Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 23/82
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 december 2024 in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., uit Nijmegen, eiseres
(gemachtigde: mr. S.R. van Uffelen),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Flevoland, verweerder
(gemachtigde: mr. S.J. van Winzum).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:maatschap [derde-partij] , uit [vestigingsplaats]
(gemachtigde: mr. drs. Pors).
Partijen worden hierna aangeduid als: MOB, gedeputeerde staten en de varkenshouderij.
Inleiding
1. De varkenshouderij is gevestigd aan de [adres] in Emmeloord . Binnen een afstand van 25 kilometer van het bedrijf liggen meerdere Natura 2000-gebieden die gevoelig zijn voor stikstof. Gedeputeerde staten zijn op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) verantwoordelijk voor de beoordeling van de gevolgen van Flevolandse plannen en projecten op Natura 2000-gebieden.
2. Aan de varkenshouderij is op 12 december 2014 een natuurvergunning verleend voor het houden van 1.024 varkens. Daarna is het bedrijf uitgebreid met twee nieuwe stallen en 582 varkens. Voor deze uitbreiding heeft het bedrijf eind 2015 een melding op grond van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) ingediend. De meldingsplicht op grond van het PAS bestond voor activiteiten met een geringe stikstofdepositie. Gedeputeerde staten hebben deze melding geaccepteerd, omdat de stikstofdepositie onder de toen geldende wettelijke grenswaarde bleef.
3. In 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) het PAS onverbindend verklaard [1] , waardoor een rechtsonzekere situatie is ontstaan voor de varkenshouderij. De varkenshouderij is in 2021 aangemeld voor het landelijke legalisatieprogramma voor PAS-melders. Op 9 februari 2022 hebben gedeputeerde staten de varkenshouderij een brief gestuurd met een bestuurlijk rechtsoordeel. In die brief staat dat volgens gedeputeerde staten geen natuurvergunning nodig is voor de uitbreiding op grond van de PAS-melding. Verder is in de brief vermeld dat het bedrijf ervoor kan kiezen om toch een natuurvergunning aan te vragen als het meer rechtszekerheid wil. De varkenshouderij heeft hiervoor gekozen en voor het project, dat bestaat uit het vastleggen van de inmiddels bestaande situatie, een natuurvergunning aangevraagd.
4. Gedeputeerde staten hebben de natuurvergunning op 24 november 2022 geweigerd, omdat het project met intern salderen niet tot een toename van stikstofdepositie leidt en daarom niet vergunningplichtig is. Het gaat om een zogenoemde ‘positieve weigering’.
5. MOB kan zich niet verenigen met deze positieve weigering, omdat de uitbreiding van het bedrijf volgens haar wél vergunningplichtig is. Zij vindt dat bij het intern salderen van onjuiste emissies is uitgegaan. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van MOB tegen de positieve weigering. Gedeputeerde staten hebben op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De varkenshouderij heeft een schriftelijke reactie ingediend.
6. De rechtbank heeft het beroep op 6 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van MOB, de gemachtigde van gedeputeerde staten en mr. N. Bree, werkzaam bij de provincie, [A] en de gemachtigde van de varkenshouderij.
Beoordeling door de rechtbank
Overgangsrecht
7. Op 1 januari 2024 is de Wnb ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum de aanvraag om de natuurvergunning is ingediend, is in deze zaak de Wnb met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 2.9, eerste lid, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet.
Belanghebbende
8. In een andere zaak van MOB is in een tussenbeslissing van 18 juni 2024 geoordeeld dat MOB voldoende feitelijke werkzaamheden verricht en als belanghebbende kan worden aangemerkt. [2] De rechtbank ziet geen aanleiding om daar in deze zaak anders over te oordelen en zij merkt MOB als belanghebbende aan bij de positieve weigering.
Motivering van de positieve weigering
9. Gedeputeerde staten hebben beoordeeld of de uitbreiding van de varkenshouderij leidt tot een toename van de stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. De referentiesituatie is ontleend aan de op 12 december 2014 verleende natuurvergunning. In de nieuwe situatie is uitgegaan van 582 extra varkens en voor de stallen 1, 2 en 4 van een stalsysteem met combiluchtwasser met een emissiereductie van 85%. Gedeputeerde staten hebben de omvang van de emissies voor deze stallen berekend met behulp van de emissiefactor die voor het aangevraagde stalsysteem is opgenomen in de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav-emissiefactor). Uit AERIUS-berekeningen volgt dat ten opzichte van de referentiesituatie geen sprake van een toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden. Door intern salderen is volgens gedeputeerde staten geen natuurvergunning nodig en daarom is de aanvraag geweigerd.
