ECLI:NL:RBMNE:2025:1211

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 22/5886

uitspraak van de meervoudige kamer van 20 maart 2025 in de zaak tussen

[eiser] , uit [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: mr. S. Zuethoff),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wijdemeren

(gemachtigde: mrs. M.E. van Velzen-de Boer en M.P.K. Ahsmann),

Als derde-partij neemt aan de zaken deel:

[A]uit [woonplaats] ,

[B]uit [woonplaats] ,

[C]uit [woonplaats] ,

[vereniging van eigenaren 1] , gelegen in het projectgebied " [projectgebied] " te [plaats]gevestigd te [vestigingsplaats 1] ,

[vereniging van eigenaren 2] , gelegen aan de [straat] te [plaats]gevestigd te [vestigingsplaats 2] ,

[D]uit [woonplaats] ,

[vereniging van eigenaren 3] , gelegen in het projectgebied " [projectgebied] " te [plaats]gevestigd te [vestigingsplaats 1] ,

[vereniging van eigenaren 4] , gelegen in het projectgebied " [projectgebied] " te [plaats]gevestigd te [vestigingsplaats 1] ,

[vereniging van eigenaren 5] , gelegen in het projectgebied " [projectgebied] " te [plaats]gevestigd te [vestigingsplaats 3] ,

[E], (gemachtigde mr. P.D.W. Tan).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over een omgevingsvergunning voor de realisatie van een haven in Oud- Loosdrecht . De gemeente en [eiser] hebben afspraken gemaakt over de komst van deze haven. Om de vergunning te kunnen verlenen, moeten ook voldoende parkeerplaatsen beschikbaar zijn.

2. Het college heeft toegezegd die parkeerplaatsen zelf te realiseren, zodat dit geen obstakel zal vormen voor het verlenen van de vergunning. Op die basis is de vergunning verleend. Maar als omwonenden bezwaar maken tegen de vergunning, ziet het college ervan af de parkeerplaatsen te realiseren. Vervolgens herroept en weigert het college de vergunning, omdat er niet voldoende parkeerplaatsen zijn.

3. In deze uitspraak vernietigt de rechtbank dit besluit van het college. In het besluit heeft het college namelijk niet betrokken dat het een toezegging heeft gedaan waarop mocht worden vertrouwd. Ook heeft het college niet onderzocht of het parkeerprobleem op een andere wijze zou kunnen worden opgelost.

Inleiding

4. Met het besluit van 28 september 2021 heeft het college de omgevingsvergunning aan [eiser] verleend. Verschillende omwonenden hebben bezwaar gemaakt. In de beslissing op bezwaar van 11 november 2022 heeft het college het besluit om de vergunning te verlenen herroepen. [eiser] heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.

5. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. [eiser] en het college hebben daarna nog schriftelijk gereageerd.

6. De rechtbank heeft het beroep op 21 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben [eiser] en zijn gemachtigde deelgenomen. Het college werd vertegenwoordigd door [F] en de gemachtigden. Ook [A] en [D] waren aanwezig. [D] vertegenwoordigde ook de derde-partijen 7, 8 en 9. Verder waren [E] en zijn gemachtigde aanwezig. De derde-partijen 2, 3, 4, en 5 waren niet aanwezig. Op deze zitting zijn ook twee andere beroepen tegen dezelfde beslissing op bezwaar behandeld. Die zaken staan bij de rechtbank geregistreerd onder de nummers 22/5925 en 23/684. In die zaken doet de rechtbank afzonderlijk uitspraak.

Wat aan de vergunningaanvraag vooraf ging

7. In 2009 hebben de gemeente en [eiser] een ruilovereenkomst gesloten. Daarin is afgesproken dat [eiser] van de gemeente een perceel krijgt. Dit betreft een stuk water gelegen bij de locatie die de [locatie 1] wordt genoemd. Overeengekomen is dat [eiser] daar een haven met 30 tot 40 ligplaatsen mag realiseren. Een deel van die ligplaatsen zal worden verhuurd aan bewoners van het omliggende gebied in Oud- Loosdrecht . De overige ligplaatsen zullen worden verkocht.

