossingen niet voldoet aan de strenge eisen die de wet en rechtspraak daaraan stellen. Niet is onderbouwd dat er überhaupt sprake is van een verkeersonveilige situatie in Flevoland door aanrijdingen met reeën. Volgens verzoeksters is niet gebleken van een positieve relatie tussen de populatieomvang van het ree en het aantal aanrijdingen met reeën. Tot slot zijn alternatieve mitigerende maatregelen onvoldoende onderzocht en toegepast, zodat niet kan worden gezegd dat er geen andere bevredigende oplossingen bestaan en doden van het ree noodzakelijk zou zijn. Ter onderbouwing hebben eisers onder meer verwezen naar de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 18 oktober 2024 [4] , en naar het rapport ‘Vragen over het beheer van reeën in de provincie Utrecht’ van Groot Bruinderink GWTA [.] van 14 mei 2021.
Spoedeisend belang
6. De voorzieningenrechter treft alleen een voorlopige voorziening als onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. [5] In deze zaak bestaat er voldoende spoedeisend belang bij beoordeling van het verzoek tot er op het beroep van verzoeksters is beslist. Het beroep moet nog door de meervoudige kamer van de rechtbank op een zitting worden behandeld, en er wordt nog steeds gebruik gemaakt van de ontheffing die nog loopt tot en met 30 april 2025. Op de zitting heeft de Faunabeheereenheid desgevraagd toegelicht dat het quotum nog (lang) niet is gehaald en dat er in februari, maart en april naar verwachting in totaal nog zo’n 500 reeën zullen worden geschoten. Verzoeksters willen dat voorkomen.
Karakter van deze uitspraak
7. De voorzieningenrechter doet alleen uitspraak op het verzoek, niet ook op het beroep. De complexe materie alsook het korte tijdsbestek dat de voorzieningenrechter ter beschikking staat om de zaak te beoordelen, maken dat deze zaak zich beter leent voor beoordeling door de meervoudige kamer in de bodemprocedure. De voorzieningenrechter zal zich daarom slechts een voorlopig oordeel vormen van de rechtmatigheid van het bestreden besluit en daarmee van de kans van slagen van het beroep. Tot slot zal de voorzieningenrechter de belangen van partijen bij het wel of niet schorsen van de ontheffing wegen, waarbij geldt dat hoe zekerder de voorzieningenrechter is over de rechtmatigheid van de ontheffing hoe minder ruimte er bestaat voor de belangen van verzoeksters bij schorsing van het bestreden besluit en de ontheffing. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de meervoudige kamer van de rechtbank in de bodemprocedure niet.
Voorlopig rechtmatigheidsoordeel
8. De voorzieningenrechter is voorlopig van oordeel dat het bestreden besluit onrechtmatig is. Hoe de voorzieningenrechter tot die conclusie is gekomen, legt zij hierna verder uit.
9. Op 1 januari 2024 is de Wet natuurbescherming (Wnb) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat de aanvraag is ingediend vóór 1 januari 2024 is in deze zaak de Wnb met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 2.9, eerste lid van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet.
10. Het ree is een beschermd zoogdier. [6] Het opzettelijk doden van het ree is verboden. [7] Van dit verbod hebben gedeputeerde staten de Faunabeheereenheid ontheffing verleend in het belang van de verkeersveiligheid en ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren. Volgens gedeputeerde staten bestaat er geen andere bevredigende oplossing en komt de gunstige staat van instandhouding van het ree door het afschot niet in gevaar. [8] Bij de ontheffing hebben gedeputeerde staten zich onder meer gebaseerd op het ‘Faunabeheerplan Grote hoefdieren 2024-2028’ (hierna: het Faunabeheerplan) en het ‘Aanbevelingsrapport ter vermindering van aanrijdingen met reeën in Flevoland’ van 26 januari 2023 (hierna: het aanbevelingsrapport).
Is er een noodzaak tot ingrijpen in het belang van de volksgezondheid?
