ECLI:NL:RBMNE:2024:676

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 22/4590

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 januari 2024 in de zaak tussen

Producenten Organisatie Varkenshouderij, uit Zwolle, eiseres

(gemachtigde: mr. F.H. Damen),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

(gemachtigden: mr. drs. M.A.G. Stolker en P. Winkelbuiter).

Inleiding

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de gedeeltelijke afwijzing van haar verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).

De minister heeft het verzoek met het besluit van 11 januari 2022 gedeeltelijk ingewilligd. Met het bestreden besluit van 15 juni 2022 (het bestreden besluit) op het bezwaar van eiseres is de minister daarbij gebleven.

Op 17 augustus 2023 heeft de minister een aanvullend besluit op bezwaar genomen en een aantal documenten die eerder waren geweigerd, alsnog openbaar gemaakt.

De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft het beroep op 31 augustus 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [A] en [B] , de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van de minister.

Beoordeling door de rechtbank

1. Eiseres heeft op 14 september 2021 verzocht om openbaarmaking van alle correspondentie en stukken die betrekking hebben op een voorstel dat op het ministerie circuleert om de vergunningen van boerenbedrijven in te trekken. Het gaat eiseres om de volgende stukken:

- de opdracht(en) van de minister dan wel ambtenaar van het ministerie aan de Landsadvocaat die ten grondslag ligt/liggen aan het circulerende advies;
- alle conceptversies van het advies;

- alle correspondentie tussen het ministerie (minister en ambtenaren) en de Landsadvocaat over alle concepten van het advies.

2. De minister heeft in totaal 11 documenten met 11 bijlagen aangetroffen. Daarvan zijn bij het primaire besluit van 11 januari 2022 vier documenten (documenten 1, 1b, 10 en 10a) openbaar gemaakt met uitzondering van de persoonsgegevens daarin. De overige documenten zijn geweigerd. Bij het bestreden besluit heeft de minister deze weigering gehandhaafd.
Het beroep heeft geen betrekking op het besluit van 17 augustus 2023

3. Bij besluit van 17 augustus 2023 heeft de minister het bestreden besluit gedeeltelijk vervangen. Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van eiseres van rechtswege mede betrekking op het besluit van 17 augustus 2023, tenzij eiseres daarbij onvoldoende belang heeft. Omdat de minister in dit laatste besluit aan eiseres is tegemoetgekomen door drie documenten (1a, 1c en 3a) alsnog openbaar te maken, heeft eiseres daar geen belang bij. Het beroep heeft dus geen betrekking op het besluit van 17 augustus 2023.
Het bestreden besluit van 15 juni 2022

4. Vanwege het besluit van 17 augustus 2023 is het beroep gericht tegen het bestreden besluit, gegrond. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister onvoldoende gemotiveerd waarom de documenten die bij het besluit van 17 augustus 2023 alsnog openbaar zijn gemaakt, niet al bij het bestreden besluit openbaar gemaakt hadden kunnen worden. De rechtbank licht dat hieronder toe.

5. In het besluit van 17 augustus 2023 staat dat vanwege tijdsverloop én omdat de inhoud van de betreffende documenten gedeeltelijk door de minister van Financiën is gedeeld met de Tweede Kamer, de documenten alsnog openbaar gemaakt worden. Op de zitting heeft de minister toegelicht dat de documenten – zij het in een andere vorm – met de brief van de minister van Financiën van 20 juli 2022 aan de Tweede Kamer naar aanleiding van Kamervragen, reeds zijn geopenbaard. De minister stelt dat daarom geen sprake is van een situatie waarin met het besluit van 17 augustus 2023 aan eiseres tegemoet gekomen is.

6. De rechtbank is van oordeel dat dit niet afdoende verklaart waarom de documenten met het bestreden besluit niet, maar met het besluit van 17 augustus 2023 wel openbaar gemaakt konden worden. Hierbij hecht de rechtbank waarde aan het feit dat het tijdsverloop tussen het bestreden besluit (van 15 juni 2022) en de openbaarmaking door de minister van Financiën met de brief van 20 juli 2022 slechts vijf weken bedraagt. Dit is een zodanige korte periode dat dit – ondanks het feit dat het hier gaat om twee verschillende ministeries – niet zonder meer verklaart dat de informatie in juni volgens de minister nog geheim moest blijven, maar in juli dus kennelijk volgens de minister van Financiën wel openbaar gemaakt kon worden. Verder komt de inhoud van de documenten die met het besluit van 17 augustus 2023 alsnog door de minister openbaar gemaakt zijn, niet geheel overeen met de informatie in de documenten die met de brief van 20 juli 2022 van de minister van Financiën met de Tweede Kamer is gedeeld. Dit heeft de minister in het besluit van 17 augustus 2023 ook onderkend. Dit betekent dat met het besluit van 17 augustus 2023 ook informatie openbaar is gemaakt die eerder nog niet openbaar was, zodat het argument dat de informatie inmiddels met de Tweede Kamer is gedeeld, hiervoor niet opgaat.