8. Voor de realisatie van deze haven heeft [eiser] eerder, maar zonder succes, een omgevingsvergunning aangevraagd. In een vaststellingsovereenkomst van 8 september 2020 heeft [eiser] met de gemeente afgesproken dat hij opnieuw een vergunning zal aanvragen en dat de gemeente zich zal inspannen voor de verlening van die vergunning. Ook is afgesproken dat [eiser] voor de aanleg en exploitatie van de haven geen parkeerruimte hoeft te reserveren op zijn eigen bouwpercelen.^[1]

De aanvraag, verlening en herroeping van de vergunning

De aanvraag

9. Op 15 november 2020 heeft de gemeente, ten behoeve van [eiser] , een omgevingsvergunning voor een haven met 36 ligplaatsen aangevraagd. Deze aanvraag is op dat moment nog niet volledig.

10. Op 28 april 2021 hebben [eiser] en het college verschillende afspraken gemaakt over de nakoming van de vaststellingsovereenkomst van 8 september 2020 en de aanvulling van de vergunningaanvraag.^[2]In een brief van 6 mei 2021 bevestigt het college aan [eiser] de gemaakte afspraken. Het college schrijft in deze brief:

“Zoals u bekend, is in november 2020 reeds een aanvraag voor een omgevingsvergunning (fase 1) ingediend (door de heer [G] namens u). Omdat deze aanvraag nog niet volledig was, zal deze nog moeten worden aangevuld. Daarvoor is een termijn gegeven tot 1 juni 2021.

De gemeente stelt zich ten doel de nog ontbrekende stukken vóór 1 juni a.s. aan te leveren. De haalbaarheid hiervan is echter mede afhankelijk van de input van derden. (…)

Afgesproken is dat de gemeente de benodigde ruimtelijke motivering laat opstellen

door een extern bureau en eveneens voor akkoord aan u voorlegt.”

11. De datum 1 juni 2021 is niet gehaald, maar op 2 en 8 september 2021 heeft de gemeente de aanvraag namens [eiser] aangevuld.

12. Een van de belangrijkste vragen is waar de parkeerplaatsen voor de haven zullen worden gerealiseerd. De locatie van de haven zelf bestaat alleen uit water. Daar kunnen geen parkeerplaatsen worden gerealiseerd. [eiser] bezit andere percelen in het gebied, maar afgesproken is dat daar geen parkeerplaatsen hoeven te worden gerealiseerd. Die percelen zijn daar overigens ook niet voor bestemd in het bestemmingsplan.

13. In het overleg op 28 april 2021 is ook over de parkeerplaatsen gesproken. In de brief van 6 mei 2021 bevestigt het college aan [eiser] dat dit probleem door het college wordt opgelost en legt het college uit hoe dit wordt opgelost:

“Met betrekking tot de benodigde extra parkeervoorzieningen heeft het college van

Burgemeester en Wethouders van Wijdemeren op 4 mei 2021 het principebesluit genomen dat deze extra parkeervoorzieningen voor haar rekening en risico worden aangelegd binnen loopafstand van de te realiseren haven. Het betreft een uitbreiding van minimaal 27 parkeerplaatsen die voor algemeen gebruik zullen worden aangelegd. De raad van Wijdemeren zal in een later stadium de investering in de herinrichting van het beoogde plangebied moeten goedkeuren. Wij vertrouwen erop dat hiermee een belangrijk obstakel in het vergunningproces is weggenomen.”

14. De rechtbank stelt vast dat het college met deze brief aan [eiser] de toezegging doet de parkeerplaatsen voor eigen en risico te zullen realiseren. Het aantal parkeerplaatsen komt overeen met wat op grond van de ‘Beleidsregel Parkeernormen Wijdemeren’ (hierna: de Beleidsregel) maximaal nodig is. In de Beleidsregel staat dat voor een haven per 3 ligplaatsen 2 parkeerplaatsen nodig zijn. Bij 40 ligplaatsen betekent dit dat 27 parkeerplaatsen nodig zijn.

15. Het komt vaker voor dat bij een ontwikkeling niet de benodigde parkeerplaatsen kunnen worden gerealiseerd en daarom een beroep wordt gedaan op het openbaar gebied. Voor die gevallen is in de ‘Verordening reserve parkeergelegenheid gemeente Wijdemeren’ (hierna: de Verordening) bepaald dat de initiatiefnemer een betaling moet doen aan de gemeente. Om te voorkomen dat ook [eiser] deze betaling moet doen, heeft het college op 1 juni 2021 hiervan ontheffing verleend.