11. Volgens gedeputeerde staten is er gelet op het aantal aanrijdingen met reeën in Flevoland sprake van een noodzaak tot ingrijpen in verband met de verkeersveiligheid. In de beslissing op bezwaar is daarover toegelicht dat het valwildpercentage (de reeënpopulatie vastgesteld aan de hand van tellingen, afgezet tegen het aantal geregistreerde aanrijdingen met reeën) in Flevoland in 2019 en 2020 13%, en in 2021 zelfs 17% was. Dit is nadien niet beter geworden. In 2022 zijn er 431 aanrijdingen met reeën geregistreerd en in 2023 waren dat er 486, wat neerkomt op een valwildpercentage van 15%. Dit betekent dat er meer dan één aanrijding per dag plaatsvindt. Flevoland ligt daarmee ver boven het landelijke valwildpercentage van 5% uit de ‘Leidraad vermindering aanrijdingen reeën’ van januari 2017 (hierna: de leidraad). Gedeputeerde staten wijzen erop dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) het niet onredelijk heeft geacht om dit landelijke valwildpercentage als aanknopingspunt te gebruiken bij het beoordelen van de verkeersveiligheid in de provincie. [9]
12. Vooropgesteld zij dat aan gedeputeerde staten beoordelingsruimte toekomt bij de invulling van de open normen ‘volksgezondheid’ en ‘verkeersveiligheid’. De invulling moet wel redelijkerwijs te volgen zijn. De voorzieningenrechter kan volgen dat gedeputeerde staten meer dan één aanrijding met een ree per dag veel vinden, maar dat daarmee ook sprake is van een noodzaak tot ingrijpen in het belang van de volksgezondheid is naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende onderbouwd.
13. Gedeputeerde staten hebben hiervoor gewezen op het landelijke valwildpercentage van 5% uit de leidraad, maar de voorzieningenrechter stelt vast dat dit percentage is gebaseerd op gegevens uit de periode van 2009 tot 2014. Het is daarom de vraag of het landelijke valwildpercentage ten tijde van de ontheffing en het bestreden besluit nog actueel was. In de leidraad staat bovendien dat schattingen van het aantal aanrijdingen met reeën veel hoger liggen, namelijk tot wel 10.000 per jaar, wat neer zou komen op een landelijk valwildpercentage van 10%. Verzoeksters hebben er verder terecht op gewezen dat in de leidraad niet staat dat bij een valwildpercentage van boven de 5%, sprake is van een onaanvaardbaar gevaar voor de verkeersveiligheid. Wanneer daarvan sprake is wordt in de leidraad niet besproken. Dat is ook niet het doel van de leidraad geweest.
14. De voorzieningenrechter wijst er verder op dat de ontheffing niet mag worden verleend in het belang van de verkeersveiligheid in het algemeen, maar in het belang van de verkeersveiligheid waar het de volksgezondheid betreft. Gedeputeerde staten hebben geen inzicht gegeven in de aard en ernst van de geregistreerde aanrijdingen met reeën in Flevoland. Als de meeste aanrijdingen alleen resulteren in (lichte) blikschade bijvoorbeeld, kan niet worden gesproken van een gevaar voor de volksgezondheid. In de ontheffing wordt hierover in het algemeen gesteld dat voor de directe schade bij een dergelijke aanrijding vanwege het kleinere formaat van dit dier, gedacht moet worden aan materiele schade aan het betrokken voertuig en de dood of ernstige verwondingen van het betrokken dier. [10] Op concrete gevolgen voor de volksgezondheid wordt niet ingegaan.
Bestaat er een positieve relatie tussen de populatieomvang en het aantal aanrijdingen met reeën?
