Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 24/4037 en 24/5552
uitspraak van de voorzieningenrechter van 11 oktober 2024 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. R.S. Wijling),
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(gemachtigde: mr. R.Z.J. Coret).
Inleiding
1.1.
In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van eiser tegen de weigering om een verklaring van geen bezwaar (VGB) af te geven aan eiser voor het vervullen van een vertrouwensfunctie. Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van eiser daartegen. Artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
1.2.
De minister heeft met het besluit van 9 oktober 2023 (het primaire besluit) geweigerd een verklaring van geen bezwaar af te geven. Met het bestreden besluit van 26 maart 2024 op het bezwaar van eiser is de minister daarbij gebleven.
1.3.
De minister heeft een veiligheidsrapport van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) overgelegd met de mededeling als bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, van de Awb dat alleen de rechtbank van die stukken kennis mag nemen.
1.4.
Op 25 september 2024 heeft de rechtbank beslist dat beperkte kennisneming van die stukken niet gerechtvaardigd is. Daarom heeft de voorzieningenrechter de minister in de gelegenheid gesteld om de betreffende stukken alsnog zonder beperkte kennisneming te verstrekken. De minister heeft daarvan geen gebruik gemaakt. Hierdoor zal de rechtbank de desbetreffende stukken terugsturen. [1] De voorzieningenrechter kan daaruit de gevolgtrekking maken die haar geraden voorkomt. [2]
1.5.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 27 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van de minister, vergezeld door mr. [A] , werkzaam bij de AIVD.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Aanleiding van de procedure
1. Eiser is sinds 1994 werkzaam bij [werkgever] B.V. (de werkgever) en voor het laatst in de functie van 'productiemedewerker'. Hij werkt in de beveiligde vracht- en toeleveringsketen op [locatie] . De werkzaamheden van eiser bestaan uit het controleren van goederen en levensmiddelen die bestemd zijn voor catering aan boord van vliegtuigen. De functie van eiser is sinds 1 mei 2022 aangemerkt als vertrouwensfunctie in de zin van de Wet veiligheidsonderzoeken (Wvo). De werkgever van eiser heeft hem op 23 februari 2023 aangemeld voor een veiligheidsonderzoek B - Burgerluchtvaart bij de AIVD.
Standpunt van de minister
2. De minister heeft de VGB geweigerd omdat op grond van het veiligheidsonderzoek is gebleken dat er onvoldoende waarborgen zijn dat eiser onder alle omstandigheden de uit zijn vertrouwensfunctie voortvloeiende verplichtingen getrouwelijk zal vervullen. Om te kunnen beoordelen of de verklaring van geen bezwaar kan worden afgegeven, worden de gegevens over in beginsel een periode van acht jaar bekeken, voorafgaand aan de aanmelding voor het onderzoek. De beoordeling ziet op gegevens zoals bedoeld in artikel 7, tweede lid, van de Wvo. In het geval van eiser heeft dit onderzoek nadelige gegevens opgeleverd. Eiser is namelijk op 8 december 2021 veroordeeld voor zware mishandeling (pleegdatum 17 juli 2020) tot een taakstraf van 200 uur. In de toepasselijke Beleidsregel [3] staat dit strafbare feit expliciet genoemd. Van een vertrouwensfunctionaris mag worden verwacht dat hij zich zo gedraagt dat de veiligheid van personen niet in gevaar wordt gebracht. De minister hanteert daarnaast een vaste gedragslijn waarbij de ondergrens voor een zware taakstraf 40 uur is. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft deze gedragslijn niet onredelijk geacht. [4] De aan eiser opgelegde taakstraf van 200 uur overschrijdt deze norm ruimschoots. Verder is het door eiser gepleegde misdrijf van zware mishandeling bedreigd met maximaal 8 jaar gevangenisstraf, terwijl de minister als gedragslijn hanteert dat van iemand die een vertrouwensfunctie vervult in beginsel niet kan worden geaccepteerd dat hij een misdrijf pleegt waarop een gevangenisstraf van 4 jaar of meer is gesteld. De minister acht daarom onvoldoende waarborgen aanwezig als bedoeld in artikel 8 van Pro de Wvo. Verder stelt de minister dat het belang van bescherming van de nationale veiligheid zwaarder weegt dan het belang van eiser bij het kunnen uitoefenen van zijn functie in het beveiligde gebied van [locatie] .