Het college verleent de vergunning

16. Op 28 september 2021 heeft het college de omgevingsvergunning verleend. Voor zover de haven is gelegen in het plangebied van het bestemmingsplan Dorpscentrum, is deze in overeenstemming met dat plan. Voor het bouwen van een gedeelte van de steiger en van de golfbreker in het plangebied van het bestemmingsplan Plassengebied is de vergunning verleend voor afwijking van dat bestemmingsplan. Die afwijking is in de vergunning toegestaan.^[3]Omdat het Parapluplan al wel was vastgesteld, maar nog niet in werking getreden, is de vergunningaanvraag niet aan het Parapluplan getoetst.

17. In de beoordeling blijkt dat de benodigde parkeerplaatsen zullen worden gerealiseerd op het nabijgelegen [locatie 2] . Dit bestaande parkeerterrein zal opnieuw worden ingericht, met als resultaat meer parkeerplaatsen.

De beslissing op bezwaar

18. Tegen het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning is bezwaar gemaakt door omwonenden van de beoogde haven en door omwonenden van het [locatie 2] . De bezwaarschriftencommissie heeft het college geadviseerd het besluit te herroepen.

19. Het college heeft met de beslissing van 11 november 2022 het besluit tot het verlenen van de vergunning herroepen, zij het op andere gronden dan door de commissie was geadviseerd. In de beslissing op bezwaar weerlegt het college het advies van de commissie. Daarna weegt het college het belang van [eiser] af tegen de belangen van de omwonenden van het [locatie 2] . Het belang van die omwonenden bij het behoud van groen weegt volgens het college zwaarder. Het gevolg is dat de herinrichting niet de extra parkeerplaatsen oplevert.

20. Op het moment van de beslissing op bezwaar is het Parapluplan wel in werking getreden. Het college toetst daar ook aan. Omdat niet meer in voldoende parkeerplaatsen wordt voorzien, voldoet de aanvraag niet aan artikel 3, eerste lid, van het Parapluplan. Op basis van een afweging van de betrokken belangen ziet het college ook geen reden een afwijking toe te staan. Het college herroept het besluit tot verlening van de vergunning en weigert deze alsnog.

Het beroep

21. De rechtbank behandelt het beroep van [eiser] tegen deze beslissing op bezwaar.

Overgangsrecht

22. Op 1 januari 2024 is de Wabo ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat vóór die datum de aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing.^[4]

De bestemmingsplannen

23. Op de locatie waar [eiser] de haven wil realiseren, zijn, uitgaande van het recht van vóór 1 januari 2024, meerdere bestemmingsplannen van kracht.

24. Het grootste deel van de haven waarvoor de vergunning is aangevraagd, is gelegen in het plangebied van het bestemmingsplan ‘Dorpscentrum Oud- Loosdrecht ’. Dit bestemmingsplan wordt hierna aangeduid als ‘bestemmingsplan Dorpscentrum’. Dit bestemmingsplan houdt rekening met de komst van de haven.

25. Een klein resterend deel van de haven zal zijn gelegen in het plangebied van het bestemmingsplan ‘Plassengebied Loosdrecht 2013’. Dit bestemmingsplan wordt hierna aangeduid als ‘bestemmingsplan Plassengebied’. In dit bestemmingsplan is geen rekening gehouden met de komst van de haven.

26. Verder is nog van belang het bestemmingsplan ‘Parapluplan Parkeren Wijdemeren 2019’. Dit bestemmingsplan wordt hierna aangeduid als ‘Parapluplan’. Het Parapluplan regelt dat andere bestemmingsplannen worden aangevuld met een regel over parkeren. Voordat [eiser] zijn aanvraag indiende, was het ontwerp van het Parapluplan ter inzage gelegd. Het Parapluplan is op 4 februari 2021 vastgesteld, op 27 april 2022 ter inzage gelegd en op 8 juni 2022 in werking getreden.

Beoordeling

27. De rechtbank beoordeelt het beroep van [eiser] aan de hand van de beroepsgronden. De rechtbank is van oordeel dat het beroep van [eiser] tegen de beslissing op bezwaar van 11 november 2022 gegrond is en het college een nieuw besluit moet nemen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.

Moest een ‘ex tunc’ beoordeling plaatsvinden, zonder toetsing aan het Parapluplan?