15. Voor de positieve relatie tussen de populatieomvang en het aantal aanrijdingen met reeën in Flevoland hebben gedeputeerde staten ter onderbouwing verwezen naar figuur 13 uit het Faunabeheerplan. De meetreeks 2013 tot 2018 in de figuur toont volgens gedeputeerde staten een positieve relatie tussen de populatieomvang en het aantal geregistreerde aanrijdingen. Hoe groter de populatie, hoe meer aanrijdingen met reeën er plaatsvinden. De clustering van de meetreeks 2018 tot 2022 is volgens gedeputeerde staten dan ook een logisch en verwacht gevolg van de stabiele populatie van zo’n 1500 reeën in die meetperiode. In 2018 is voor een deel met de oude telmethodiek gewerkt, wat volgens gedeputeerde staten het afwijkende resultaat in dat jaar verklaart. Als er een verband bestaat tussen de populatiegrootte en het aantal aanrijdingen met reeën moet er bij een stabiele populatieomvang ook een min of meer stabiel aantal aanrijdingen worden geregistreerd. Hetgeen de figuur volgens gedeputeerde staten dus laat zien.
16. Verder hebben gedeputeerde staten gewezen op cijfers van het Data Analytics Centre (DAC) van het Verbond voor verzekeraars, waaruit blijkt dat de schadelast voor verzekeraars bij een aanrijding met een (wild) dier de afgelopen jaren is toegenomen.
17. De voorzieningenrechter heeft naar aanleiding van wat verzoeksters hebben aangevoerd twijfels aan de door gedeputeerde staten gestelde positieve relatie. Weliswaar toont de meetreeks 2013 tot 2018 een stijgende, licht afbuigende lijn, maar voor zover daaruit blijkt van een positieve relatie is die gebaseerd op meetgegevens uit een periode van 2013 tot en met 2017: elf tot zeven jaar geleden. Ook hier is het de vraag of deze gegevens ten tijde van de ontheffing en het bestreden besluit actueel waren. Bovendien werd de populatieomvang zoals gezegd, toen nog vastgesteld aan de hand van de oude telmethodiek, die ook volgens gedeputeerde staten niet nauwkeurig genoeg was. De door de stichtingen opgeworpen vraag, hoe kan worden verklaard dat het aantal aanrijdingen ongeveer even groot was bij een populatie van ongeveer 3200 reeën als bij een populatie van ongeveer 1600 reeën, hebben gedeputeerde staten enkel beantwoord met de algemene stelling dat deze gegevens niet met elkaar vergeleken kunnen worden vanwege een verschillende telmethodiek.
18. De meetreeks 2019 tot 2022 is naar het oordeel van de voorzieningenrechter wél voldoende actueel, maar daarin ziet de voorzieningenrechter geen clustering zoals gedeputeerde staten voorstaan. Weliswaar blijft de populatieomvang ongeveer gelijk, maar het aantal aanrijdingen varieert in die periode, waarbij het verschil groter is dan 100. Dit verschil doet juist twijfelen aan de onderlinge relatie. Bovendien is het aantal aanrijdingen in deze periode (veel) hoger dan in de jaren ervoor, terwijl de populatie in de jaren ervoor gelijk of groter was. Op de zitting hebben gedeputeerde staten erop gewezen dat het niet gaat om absolute aantallen maar om het waarnemen van een ‘algehele positieve trend’ in de figuur. De voorzieningenrechter acht het verschil in aantal aanrijdingen, bij dezelfde telmethodiek, daarvoor echter te groot: in de figuur is een toename van meer dan 100 aanrijdingen te zien, op een totaal van 400 bij een gelijke populatie.
19. In de ontheffing hebben gedeputeerde staten ook verwezen naar het Faunabeheerplan, voor zover daarin staat dat uit onderzoeken geen eensluidend oordeel volgt over de vraag of er een direct verband is tussen de dichtheid dieren in een gebied en het aantal aanrijdingen, maar dat die relatie wel wordt verwacht op basis van resultaten van onderzoek naar aanrijdingen met wilde hoefdieren op de Veluwe en in de provincie Utrecht. De voorzieningenrechter vindt deze algemene verwijzing naar onderzoek in andere gebieden en naar een bredere groep dieren echter onvoldoende draagkrachtig, mede gelet op de twijfel die de voorzieningenrechter heeft aan de positieve relatie die volgens gedeputeerde staten uit figuur 13 in het Faunabeheerplan kan worden opgemaakt.