Wet open overheid

7. Omdat het bestreden besluit is genomen ná 1 mei 2022 is daarop de Wet open overheid (Woo) van toepassing.

8. Voor de toepasselijke artikelen uit de Woo verwijst de rechtbank naar de bijlage.

Omvang van het geschil

9. Het geschil beperkt zich tot de documenten waarvan de weigering tot openbaarmaking is gehandhaafd bij het bestreden besluit. Dat zijn de volgende documenten:

- documenten 2a, 4a, 5a, 6a, 7a en 8a (conceptversies van het advies van de Landsadvocaat);
- documenten 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 en 11 (e-mailberichten tussen een ambtenaar van het ministerie en de Landsadvocaat).

10. De rechtbank heeft kennis genomen van de geweigerde documenten. De toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb is van rechtswege verleend.
De weigeringsgronden

10. De minister heeft openbaarmaking van voornoemde conceptversies en e-mails (gedeeltelijk) geweigerd op grond van de volgende weigeringsgronden:
- persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad (artikel 5.2, eerste lid, van de Woo);
- de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 5.2, tweede lid, onder e, van de Woo); en
- het goed functioneren van de Staat (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo).

10. Voor wat betreft de e-mailberichten heeft de minister verder nog overwogen dat na weglakking van de persoonsgegevens en de informatie die onder de weigeringsgronden valt, in de documenten geen of geen zinnige inhoudelijke of samenhangende informatie over de bestuurlijke aangelegenheid overblijft. Openbaarmaking daarvan is zinledig en daarom wordt openbaarmaking van de e-mailberichten volledig geweigerd, aldus de minister.
Standpunt eiseresPersoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad

10. Eiseres voert aan dat een advocaat geen persoonlijke beleidsopvattingen kan hebben, omdat hij onafhankelijk moet zijn. Verder kan het onmogelijk zo zijn dat de conceptversies van het advies op alle onderdelen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, aangezien de definitieve versie van het advies wel openbaar is gemaakt. Dat zou betekenen dat de definitieve versie in het geheel afwijkt van de concepten en dat die wijzigingen geheel het gevolg zijn van input van de minister. Dat eerste is niet aannemelijk en dat tweede verhoudt zich niet met de onafhankelijkheid van een advocaat. Ook gelet op de inhoud van de conceptadviezen valt niet in te zien waarom het persoonlijke beleidsopvattingen zijn, laat staan op alle onderdelen. Het gaat immers over (mogelijke) vervolgstappen in de aanpak stikstof en de juridische opinie van de landsadvocaat daarover. Een juridische opinie is geen persoonlijke beleidsopvatting. Deze weigeringsgrond moet onder de Woo bovendien beperkter worden uitgelegd. Voor zover de concepten al persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, mogen deze alleen geweigerd worden voor zover zij tot personen te herleiden zijn. Dat het onmogelijk zou zijn om de persoonlijke beleidsopvattingen te scheiden van de feiten kan volgens eiseres ook niet worden gevolgd.

10. Eiseres wijst er verder op dat de door de minister aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde weigeringsgronden geen absolute weigeringsgronden zijn en verwijst daartoe onder meer naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 juli 2022^[1]. Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat zij hiermee bedoelt dat de documenten zijn opgesteld ten behoeve van formele besluitvorming in de zin van artikel 5.2, derde lid, van de Woo. Dat betekent dat wanneer er persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad staan opgenomen in de documenten, deze openbaar moeten worden gemaakt in anonieme vorm, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad. Zij bedoelt hiermee ook dat het milieu-informatie betreft. De minister had daarom voor wat betreft persoonlijke beleidsopvattingen op grond van artikel 5.2, vierde lid, van de Woo een belangenafweging moeten maken.