Het geschil
10. Tussen partijen is in geschil of de uitbreiding van de varkenshouderij natuurvergunningplichtig is. Het belangrijkste discussiepunt is of de combiluchtwassers in de drie stallen een emissiereductie van 85% behalen. MOB vindt dit niet aannemelijk en wijst daarbij op verschillende wetenschappelijke onderzoeken, terwijl gedeputeerde staten er in het besluit vanuit zijn gegaan dat de emissiefactor voor dit stalsysteem wel behaald kan worden. Verder zijn partijen verdeeld over het antwoord op de vraag of aannemelijk is dat de emissies van mobiele werktuigen en verkeersbewegingen gelijk zijn gebleven ten opzichte van de referentiesituatie ondanks de toename van het aantal varkens.
Oordeel van de rechtbank
11. De rechtbank is van oordeel dat de positieve weigering niet in stand kan blijven. Naar het oordeel van de rechtbank hebben gedeputeerde staten bij het bepalen van de emissies uit de stallen met een combiluchtwasser geen gebruik mogen maken van de Rav-emissiefactor voor dit stalsysteem. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
12. Het gaat in deze zaak om het stalsysteem BWL 2009.12.V4. Dit is een stal voorzien met een gecombineerd luchtwassysteem. Volgens bijlage 1 van de Rav heeft dit systeem een emissiereductie voor ammoniak van 85%.
13. Op 4 september 2024 heeft de Afdeling een uitspraak gedaan over de ammoniakreducerende werking van combiluchtwassers in een varkenshouderij. [3] Het ging in die zaak om een verleende natuurvergunning voor de uitbreiding en wijziging van een varkenshouderij waaraan voorschriften waren verbonden. De Afdeling is in de uitspraak kort gezegd tot de conclusie gekomen dat niet vaststaat dat met de maatregelen die in die vergunning zijn voorgeschreven, de ammoniakreductie waarvan in de toegepaste emissiefactoren wordt uitgegaan wordt gehaald. Omdat daardoor niet de zekerheid is verkregen dat het aangevraagde project de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet zal aantasten, heeft de Afdeling de natuurvergunning in die zaak vernietigd.
14. Voorafgaande aan de zitting heeft de rechtbank aan gedeputeerde staten gevraagd of deze uitspraak gevolgen heeft voor deze zaak en zo ja, welke. In reactie hierop hebben gedeputeerde staten laten weten dat de uitspraak gevolgen heeft voor de afgegeven positieve weigering, omdat uit de uitspraak volgt dat niet zonder gedegen onderbouwing van de Rav-emissiefactor van de biologische combiluchtwasser uitgegaan had mogen worden. Gedeputeerde staten hebben verder uiteengezet dat de uitbreiding en wijziging van de varkenshouderij onder het PAS zijn gerealiseerd waardoor de luchtwassers al enige tijd in gebruik zijn. Uit de door de varkenshouderij overgelegde gegevens blijkt dat de luchtwassers naar behoren functioneren. Gedeputeerde staten willen daarom onderzoeken in hoeverre het bij deze varkenshouderij wél mogelijk is om met vergunningvoorschriften (over ammoniaksensoren) in combinatie met een passende beoordeling te waarborgen dat de ammoniakreductie wordt gehaald.
15. In de uitspraak van de Afdeling ging het om de stalsystemen BWL 2009.12 en BWL 2010.02. Op 18 september 2024 heeft de Afdeling een vergelijkbare uitspraak gedaan over stalsysteem BWL 2009.12.V4 en geoordeeld dat geen aanleiding wordt gezien om tot een ander oordeel te komen. [4] De rechtbank stelt vast dat het in deze zaak om hetzelfde type luchtwasser gaat.
16. Onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 4 en 18 september 2024 oordeelt de rechtbank dat gedeputeerde staten voor de emissies van de combiluchtwassers niet mochten aansluiten bij de emissiefactor die in bijlage 1 van de Rav aan het stalsysteem BWL 2009.12.V4 is toegekend. Op de zitting hebben gedeputeerde staten ook laten weten het daar mee eens te zijn.