20. Tot slot lijkt de enkele toename van de schadelast voor verzekeraars bij aanrijdingen met een (wild) dier zonder nadere onderbouwing, niet relevant. Deze toename kan ook het gevolg zijn van het feit dat verzekerden hun schade vaker claimen, en het is onduidelijk in hoeverre het hier gaat om schade door aanrijdingen met reeën, en niet met andere (wilde) dieren. Bovendien ontbreekt een verband met de populatieomvang van het ree in Flevoland.
Zijn er geen andere bevredigende oplossingen?
21. De voorzieningenrechter is voorlopig van oordeel dat gedeputeerde staten in het bestreden besluit, de ontheffing en de daaraan ten grondslag liggende documenten, ook onvoldoende hebben onderbouwd dat er geen andere bevredigende oplossingen bestaan waarmee (in elk geval deels) het aantal aanrijdingen met reeën in Flevoland tot een verkeersveilig niveau kan worden teruggebracht.
21. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat ontheffing uitsluitend wordt verleend als er geen andere bevredigende oplossing bestaat. Dit betekent dat nauwkeurig en toereikend moet zijn gemotiveerd dat er geen alternatieve maatregel bestaat waarmee het nagestreefde doel op een bevredigende manier kan worden bereikt die geen of een geringere overtreding van de verbodsbepaling betekent. Andere oplossingen moeten worden afgewogen tegen het effect op de staat van instandhouding van de betrokken soorten. [11]
23. De voorzieningenrechter stelt voorop dat de ontheffing aan de Faunabeheereenheid is verleend met het doel om het aantal aanrijdingen met reeën in de provincie te verminderen tot een verkeersveilig niveau. In de ontheffing hebben gedeputeerde staten al gemotiveerd waarom uitrasteren (met verkleining van het leefgebied tot gevolg), anticonceptie, en het vangen en levend afvoeren van reeën uit het oogpunt van het dierenwelzijn en praktische uitvoerbaarheid geen toereikende alternatieven zijn. De voorzieningenrechter kan gedeputeerde staten in zoverre volgen.
24. In het bestreden besluit hebben gedeputeerde staten aandacht besteed aan de alternatieve maatregelen uit het Faunabeheerplan en het aanbevelingsrapport: het onttrekken van wegen aan gemotoriseerd verkeer; verkeersremmende en snelheidsbeperkende maatregelen; wildsignalering- en waarschuwingssystemen; toepassing van geur-, akoestische - en visuele middelen; bermaanpassing; en aanpassing van het foerageergebied middels afleidend voeren en voerakkers. Volgens gedeputeerde staten kunnen en worden deze maatregelen plaatselijk succesvol toegepast op plekken in de provincie waar relatief veel aanrijdingen zijn, maar is het valwildpercentage nog altijd ruim boven het landelijk gemiddelde van 5%. Dit komt doordat het ree in de gehele provincie Flevoland voorkomt en deze maatregelen, anders dan het afschot, niet provincie-breed kunnen worden ingezet, omdat dat zou leiden tot versnippering van het landschap, hoge kosten, en nadelen (barrières) voor overige (beschermde) fauna. Gelet op het doel, vermindering van het aantal aanrijdingen met reeën in Flevoland tot een verkeersveilig niveau, vormen deze maatregelen dan ook geen bevredigend alternatief volgens gedeputeerde staten.
25. De voorzieningenrechter acht deze motivering, gelet op de eisen die de rechtspraak daaraan stelt, te algemeen en daarmee onvoldoende toereikend. Het is niet vereist dat alle maatregelen eerst moeten zijn getroffen voordat afschot wordt toegestaan, maar gedeputeerde staten moeten wel aannemelijk maken en onderbouwen dat de maatregelen niet of onvoldoende tot het beoogde resultaat van minder aanrijdingen leiden. Gedeputeerde staten hebben de maatregelen in het bestreden besluit omschreven, maar hebben niet inzichtelijk gemaakt tot welke resultaten die leiden. Informatie over locaties, aantallen en tijdstippen van de aanrijdingen, kenmerken van de weg, ligging in het landschap en reeds uitgevoerd beheer ter plaatse, alsook een goed gedocumenteerde beoordeling daarvan ontbreekt. Ook zijn geen objectief verifieerbare factoren, zoals wetenschappelijke en technische overwegingen genoemd die de conclusie onderbouwen dat de maatregelen geen bevredigend alternatief vormen. [12]
26. Op de zitting hebben gedeputeerde staten erop gewezen dat een dergelijke documentatie jaren gaat duren en dat zij bij toepassing van de maatregelen voor een groot deel afhankelijk zijn van terrein- en wegbeheerders. De voorzieningenrechter kan gedeputeerde staten daarin echter niet volgen, nu afschot van het ree in Flevoland reeds tien jaar plaatsvindt.
