Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/1463
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 april 2024 in de zaak tussen
de burgemeester van de gemeente Baarn, eiser
(gemachtigde: drs. J. Ridder),
en
de minister voor Rechtsbescherming, de minister
(gemachtigde: mr. P. Trijsburg).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van de burgemeester tegen de afwijzing van de aanvraag van de burgemeester om mutatie van de akte van buitengewoon opsporingsambtenaar (boa) [A] . Aan [A] is op [2020] een akte verleend voor domein II, Milieu, welzijn en infrastructuur. Daarbij zijn hem de geweldsmiddelen handboeien, korte wapenstok en pepperspray toegekend. Het mutatieverzoek ziet op de uitbreiding van de geweldsmiddelen met de uitschuifbare wapenstok en het vuurwapen.
De minister heeft deze aanvraag met het besluit van 19 november 2021 (het primaire besluit) afgewezen. Met het bestreden besluit van 7 februari 2022 op het bezwaar van de burgemeester is de minister bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 14 december 2023 op zitting behandeld. Namens de burgemeester waren aanwezig, mr. [B] , mr. [C] en [D] . Namens de minister was aanwezig zijn gemachtigde.
Na sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank het onderzoek op 8 februari 2024 heropend na ontvangst van een brief van de minister waarin hij het procesbelang van de burgemeester ter discussie stelt. Bij brief van 19 februari 2024 heeft de burgemeester hierop gereageerd. Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft geen van de partijen verklaard gebruik te willen maken van het recht om op een nadere zitting te worden gehoord, waarna de rechtbank het onderzoek heeft gesloten.
Beoordeling door de rechtbank
Procesbelang
Bij brief van 4 januari 2024 heeft de minister de rechtbank bericht dat uit interne naslag is gebleken dat al op 10 februari 2023 de opsporingsbevoegdheid van [A] is ingetrokken na ontvangst van een intrekkingsverzoek daartoe van de gemeente Baarn. [A] is dus sinds 10 februari 2023 niet meer in het bezit van een opsporingsbevoegdheid voor de betreffende functie en gemeente. Dit betekent dat de burgemeester volgens de minister geen belang (meer) heeft bij de behandeling van zijn beroep, omdat hij hiermee niet meer kan bereiken dat aan het verzoek om toekenning van geweldmiddelen wordt voldaan. Evenmin kan het verzoek leiden tot toekenning van geweldsmiddelen aan andere bij de burgemeester werkzame boa’s, nu het besluit ziet op een individuele aanvraag voor opsporingsambtenaar [A] . Voor de toekenning van geweldsmiddelen aan andere boa’s moet een separate aanvraag worden gedaan, die aan alle criteria voor toekenning van geweldsmiddelen getoetst moet worden.
In zijn reactie bevestigt de burgemeester dat [A] niet langer werkzaam is voor de gemeente Baarn. Ten tijde van het instellen van beroep was hij nog wel werkzaam voor de gemeente Baarn. De burgemeester heeft echter de weloverwogen keuze gemaakt om het beroep niet in te trekken, vanwege het feit dat de procedure al lang loopt. [A] is inmiddels één op één vervangen door de huidige boa’s en de burgemeester wil graag zo spoedig mogelijk uitsluitsel van de rechter over de gevraagde uitbreiding van de bevoegdheden. Hij is voornemens de overwegingen van de rechtbank mee te nemen in toekomstige aanvragen. Verder is de wijze en het moment waarop de minister dit onder de aandacht van de rechtbank brengt in strijd met de goede procesorde. Hieruit blijkt opnieuw dat de minister in deze procedure onzorgvuldig te werk is gegaan.
Voordat de rechtbank overgaat tot beantwoording van de vraag of de burgemeester nog procesbelang heeft bij een oordeel van de rechtbank, merkt zij allereerst op dat de gang van zaken rondom dit punt de rechtbank zeer heeft ontstemd. De omstandigheid dat de minister de rechtbank niet eerder dan 4 januari 2024 heeft geïnformeerd over het feit dat [A] al sinds 10 februari 2023 niet meer over opsporingsbevoegdheden beschikt voor de gemeente Baarn is vooral slordig te noemen, maar dat de burgemeester de rechtbank hierover niet uit eigen beweging heeft geïnformeerd, is ronduit kwalijk. Het is niet aan de burgemeester, maar aan de rechtbank om te oordelen over de vraag of er nog procesbelang aanwezig is. Door niet te vermelden dat [A] al sinds februari 2023 niet meer in dienst was bij de gemeente, heeft de burgemeester een voor de beoordeling van deze zaak relevant feit achter gehouden en de rechtbank niet in staat gesteld hierover vóór de zitting of uiterlijk op de zitting met partijen het gesprek te voeren. Van de burgemeester, nota bene zelf een bestuursorgaan, had anders verwacht mogen worden.