28. [eiser] stelt dat het college ten onrechte besloten heeft op basis van het recht zoals dat op het moment van dat besluit gold. Dit gaat over het Parapluplan dat inmiddels in werking was getreden. Volgens [eiser] had het college uit moeten gaan van het recht zoals dat gold op het moment van de aanvraag, toen het Parapluplan nog niet in werking was getreden.

29. De rechtbank deelt dit standpunt niet. In het eerste lid van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging plaatsvindt. Daarbij wordt het recht toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dit wordt de ‘ex nunc’ beoordeling genoemd. Op deze hoofdregel wordt een uitzondering gemaakt als op het moment van het indienen van de aanvraag sprake was van een rechtstreekse aanspraak op het verkrijgen van de omgevingsvergunning. Daarvan is sprake als geen van de in artikel 2.10 van de Wabo genoemde weigeringsgronden zich voordoet en er ook geen voorbereidingsbesluit van kracht is of ontwerp van een bestemmingsplan ter inzage is gelegd. Als aan deze voorwaarden is voldaan, wordt beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat gold op het moment van het indienen van de aanvraag. Dit wordt de ‘ex tunc’ beoordeling genoemd.

30. Op 30 juli 2020 is het ontwerp van het Parapluplan ter inzage gelegd. Na de terinzagelegging van een ontwerp geldt gedurende maximaal 12 weken een aanhoudingsplicht voor omgevingsvergunningen. Op het moment van de aanvraag gold deze aanhoudingsplicht nog. Die termijn is twaalf weken na de terinzagelegging en eindigde in dit geval op 3 december 2020.^[5]Op het moment van de aanvraag was daarom geen sprake van een rechtstreekse aanspraak. Enkele weken na de indiening van de aanvraag is de aanhoudingsplicht vervallen. [eiser] stelt dat op dat moment de rechtstreekse aanspraak alsnog is ontstaan. Daarom moet toch de uitzondering van de ‘ex tunc’ beoordeling worden toegepast.

31. Het is vaste rechtspraak dat deze uitzondering
uitsluitendvan toepassing is als op het moment van de aanvraag sprake is van de rechtstreekse aanspraak.^[6]Het college heeft terecht opgemerkt dat het nadrukkelijk gaat om het moment van de aanvraag, niet om een later moment. Het college heeft daarom terecht de ‘ex nunc’ beoordeling toegepast. De rechtbank ziet geen aanleiding de toepassing van de uitzondering uit te breiden tot situaties waarin op het moment van de aanvraag geen sprake is van een rechtstreekse aanspraak, maar op een later moment wel. Er is geen ruimte voor de door [eiser] bepleite uitbreiding van de uitzondering.

32. De beroepsgrond slaagt niet.

33. Voor het bestaan van de rechtstreekse aanspraak is ook vereist dat de aanvraag niet in strijd is met het bestemmingsplan. [eiser] heeft gesteld dat de aanvraag niet in strijd is met het bestemmingsplan Plassengebied. Omdat niet is voldaan aan de voorwaarden voor een ‘ex tunc’ toetsing, komt de rechtbank niet toe aan de stelling van [eiser] dat de aanvraag ook overigens niet in strijd is met het bestemmingsplan Plassengebied.

Is het Parapluplan van toepassing op de gehele aanvraag?

34. Op het moment van de beslissing op bezwaar was het Parapluplan wel vastgesteld en in werking getreden. [eiser] stelt dat ten onrechte de hele haven is beoordeeld aan de hand van de parkeernorm zoals die volgt uit het Parapluplan. Het Parapluplan is namelijk niet van toepassing op het deel van de haven dat in het plangebied van het bestemmingsplan Plassengebied is gelegen.

35. Het Parapluplan voegt een parkeerregel toe aan bestemmingsplannen die zijn vastgesteld vóór 31 maart 2015. Het bestemmingsplan Plassengebied is ná die datum, namelijk op 7 juli 2016, vastgesteld. Het college is in de beslissing op bezwaar alleen voor het bestemmingsplan Dorpscentrum, en niet voor het bestemmingsplan Plassengebied, uitgegaan van de toepassing van het Parapluplan. De stelling van [eiser] dat in de beslissing op bezwaar ten onrechte het Parapluplan op de hele aanvraag is toegepast, is daarom onjuist.