Standpunt van eiser
3. Eiser is het niet eens met de weigering van de VGB en voert het volgende – kort samengevat – aan. Volgens eiser zijn er wél voldoende waarborgen aanwezig. Daartoe voert hij ten eerste aan dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd wat de relatie is tussen zijn veroordeling en de specifieke vertrouwensfunctie die hij uitoefende. Eiser heeft namelijk geen contact met passagiers. Ten tweede voert eiser aan dat bij hem geen sprake is van recidive of een gedragspatroon. De minister heeft, door zich in het bestreden besluit op het standpunt te stellen dat nog niet kan worden vastgesteld of het gaat om een eenmalig incident, recidive op onjuiste wijze beoordeeld. Eiser is niet herhaaldelijk veroordeeld en het was wél een eenmalig incident. Daarom is er geen gevaar voor de toekomst. Dit blijkt volgens eiser uit het vonnis van de strafrechter, waarin staat dat het gaat om een eenmalig incident, en uit het rapport van de reclassering. Ten derde voert eiser aan dat de minister geen rekening heeft gehouden met de omstandigheden waaronder het strafbare feit is gepleegd en de verdere context. Volgens eiser heeft de minister niet inzichtelijk gemaakt welke specifieke omstandigheden uit het strafdossier zijn beoordeeld en op welke wijze dit is gebeurd. Er is slechts naar de kwalificatie van het strafbare feit en de opgelegde straf gekeken. De officier van justitie heeft voor de zware mishandeling slechts een taakstraf gevorderd en ook de strafrechter vond het belangrijk dat eiser zijn baan kon houden. Daarnaast vond het incident plaats in de privésfeer en heeft bij zijn werkgever nooit een incident plaatsgevonden in de dertig jaar dat hij daar werkt. Na het delict heeft eiser gelijk open kaart gespeeld tegenover zijn werkgever en collega’s. Zij steunen hem nu nog steeds en willen graag dat eiser terugkomt in zijn functie. Ook heeft eiser na het delict gewoon door kunnen werken bij zijn werkgever tot aan het primaire besluit. Deze periode van ongeveer twee jaar was zonder incidenten. Verder vindt eiser het van belang dat zijn functie op het moment van het incident en de veroordeling nog geen vertrouwensfunctie was. De minister had ook rekening moeten houden met deze omstandigheden bij de beoordeling of er onvoldoende waarborgen zijn dat eiser de uit de vertrouwensfunctie voorvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Tot slot betoogt eiser dat het bestreden besluit niet evenredig is en dat de minister in dit geval van zijn beleidsregels had moeten afwijken.
Oordeel van de voorzieningenrechter
De gevolgtrekking ten aanzien van het niet overgelegde veiligheidsonderzoek
4. Op 25 september 2024 heeft de rechtbank beslist dat beperkte kennisneming van door de minister overgelegde en op de zaak betrekking hebbende stukken niet gerechtvaardigd is. De minister heeft deze stukken niet alsnog zonder beperkte kennisneming verstrekt. Tijdens de zitting heeft de minister toegelicht dat de stukken meer context geven van het strafbare feit waarvoor eiser is veroordeeld, maar dat deze stukken daarop geen ander licht werpen dan de stukken die zonder beperkte kennisneming zijn verstrekt. Eiser heeft tijdens de zitting te kennen gegeven dat hij erkent dat hij is veroordeeld tot een taakstraf van 100 uur in verband met zware mishandeling. Daarover bestaat tussen partijen dus geen discussie. Gelet daarop, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om gevolgen te verbinden aan het niet overleggen van de stukken waarvan beperkte kennisneming niet gerechtvaardigd is geacht.
Zijn er onvoldoende waarborgen dat eiser de uit de vertrouwensfunctie voorvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen?
5. De minister heeft beoordelingsruimte bij de beoordeling of er onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat eiser onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Afhankelijk van de beroepsgronden gaat de bestuursrechter in op de vraag of de manier waarop de minister van die beoordelingsruimte gebruik heeft gemaakt, in overeenstemming is met het recht. Daarbij moet de bestuursrechter nagaan of de minister redelijkerwijs de beoordelingsruimte op die manier heeft kunnen invullen.