Belangenafweging
27. Het belang van verzoeksters bij schorsing van het bestreden besluit en de ontheffing, is het voorkomen van (verder) afschot van reeën. Daartegenover staat het belang van gedeputeerde staten en de Faunabeheereenheid bij gebruikmaking van de ontheffing. Zij hebben er in dit kader op gewezen dat de meeste aanrijdingen in de eerste maanden van het jaar plaatsvinden. De reebokken vertonen dan territoriaal gedrag en verdrijven de jonge bokken, die gaan zwerven op zoek naar een eigen territorium. Schorsing zal volgens gedeputeerde staten verder resulteren in een ongehinderde groei van de populatieomvang met alle gevolgen van dien. Tot slot zal er een trendbreuk optreden in de huidige meetgegevens, waardoor geen of onvoldoende bruikbare metingen overblijven.
28. De voorzieningenrechter kent in deze meer gewicht toe aan de belangen van verzoeksters. Vooropgesteld zij dat sprake is van onverwijlde spoed nu de ontheffing nog steeds wordt gebruikt, en dat de voorzieningenrechter, zoals hiervoor is overwogen, gerede twijfels heeft over de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Tegen deze achtergrond leggen de belangen van verzoeksters meer gewicht in de schaal dan de belangen van gedeputeerde staten en de Faunabeheereenheid bij gebruikmaking van de ontheffing. De gevolgen van het afschot zijn immers onomkeerbaar, en de vraag of het uitblijven van afschot zal leiden tot een onaanvaardbaar gevaar voor de verkeersveiligheid staat juist ter discussie. Daarbij overweegt de voorzieningenrechter dat de ontheffing niet is verleend voor het verrichten van metingen of vanwege populatiebeheer. De trendbreuk en de ongehinderde populatiegroei waar gedeputeerde staten op hebben gewezen, zijn voor de belangenafweging daarom niet relevant.
Conclusie
29. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en schorst het bestreden besluit en de verleende ontheffing tot en met de behandeling op een zitting van het beroep van verzoeksters met zaaknummer UTR 24/5750 door de meervoudige kamer van de rechtbank. Dat betekent dat de Faunabeheereenheid tot en met de zitting in de bodemprocedure niet mag schieten op reeën op grond van deze ontheffing.
30. Omdat het verzoek wordt toegewezen, veroordeelt de voorzieningenrechter gedeputeerde staten in de proceskosten die verzoeksters voor deze voorzieningenprocedure hebben gemaakt. De kosten voor de beroepsmatige rechtsbijstand van hun gemachtigde stelt de voorzieningenrechter vast op € 1.814,-- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 907,-- onder een wegingsfactor 1).
31. De voorzieningenrechter bepaalt tot slot dat gedeputeerde staten het door verzoeksters betaalde griffierecht voor het verzoek van € 371,-- aan hen vergoedt.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe, en schorst het bestreden besluit en de verleende ontheffing tot en met de behandeling op een zitting van het beroep van verzoeksters met zaaknummer UTR 24/5750 door de meervoudige kamer van de rechtbank;
veroordeelt gedeputeerde staten in de proceskosten van verzoeksters tot een bedrag van € 1.814,--;
bepaalt dat gedeputeerde staten het door verzoeksters betaalde griffierecht voor het verzoek van € 371,-- aan hen vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H.G. Visser, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. N.K. Boer - de Bruin, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 januari 2025.
(de voorzieningenrechter is verhinderd
om de uitspraak te ondertekenen)
griffier voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.