36. Het college heeft er op gewezen dat het bestemmingsplan Plassengebied een regel bevat over parkeren. Daarin wordt verwezen naar dezelfde Beleidsregel als waar het Parapluplan naar verwijst. Voor de uitkomst van de beoordeling maakt het daarom geen verschil of de regel over parkeren uit het Parapluplan of die uit het bestemmingsplan Plassengebied wordt toegepast. De rechtbank volgt deze uitleg van het college. Voor de hele haven geldt dezelfde parkeernorm.

De toepassing van de parkeernorm

37. De parkeernorm die op basis van zowel het Parapluplan als het bestemmingsplan Plassengebied van toepassing is, schrijft voor dat bij een jachthaven moet worden voorzien in 2 parkeerplaatsen per 3 ligplaatsen. Die parkeerplaatsen moeten op het eigen erf worden gerealiseerd.

38. In het besluit tot verlening van de vergunning werd wel uitgegaan van 27 parkeerplaatsen voor de maximaal 40 ligplaatsen, maar deze zouden niet op het eigen erf worden gerealiseerd. Het Parapluplan bevat een binnenplanse afwijkbevoegdheid, voor zover wordt voldaan aan in de Beleidsregel voorgeschreven afwijkmogelijkheden. In de Beleidsregel zijn echter geen afwijkmogelijkheden opgenomen. Afwijking van de parkeernorm is daarom niet mogelijk met toepassing van de binnenplanse afwijkbevoegdheid. Zoals het college op de zitting heeft toegelicht, kan wel met een buitenplanse afwijking van de parkeernorm worden afgeweken.

39. De beslissing om een vergunning te verlenen voor een afwijking van het bestemmingsplan, is een bevoegdheid van het college. Het college heeft beleidsruimte en de rechter toetst die beslissing terughoudend. Dat betekent dat de rechtbank zich moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om in dit geval een omgevingsvergunning te weigeren.

40. De beslissing over een buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan, moet met de uitgebreide procedure worden voorbereid.^[7]Dat geldt voor zowel het toestaan als het weigeren van de afwijking. In dit geval was voor het verlenen van de vergunning nog geen afwijking nodig omdat het Parapluplan toen nog niet in werking was getreden. Op het moment van de beslissing op bezwaar was het Parapluplan wel in werking getreden. De beslissing op bezwaar is daarmee ook een besluit over het al dan niet toestaan van een buitenplanse afwijking. De beslissing op bezwaar moest daarom wel met de uitgebreide procedure worden voorbereid. Het college heeft dit niet gedaan. Omdat [eiser] hier geen beroepsgronden tegen heeft gericht, zal de rechtbank hier geen gevolgen aan verbinden. Wel heeft dit gevolgen voor het besluit dat het college na deze uitspraak moet nemen. Aan het einde van de uitspraak komt de rechtbank hierop terug.

De afwijking van de parkeernorm

41. In de beslissing op bezwaar heeft het college gemotiveerd waarom de afwijking van de parkeernorm niet wordt toegestaan. [eiser] voert verschillende redenen aan waarom deze motivering onjuist is en waarom de afwijking wel had kunnen worden toegestaan.

Het project op de Spinaker

42. In de ruilovereenkomst is ook afgesproken dat de gemeente van [eiser] een perceel krijgt. Dat perceel is onderdeel van de locatie die nu de Spinaker wordt genoemd. Voor die locatie is op 24 november 2020 een omgevingsvergunning aangevraagd. Het gaat om een ontwikkeling met onder andere woningen en bijbehorende parkeerplaatsen. Deze vergunning is op 13 april 2021 verleend. In bezwaar is de vergunning in stand gebleven. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard,^[8]onder andere omdat het college onvoldoende inzichtelijk had gemaakt hoe de belangen van [eiser] bij het verkrijgen van voldoende parkeerplaatsen voor zijn haven waren meegewogen. Het college heeft vervolgens opnieuw besloten. Dit besluit ligt in hoger beroep voor bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

43. [eiser] stelt dat op de Spinaker parkeerplaatsen voor zijn haven beschikbaar waren. Ten tijde van zijn aanvraag was nog geen vergunning verleend voor een project op de Spinaker. Daarna heeft het college wel een vergunning verleend voor een project zonder de parkeerplaatsen voor de haven van [eiser] . Door die vergunning te verlenen heeft het college, volgens [eiser] , zelf veroorzaakt dat voor de haven onvoldoende parkeerplaatsen beschikbaar zijn.