17. Voor de onderbouwing van haar oordeel wijst de rechtbank erop dat de Afdeling oordeelde dat het WUR-rapport 2018 en het WUR-rapport 2021 concrete aanknopingspunten bevatten dat de Rav-emissiefactor voor stalsystemen met een biologische combiluchtwasser de werkelijke ammoniakemissie van deze stalsystemen waarschijnlijk onderschatten. [5] De Afdeling is ook ingegaan op de vraag of verzekerd is dat de Rav-emissiefactor gehaald kan worden gehaald als het stalsysteem conform de systeembeschrijving van het huisvestingssysteem (de leaflets) is gebouwd en wordt gebruikt. Daarover heeft de Afdeling overwogen dat uit het WUR-rapport 2021 kan worden afgeleid dat de maatregelen die volgens dat rapport nodig zijn om veel voorkomende technische mankementen aan biologische combiluchtwassers tijdig op te sporen, te voorkomen en te verhelpen, niet allemaal in de leaflets zijn opgenomen. [6] Volgens de Afdeling valt uit het WUR-rapport 2021 af te leiden dat er sterke aanwijzingen zijn dat combiluchtwassystemen het beoogde rendement van 85% kunnen halen, maar de Afdeling oordeelde ook dat het rapport te beperkt van opzet is om daaraan de zekerheid te ontlenen dat het beoogde rendement van combiluchtwassers wordt gehaald, als de aanbevelingen uit het rapport worden gevolgd. [7]
18. Toegepast op deze zaak betekent dit dat niet vaststaat dat de ammoniakreductie waarmee rekening is gehouden bij het intern salderen wordt gehaald. Gedeputeerde staten hebben daarom niet op basis van intern salderen kunnen concluderen dat geen sprake is van toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden.
Conclusie en gevolgen
19. De conclusie is dat de positieve weigering niet in stand kan blijven. Het beroep van MOB is gegrond. De rechtbank zal het besluit van 24 november 2022 vernietigen vanwege strijd met artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Gelet op deze uitkomt ziet de rechtbank geen aanleiding meer om de beroepsgrond over de emissies van mobiele werktuigen en verkeersbewegingen te bespreken.
20. De aard van het gebrek in het besluit maakt dat de rechtbank de rechtsgevolgen van de positieve weigering niet in stand kan laten of zelf in de zaak kan voorzien. Op zitting is met partijen gesproken over de mogelijkheid om voor de uitbreiding een natuurvergunning te verlenen. Gedeputeerde staten onderzoeken of het mogelijk is te onderbouwen dat de ammoniakreductie behaald kan worden, zodat met een passende beoordeling een natuurvergunning met voorschriften kan worden verleend. Omdat de provincie Flevoland die benodigde kennis niet in huis heeft, is contact gezocht met de provincie Brabant waar al nader onderzoek wordt gedaan. Uit het verhandelde op de zitting is naar voren gekomen dat er nog de nodige stappen gezet moeten worden. Omdat de uitkomsten van het onderzoek en de nog op te stellen passende beoordeling onzeker zijn en daar ook geruime tijd overheen gaat, ziet de rechtbank geen aanleiding om een tussenuitspraak te doen en gedeputeerde staten in de gelegenheid te stellen om het gebrek te herstellen. De rechtbank zal volstaan met het vernietigen van het besluit van 24 november 2022. Dit betekent dat gedeputeerde staten opnieuw op de aanvraag moeten beslissen. Het gevolg van de vernietiging is dat de voor de uitbreiding van de varkenshouderij benodigde natuurtoestemming ontbreekt en dat voor de varkenshouderij weer onzekerheid is ontstaan of de uitbreiding gelegaliseerd kan worden.
21. Omdat het beroep gegrond is moeten gedeputeerde staten het griffierecht aan MOB vergoeden en krijgt MOB ook een vergoeding van haar proceskosten. Gedeputeerde staten moeten deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van MOB een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 24 november 2022;
- bepaalt dat gedeputeerde staten het griffierecht van € 365,- aan MOB moet vergoeden;
- veroordeelt gedeputeerde staten tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan MOB.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stijnen, voorzitter, en mr. J.R. van Es-de Vries en mr. N.H.J.M. Veldman-Gielen, leden, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 december 2024
.
.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.