6. In dit geval heeft de minister de beoordelingsruimte ingevuld met de Beleidsregel. Daarin staat zware mishandeling expliciet genoemd als strafbaar feit waarop in het bijzonder wordt gelet. Volgens de toelichting tellen in beginsel alleen gegevens mee die niet ouder zijn dan acht jaar. Dit is de zogenaamde terugkijktermijn. Daarnaast wordt gekeken naar de zwaarte van de opgelegde straf. Verweerder hanteert als vaste gedragslijn dat onder een zware straf wordt verstaan een taakstraf van ten minste 40 uur. Ook hanteert verweerder als vaste gedragslijn dat van een vertrouwensfunctionaris in beginsel niet kan worden geaccepteerd dat hij zich niet schuldig maakt aan een misdrijf waarop een mogelijke gevangenisstraf van 4 jaar of meer is gesteld. Verweerder sluit met deze vaste gedragslijnen aan bij de toelichting van de Beleidsregels veiligheidsonderzoeken 2021. [5] Hoewel deze beleidsregels niet van toepassing zijn op vertrouwensfuncties in de burgerluchtvaart, volgt de minister bij dergelijke vertrouwensfuncties eenzelfde gedragslijn. De voorzieningenrechter vindt deze uitgangspunten niet onredelijk en vindt daarvoor steun in de rechtspraak van de Afdeling. [6]
7. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de minister zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat er onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat eiser onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen, omdat hij op 8 december 2021 veroordeeld voor zware mishandeling tot een taakstraf van 200 uur. Daarvoor acht de voorzieningenrechter het volgende van belang.
8. De rechtbank stelt voorop dat bij veiligheidsonderzoeken de lat hoog ligt. Zware mishandeling staat expliciet genoemd in de Beleidsregel als strafbaar feit waarop in het bijzonder wordt gelet. De minister heeft zich niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat het plegen van zo’n feit niet verenigbaar is met het vervullen van een vertrouwensfunctie op een burgerluchthaven. Van een vertrouwensfunctionaris wordt immers verwacht dat hij zich zodanig gedraagt dat de veiligheid van personen op geen enkele wijze in gevaar wordt gebracht. Dat gaat niet alleen om passagiers, ook andere personen die eiser kan tegenkomen tijdens de uitoefening van zijn werkzaamheden mogen niet in gevaar worden gebracht. Verder heeft de minister zich niet onterechte op het standpunt gesteld dat dit soort strafbare feiten gevoelens van onveiligheid en onrust veroorzaken in de samenleving. Dat staat ook in het vonnis van de strafrechter. Dergelijk gedrag past niet bij het vervullen van een vertrouwensfunctie. De minister heeft zich op het standpunt mogen stellen dat het door eiser gepleegde strafbare feit ervan blijk geeft dat hij niet onder alle omstandigheden in staat is zichzelf te beheersen en de lichamelijke integriteit van anderen te respecteren, hetgeen een risico kan opleveren voor een functionaris met toegang tot om beveiligingsredenen beperkt toegankelijke zones van de luchthaven. De rechtbank volgt daarom niet het betoog van eiser dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd wat de relatie is tussen het strafbare feit en zijn functie.
9. Verder is de voorzieningenrechter van oordeel dat de minister geen doorslaggevend gewicht heeft hoeven toekennen aan de omstandigheid dat eiser niet voor andere strafbare feiten is veroordeeld. De minister heeft onderkend dat eiser niet vaker is veroordeeld. De minister heeft hierbij van belang kunnen achten dat het strafbare feit halverwege de terugkijktermijn van 8 jaar valt. Verder heeft de minister niet ten onrechte van belang geacht dat aan eiser een taakstraf van 200 uur is opgelegd voor een misdrijf waarvoor een gevangenisstraf van maximaal 8 jaar geldt en dat dit allebei ruimschoots uitkomt boven de in de gedragslijn gehanteerde grenzen van 40 uur taakstraf en een strafbedreiging van maximaal 4 jaar. De minister heeft dit niet ten onrechte zwaar laten wegen.