44. De rechtbank kan in deze procedure niet oordelen over de vraag of bij het project op de Spinaker voorzien moest worden in parkeerplaatsen voor de haven van [eiser] . Over die vergunning is een procedure aanhangig bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Uit het eerdere oordeel van de rechtbank dat de parkeerbehoefte van [eiser] in de beoordeling voor die vergunning moet worden betrokken,^[9]volgt geen verplichting voor het college om nu een afwijking van de parkeernorm toe te staan. De verwijzing naar de vergunning voor het project op de Spinaker en de procedure over die vergunning, baat [eiser] in zoverre niet.

De ontheffing voor storting in de reserve

45. Op basis van de Verordening kan een initiatiefnemer worden gevraagd een betaling te doen aan de reserve van de gemeente, voor het realiseren van parkeerplaatsen buiten het eigen erf. [eiser] stelt dat met de verleende ontheffing voor de betaling aan die reserve, ook toestemming is gegeven voor afwijking van de parkeernorm.

46. De rechtbank volgt deze stelling niet. Zoals het college terecht heeft opgemerkt, volgt uit die ontheffing niet dat ook de ruimtelijke afweging is gemaakt over het afwijken van de parkeernorm. De ontheffing houdt niet meer in dat geen betaling aan de reserve hoeft te worden gedaan – voor zover daartoe al een verplichting zou bestaan.

De herinrichting van het [locatie 2]

47. De vergunning was verleend op basis van het voornemen de nodige parkeerplaatsen in de herinrichting van het [locatie 2] te realiseren. In de beslissing op bezwaar heeft het college gemotiveerd dat van die herinrichting geen sprake meer zal zijn. De extra parkeerplaatsen zullen dus niet worden gerealiseerd. [eiser] stelt dat de herinrichting van het [locatie 2] ook zo kan plaatsvinden dat de extra parkeerplaatsen wel worden gerealiseerd en aan de bezwaren van de omwonenden wordt tegemoetgekomen. De vergunning voor de haven kan dan wel, met de afwijking van de parkeernorm, worden verleend.

48. In deze procedure ligt geen besluit over de herinrichting van het [locatie 2] ter beoordeling voor. Voor zover het standpunt van [eiser] inhoudt dat het college zou moeten besluiten tot een bepaalde wijze van herinrichten van het [locatie 2] , kan dit niet tot een gegrond beroep tegen de herroeping en weigering van de vergunning van de haven leiden. De vraag of, en zo ja, hoe het [locatie 2] moet worden heringericht, is namelijk een besluitvormingsproces dat losstaat van de aanvraag en besluitvorming over de haven.

Het beroep op het vertrouwensbeginsel

49. Het college maakt in de beslissing op bezwaar een afweging van enerzijds de belangen van [eiser] bij het realiseren van zijn haven en anderzijds de belangen van de omwonenden van het [locatie 2] . [eiser] stelt dat deze afweging berust op een onvoldoende vaststelling van de feiten, tot een onevenredige uitkomst voor hem leidt en dat deze in strijd is met het vertrouwensbeginsel. De rechtbank zal dit hierna beoordelen en begint de beoordeling met het beroep op het vertrouwensbeginsel.

50. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel moet een stappenplan van drie stappen worden doorlopen.^[10]

De eerste stap is dat degene die een beroep doet op het beginsel, aannemelijk moet maken dat toezeggingen zijn gedaan. Een toezegging kan op veel verschillende manieren worden gedaan. Bepalend is of uit de handeling kon en mocht worden afgeleid dat het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.

De tweede stap is dat de toezegging ook aan het bevoegde bestuursorgaan moet kunnen worden toegerekend. De toezegging moet dus door of namens dat bestuursorgaan zijn gedaan. Als dat niet het geval is, kan de toezegging toch aan het bestuursorgaan worden toegerekend als de betrokkene kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Als deze stappen zijn doorlopen, is sprake van een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel.

In de derde stap gaat het om de vraag welk gevolg moet worden gegeven aan het gewekte vertrouwen. Ook als sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen, betekent dat niet dat daar altijd aan moet worden voldaan. Het komt dan aan op een belangenafweging. Daarin weegt het gewekte vertrouwen zwaar, maar wegen ook andere belangen een rol. Als andere belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen, kan de verplichting ontstaan om geleden schade te vergoeden.