15. Eiseres voert verder ten aanzien van de e-mailberichten tussen een ambtenaar van het ministerie en de Landsadvocaat aan dat de minister deze per onderdeel had moeten beoordelen.
Het goed functioneren van de Staat

15. Eiseres heeft ter zitting verder toegelicht dat zij met haar stelling genoemd in overweging 14 dat de weigeringsgronden niet absoluut zijn, ook bedoelt dat de weigeringsgrond van het goed functioneren van de Staat niet van toepassing is, omdat het hier gaat om milieu-informatie.
Beoordeling door de rechtbankDe conceptversies van het advies van de Landsadvocaat (documenten 2a, 4a, 5a, 6a, 7a en 8a)Het goed functioneren van de Staat

15. De rechtbank beoordeelt allereerst of de minister de openbaarmaking van de conceptadviezen heeft kunnen weigeren vanwege het goed functioneren van de Staat. De rechtbank is met eiseres van oordeel dat het hier (deels) gaat om milieu-informatie, die betrekking heeft op emissies in het milieu, waardoor deze weigeringsgrond niet van toepassing is. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.

15. Op grond van artikel 2.1 van de Woo in samenhang met artikel 19.1a, eerst lid, van de Wet Milieubeheer is milieu-informatie: alle informatie, neergelegd in documenten, over:
a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
b. factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
c. maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a en b bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;
d. verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving;
e. kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de onder c bedoelde maatregelen en activiteiten;
f. de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens, met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, indien van toepassing, de levensomstandigheden van de mens, waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken, voor zover zij worden of kunnen worden aangetast door de onder a bedoelde toestand van elementen van het milieu of, via deze elementen, door de onder b en c bedoelde factoren, maatregelen of activiteiten.

15. Het advies heeft betrekking op te nemen vervolgstappen in de aanpak stikstof, en is daarmee een advies met betrekking tot informatie in de zin van onderdeel c van artikel 19.1 a, eerst lid, van de Wet Milieubeheer. Op grond van het zevende lid van dit artikel, zijn het eerste en tweede lid van artikel 5.1 niet van toepassing op milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat de minister de openbaarmaking van de conceptadviezen ten onrechte heeft geweigerd op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo.
Persoonlijke beleidsopvattingen

15. De rechtbank beoordeelt vervolgens of de openbaarmaking van de conceptadviezen wel geweigerd kon worden op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo.

15. De rechtbank overweegt allereerst dat zij eiseres niet volgt in haar meest vergaande stelling dat het feit dat het hier gaat om conceptversies van een advies van de landsadvocaat, maakt dat deze adviezen überhaupt geen persoonlijke beleidsopvattingen kunnen bevatten. De Landsadvocaat is een externe derde. Documenten van externe derden, die zijn opgesteld met het oog op intern beraad, kunnen slechts onder intern beraad vallen in het geval dat de externe derde geen ander belang heeft dan het bestuursorgaan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid. Daarvan is in dit geval sprake. De Landsadvocaat behartigt geen eigen belang, maar geeft vanuit zijn deskundigheid, zoals verzocht, zijn visie op de mogelijke ophoging van de stikstof- en natuurambities. Het interne karakter is dus niet aan het beraad ontvallen. De stelling dat een advocaat geen persoonlijke beleidsopvattingen kan hebben omdat hij onafhankelijk moet zijn, volgt de rechtbank niet. Niet in te zien valt dat een advocaat geen advies, visie of standpunt zou kunnen geven zonder daarbij zijn onafhankelijkheid in de zin van artikel 10a, eerste lid, van de Advocatenwet te verliezen.

15. De rechtbank stelt vast dat de concepten grotendeels bekend zijn gemaakt met het openbaar maken van de definitieve versie van het advies. Voor zover deze concepten op onderdelen verschillen van de definitieve versie, geldt naar het oordeel van de rechtbank dat die onderdelen deels persoonlijke beleidsopvattingen betreffen, maar deels ook slechts feitelijkheden, en/of een wijziging van woordkeuze/een tekstuele wijziging betreffen.
Voorbeelden van persoonlijke beleidsopvattingen:
- Eerste zin, tweede alinea van concept 2a;
- Tekstblok in linkerkantlijn op pagina 2 van concept 7a en 8a.
Voorbeelden van feitelijkheden, en een wijziging van woordkeuze/een tekstuele wijziging:
- gehele tweede zin, eerste alinea, eerste pagina van concept 2a;
- één woord in de tweede zin van de tweede pagina van concept 2a.