10. De door eiser aangevoerde omstandigheden over zijn persoonlijke situatie en de context waarbinnen het strafbare feit heeft plaatsgevonden, maken het voorgaande niet anders. Die omstandigheden nemen immers niet weg dat het misdrijf waarvoor hij is veroordeeld expliciet is genoemd in de Beleidsregel, dat de strafbedreiging voor dit misdrijf en de aan eiser opgelegde straf ruimschoots de normen van de gedragslijnen van de minister overschrijden en dat eiser dit misdrijf halverwege de terugkijktermijn heeft gepleegd. Dat eiser na het gepleegde misdrijf nog heeft gewerkt en dat zijn functie pas later een vertrouwensfunctie is geworden waarvoor de VGB noodzakelijk is, maakt het niet anders. De minister moet immers een andere beoordeling maken dan de werkgever van eiser. Die beoordeling staat los van het oordeel van de werkgever over hoe eiser functioneert. De minister heeft verder voldoende toegelicht dat er een veranderd dreigingsbeeld is en dat juist ook van belang is dat deze functie sinds mei 2022 is aangewezen als een vertrouwensfunctie waardoor zwaardere eisen gelden. Het betoog van eiser komt in wezen erop neer dat de minister, nadat een functie is aangewezen als vertrouwensfunctie, bij zijn beoordeling of er onvoldoende waarborgen zijn alleen strafbare feiten mag meenemen die zijn gepleegd nádat de functie is aangewezen als vertrouwensfunctie. Dit zou betekenen dat bij een nieuw aangewezen vertrouwensfunctie de terugkijktermijn aanzienlijk korter is dan bij een al langer bestaande vertrouwensfunctie en dat de gebruikelijke terugkijktermijn van 8 jaar pas volledig zou gelden 8 jaar nadat een functie is aangewezen als vertrouwensfunctie. Dat verdraagt zich niet met het uitgangspunt van de Wvo dat vanuit oogpunt van nationale veiligheid voor het vervullen van een vertrouwensfunctie voldoende waarborgen aanwezig moeten zijn.
Is het weigeren van de VGB evenredig?
11. Eiser voert in het kader van de evenredigheid dezelfde omstandigheden aan als tegen de onvoldoende waarborgen dat hij de uit de vertrouwensfunctie voorvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Daaraan voegt hij toe dat hij zijn baan zal verliezen, geen WW-uitkering zal krijgen, dat zijn partner onvoldoende verdient om de hypotheek en andere vaste lasten van te betalen, dat hij zijn moeder met een klein pensioen ondersteunt en dat het voor hem, gelet op zijn leeftijd, lastig is om een andere baan te vinden.
12. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de minister in dit geval in redelijkheid de VGB heeft kunnen weigeren. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling [7] is het uitgangspunt van de minister dat het belang van de nationale veiligheid, bij afweging van de betrokken belangen, zwaarder weegt dan de persoonlijke belangen van degene die de vertrouwensfunctie vervult, gelet op het bijzondere karakter van een dergelijke functie, niet onredelijk. Een bijzondere omstandigheid om van dit uitgangspunt af te wijken doet zich hier niet voor. Dat eiser zijn functie altijd correct heeft uitgeoefend en zijn werkgever hem graag ziet terugkeren, kan niet als een zodanig bijzondere omstandigheid worden aangemerkt. De voorzieningenrechter vindt het begrijpelijk dat eiser in deze functie bij zijn werkgever wil blijven, maar het niet kunnen vervullen van de vertrouwensfunctie omdat eiser niet beschikt over een VGB is inherent aan het systeem van de Wvo en de daarmee samenhangende belangen van eiser. Daarom moet ervan worden uitgegaan dat in de Wvo al rekening is gehouden met deze belangen. Daarnaast is het niet aannemelijk geworden dat eiser geen andere werkzaamheden bij een andere werkgever zou kunnen vervullen.
13. De voorzieningenrechter begrijpt dat dit voor eiser een teleurstellende uitkomst is en dat het voor hem voelt alsof hij twee keer wordt gestraft. Daar staat tegenover dat het hier gaat om een vertrouwensfunctie, waarvoor voldoende waarborgen aanwezig moeten zijn dat deze onder alle omstandigheden naar behoren zal worden vervuld. Gelet op het voorgaande, zijn de door eiser aangevoerde omstandigheden niet zodanig bijzonder dat de minister op grond hiervan van het door hem gehanteerde uitgangspunt had moeten afwijken.
Conclusie en gevolgen
14. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de minister in redelijkheid tot de weigering van de VGB kon besluiten. Eiser krijgt het griffierecht niet terug en voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I. Helmich, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. K.E. Pruntel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 oktober 2024.
De voorzieningenrechter is niet in de gelegenheid om de uitspraak te ondertekenen
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.