51. [eiser] wijst op verschillende gedragingen waarmee het college het vertrouwen heeft gewekt dat de vergunning, met afwijking van de parkeernorm, zou worden verleend. De rechtbank bespreekt hierna eerst het beroep op de vaststellingsovereenkomst en daarna het beroep op het overleg van 28 april 2021, het besluit van het college van 4 mei 2021 en de brief van 6 mei 2021.

52. [eiser] stelt dat met de afspraak in de vaststellingsovereenkomst dat hij geen parkeerplaatsen op eigen grond hoeft te realiseren, het vertrouwen is gewekt dat de vergunning zou worden verleend ook al beschikt [eiser] niet over parkeerplaatsen op eigen grond.

53. De rechtbank stelt vast dat de vaststellingovereenkomst is gesloten tussen [eiser] en de gemeente, waarbij de gemeente is vertegenwoordigd door de burgemeester. De burgemeester is wel onderdeel van het college, maar heeft hier niet namens het college gehandeld. Als al sprake is van een toezegging, dan is deze niet door of namens het college gedaan en kon [eiser] daar ook niet van uitgaan. Of sprake is van een toezegging (de eerste stap) kan in het midden blijven, omdat het beroep op het vertrouwensbeginsel bij de tweede stap strandt.

54. Met betrekking tot het overleg op 28 april 2021, het besluit van 4 mei 2021 en de brief van het college van 6 mei 2021 constateert de rechtbank dat zij pas kort voor de zitting door [eiser] hierover is geïnformeerd. Door deze stukken niet zelf met de rechtbank te delen, heeft het college niet voldaan aan de verplichting van artikel van 8:42 van de Awb.

55. [eiser] stelt dat in het overleg op 28 april 2021, het besluit van 4 mei 2021 en de brief van 6 mei 2021 het vertrouwen is gewekt dat de behoefte aan parkeerplaatsen geen obstakel zou vormen voor de verlening van de omgevingsvergunning. Dit betoog slaagt.

56. Op 28 april 2021 heeft het college, in tegenwoordigheid van de toenmalige advocaat-gemachtigde van het college, gesproken met [eiser] . Onderwerp was onder meer hoe de aanvraag voor de vergunning compleet zou kunnen worden gemaakt en hoe obstakels voor de verlening zouden kunnen worden weggenomen. Hierbij is van belang dat de gemeente penvoerder van de aanvraag is. De gemeente heeft ook de ruimtelijke onderbouwing laten opstellen. De gemeente bepaalt dus wat wordt aangevraagd en hoe de aanvraag wordt onderbouwd.

57. Op 4 mei 2021 heeft het college besloten dat de benodigde parkeerplaatsen voor rekening en risico van het college zullen worden aangelegd.

58. In de brief van 6 mei 2021 verbindt het college zelf de conclusie aan het overleg van 18 april 2021 en het besluit van 4 mei 2021:
“Wij vertrouwen erop dat hiermee een belangrijk obstakel in het vergunningproces is weggenomen.”Het college doet een duidelijke toezegging: de parkeerplaatsen zullen voor rekening en risico van het college worden aangelegd. Het college vertrouwt erop dat daarmee een belangrijk obstakel in het vergunningsproces is weggenomen. [eiser] mag erop vertrouwen dat het college zou voorzien in de benodigde parkeerplaatsen en de vergunning niet zal worden geweigerd vanwege de benodigde afwijking van de parkeernorm. Het college vertrouwt daar ook zelf op.

59. Met het overleg, het besluit en de brief is sprake van een duidelijke toezegging. Aan de eerste stap voor het beroep op het vertrouwensbeginsel is daarmee voldaan.

60. Aan de tweede stap wordt ook voldaan. Het college was zelf, en vertegenwoordigd door de gemachtigde, bij het overleg aanwezig. Het besluit is een besluit van het college zelf. En de brief van is ondertekend namens het college. Op de zitting heeft het college nog gesteld dat sprake was van een toezegging uit de losse pols van een projectleider, maar die stelling vindt geen steun in de feiten. De rechtbank ziet dit eerder als een poging van het college om onder de gevolgen van gerechtvaardigde verwachtingen uit te komen.