15. Voor wat betreft deze feitelijkheden en wijzigingen van woordkeuze/tekstuele wijzigingen kan niet gezegd worden dat deze in alle gevallen dusdanig vervlochten zijn met informatie die mogelijk wel geheim gehouden mag worden, dat deze niet openbaar gemaakt kunnen worden. In zoverre slaagt de beroepsgrond van eiseres.

15. Voor zover de conceptadviezen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten overweegt de rechtbank verder het volgende. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat de conceptadviezen stukken zijn die opgesteld zijn ten behoeve van formele besluitvorming in de zin van artikel 5.2, derde lid, van de Woo, waardoor informatie over persoonlijke beleidsopvattingen niet geheim gehouden mag worden, maar openbaar gemaakt moeten worden in niet tot personen herleidbare vorm, tenzij het kunnen voeren van intern beraad daardoor onevenredig wordt geschaad.

25. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat van een formeel bestuurlijk besluit sprake is als een in artikel 5.2, derde lid, Woo genoemd bestuursorgaan of ambtsdrager beslist op een voorgelegde keuze die verband houdt met de publieke taak van de ambtsdrager of het college. Nu niet gebleken is dat de concepten van het advies (anders dan het definitieve advies) aan de minister/het besluitvormende orgaan zijn voorgelegd ten behoeve van de besluitvorming, is naar het oordeel van de rechtbank artikel 5.2, derde lid, van de Woo niet van toepassing.

26. De rechtbank is wel van oordeel dat eiseres er terecht op heeft gewezen dat de minister het feit dat deze conceptadviezen milieu-informatie betreffen (zie rechtsoverweging 19) ten onrechte niet heeft betrokken in zijn afweging in het bestreden besluit. Op grond van het vierde lid van artikel 5.2 moet de minister in geval van milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afwegen tegen het belang van openbaarmaking. Verder dient de minister af te wegen of de informatie over persoonlijke beleidsopvattingen niet kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. De minister heeft deze beide afwegingen niet in het bestreden besluit gemaakt. De minister had dat wel moeten doen. In zoverre slaagt de beroepsgrond van eiseres.

27. Gezien dit alles slaagt de beroepsgrond van eiseres ten aanzien van de conceptadviezen op de hiervoor benoemde onderdelen.
Documenten 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 en 10 (e-mailberichten)

27. Na kennisneming van deze documenten is de rechtbank van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de e-mails in de documenten 2, 4, 6 en 10 (na anonimisering) inhoudsloos zijn en dat er geen belang mee gemoeid is deze te openbaren.

27. Voor wat betreft de e-mails in document 3 geldt dat de eerste daarin opgenomen mail (25 augustus om 14:26 uur) geen persoonlijke beleidsopvattingen bevat en dat niet gezegd kan worden dat de inhoud ervan geheel zinledig is. Ditzelfde geldt voor de e-mails in document 5 en 7, 8 en 9. De rechtbank is verder van oordeel dat niet duidelijk is in welk opzicht het belang van het goed functioneren van de Staat gediend is bij het geheim houden van deze e-mails. Deze e-mails kan de minister naar het oordeel van de rechtbank op basis van de door de minister gestelde weigeringsgronden zonder nadere motivering niet geheim houden. In zoverre slaagt deze grond van eiseres.

27. Voor wat betreft de tweede en derde e-mail in document 3 (13:28 en 13:17 uur) geldt dat deze persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Deze heeft de minister dan ook geheim kunnen houden. In zoverre slaagt deze grond niet.

Conclusie en gevolgen

31. Gelet op wat hiervoor is overwogen, en meer in het bijzonder in rechtsoverwegingen 4, 19, 23, 26 en 29, is het beroep gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en draagt de minister op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.

31. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. De minister moet die vergoeding betalen. De vergoeding bedraagt € 1.750,- en is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 875,- bij een wegingsfactor 1).

31. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de minister aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit van 15 juni 2022;

- draagt de minister op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 184,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.750,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. Lange, rechter, in aanwezigheid van mr. M.L. Bressers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 31 januari 2024.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage

Wet open overheid

Artikel 5.1. Uitzonderingen

(…)

2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: (…)

i. het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen. (…)

7. Het eerste en tweede lid zijn niet van toepassing op milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu.

Artikel 5.2. Persoonlijke beleidsopvattingen

In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.

Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.

Onverminderd het eerste en tweede lid wordt uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door een minister, een commissaris van de Koning, Gedeputeerde Staten, een gedeputeerde, het college van burgemeester en wethouders, een burgemeester en een wethouder, informatie verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad.

In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.