61. Het voorgaande betekent dat het beroep van [eiser] op het vertrouwensbeginsel slaagt.

62. Het vertrouwensbeginsel strekt echter niet zo ver dat de gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Daarover gaat de derde stap: de afweging van de belangen. In dit geval kan de rechtbank ook niet oordelen dat en hoe de vergunning verleend had moeten worden. Het is aan het college te beoordelen of en hoe de afwijking van de parkeernorm kan worden toegestaan, dan wel dat mogelijk te lijden schade aan de kant van [eiser] zal worden vergoed. Tot nu toe heeft [eiser] ingezet op het verkrijgen van de vergunning. Mocht de uitkomst van een nieuwe afweging zijn dat de vergunning, ondanks het gerechtvaardigde vertrouwen, niet of niet in deze omvang kan worden verleend, dan zal in dat besluit ook moeten worden ingegaan op de vergoeding van de mogelijk geleden schade.

De zorgvuldigheid en evenredigheid

63. Omdat het college een nieuw besluit zal moeten nemen, zal de rechtbank nog kort ingaan op het zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.

64. In het nieuw te nemen besluit zal het college in de afweging van belangen de gerechtvaardigde verwachtingen van [eiser] moeten meenemen. Daarbij zal het college moeten betrekken dat het zelf de toezegging heeft gedaan zorg te dragen voor het voldoen aan dit publiekrechtelijke kader en dat de aanvraag en onderliggende stukken door de gemeente zelf zijn opgesteld ter uitvoering van de bindende afspraken die tussen partijen zijn gemaakt. Het zorgvuldigheidsbeginsel vereist dat het college zo alle relevante feiten en belangen in de afweging betrekt.

65. Het nieuw te nemen besluit zal ook moeten voldoen aan het evenredigheidsbeginsel. Om te voorkomen dat de gevolgen voor [eiser] onevenredig zijn in verhouding tot de met het nieuwe besluit te dienen doelen, zal het college indien het niet meer het maximaal aantal benodigde parkeerplaatsen kan of wil realiseren, dit aan [eiser] moeten voorhouden. Het is dan aan [eiser] om te beslissen of zijn aanvraag ongewijzigd moet blijven, of dat met verkoop en verhuur aan omwonenden de parkeerbehoefte aanzienlijk kan worden beperkt. Op die basis hebben het college en [eiser] in het verleden afspraken gemaakt. Het college heeft [eiser] gefaciliteerd met de toezegging het maximaal aantal benodigde parkeerplaatsen te realiseren en op die basis de aanvraag opgesteld. Als het college die toezegging niet gestand kan of wil doen, moet [eiser] de gelegenheid worden geboden de aanvraag zo aan te passen dat nadelige gevolgen zoveel als mogelijk kunnen worden voorkomen.

Conclusie en gevolgen

66. Het beroep van [eiser] is gegrond. De rechtbank zal daarom de beslissing op bezwaar vernietigen. Het college moet opnieuw beoordelen of de vergunning kan worden verleend en daarbij moet afwegen of en zo ja, hoe, een afwijking van de parkeernorm kan worden toegestaan. In de belangenafweging zal ook het gerechtvaardigde vertrouwen op de toezegging van het college moeten worden betrokken. Indien nodig zal het college met [eiser] moeten bespreken of de aanvraag moet worden aangevuld met een beschrijving van de wijze waarop de haven zal worden geëxploiteerd, zodat de parkeerbehoefte daarop kan worden afgestemd. Als blijkt dat de vergunning, ondanks het gewekte vertrouwen, niet of niet op deze wijze kan worden verleend, zal in de nieuwe beslissing op bezwaar ook moeten worden ingegaan op de vergoeding van de mogelijk geleden schade.

67. Omdat het nieuwe besluit ook gaat over de toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3° van de Wabo, geeft de rechtbank het college in overweging de uitgebreide voorbereidingsprocedure toe te passen. De termijnen voor het nemen van een nieuw besluit zal de rechtbank daarop afstemmen.

68. Omdat het beroep gegrond is, moet het college de proceskosten en het betaalde griffierecht vergoeden. De kosten voor de beroepsmatige rechtsbijstand van de gemachtigde van eiseres stelt de rechtbank onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting, met een waarde van € 907,- met een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit van 11 november 2022;
draagt het college op om binnen 26 weken na de datum van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan [eiser] ;
bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- dat [eiser] heeft betaald moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A. de Snoo, voorzitter, en mr. J.R. van Es-de Vries en mr. J. Wolbrink, leden, in aanwezigheid van mr. G.M.C.P. Maarhuis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2025.

De griffier is verhinderd deze

uitspraak te ondertekenen

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.