Dit gezegd hebbende, is de rechtbank van oordeel dat het procesbelang van de burgemeester bij een inhoudelijk oordeel over de rechtmatigheid van het besluit van de minister in dit geval is gelegen in de omstandigheid dat het inhoudelijke oordeel van de rechtbank kan worden betrokken bij eventuele identieke toekomstige aanvragen van de burgemeester om uitbreiding van geweldsmiddelen voor boa’s. De rechtbank zal het beroep daarom inhoudelijk beoordelen.
Omvang van het geding
5. In het primaire besluit heeft de minister ook de politiebevoegdheid als bedoeld in artikel 7, vierde lid, van de Politiewet 2021 (insluitingsfouillering) ingetrokken. Hiertegen heeft de burgemeester geen bezwaar- of beroepsgronden gericht, zodat dit onderdeel van het besluit buiten de omvang van het geding valt. De rechtbank gaat daarop dus verder niet in.
6. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid van het bestreden besluit aan de hand van de beroepsgronden van de burgemeester.
Waarom heeft de minister de aanvraag afgewezen?
7. De minister heeft de aanvraag van de burgemeester met toepassing van artikel 4, eerste lid, van het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar afgewezen. Volgens de minister is niet voldaan aan het noodzaakcriterium dat nader is uitgewerkt in paragraaf 3.2 van de Beleidsregels Buitengewoon Opsporingsambtenaar (de Beleidsregels) en Bijlage A bij de Beleidsregels voor de toekenning van een uitschuifbare wapenstok en een vuurwapen. Daarbij heeft de minister de (negatieve) adviezen van de korpschef van politie en de hoofdofficier van justitie betrokken. Volgens de minister zijn de toegekende geweldsmiddelen handboeien, korte wapenstok en pepperspray voldoende voor de boa om de functie goed te kunnen uitoefenen en te kunnen voorzien in zijn veiligheid.
Het wettelijk kader
8. Uit artikel 4, eerste lid, van het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar volgt onder meer dat een aanvullende opsporingsbevoegdheid wordt toegekend, indien die opsporingsbevoegdheid noodzakelijk is voor de uitoefening van de functie van de desbetreffende persoon of de dienst waarbij hij werkzaam is, en een beroep op de politie voor het uitoefenen van opsporingsbevoegdheden bezwaarlijk, niet mogelijk of niet wenselijk is.
9. Uit paragraaf 3.2 van de Beleidsregels volgt dat geweldsmiddelen alleen aan de aanvrager worden toegekend indien de noodzaak hiertoe door de aanvrager is aangetoond en indien zijn bekwaamheid in de omgang met het betreffende wapen is aangetoond. Het toekennen van geweldsmiddelen wordt tevens afhankelijk gesteld van de in redelijkheid te verwachten kans dat de boa bij de vervulling van zijn of haar functie met geweld of dreiging met geweld wordt geconfronteerd. Elke aanvraag om het toekennen van geweldsmiddelen wordt beoordeeld aan de hand van de vier criteria die in paragraaf 3.2 onder a tot en met d zijn vermeld.
10. Criterium a heeft betrekking op de vraag voor welk soort wetsovertredingen de opsporingsbevoegdheid is verleend. Criterium b heeft betrekking op de vraag wat de aard van de te verwachten agressie is. Criterium c gaat over de vraag of de boa over voldoende geweldsmiddelen kan beschikken op basis van zijn taakstelling voor zijn veiligheid. Criterium d heeft betrekking op de vraag in welke frequentie en mate zich in het verleden situaties hebben voorgedaan waarbij bewapening wenselijk was geweest. Daarbij speelt de vraag of er sprake is van een toename van het aantal gevallen waarin de boa met geweld is geconfronteerd en waarbij bewapening met een geweldsmiddel wenselijk zou zijn geweest.
Bijlage A bij de Beleidsregels stelt nog aanvullende voorwaarden voor de uitschuifbare wapenstok:
a. Er moet een redelijke verwachting bestaan dat de boa bij de uitoefening van zijn functie in de (onvoorziene) omstandigheden komt te verkeren, waarin hij of anderen met onmiddellijk gebruik van een wapen wordt geconfronteerd.
b. Het (C2000) zenderbereik in het gebied waarin de boa opereert is niet overal dekkend en/of de onmogelijkheid van politieassistentie op korte termijn als gevolg van moeilijke bereikbaarheid van het gebied waarin de boa opereert.
c. Tenslotte wordt ook de frequentie waarin de desbetreffende boa alleen opereert betrokken in de beoordeling.
a. Er moet een redelijke verwachting bestaan dat de boa bij de uitoefening van zijn functie in de (onvoorziene) omstandigheden komt te verkeren, waarin hij of anderen met onmiddellijk gebruik van een wapen wordt geconfronteerd.
b. Het (C2000) zenderbereik in het gebied waarin de boa opereert is niet overal dekkend en/of de onmogelijkheid van politieassistentie op korte termijn als gevolg van moeilijke bereikbaarheid van het gebied waarin de boa opereert.
c. Tenslotte wordt ook de frequentie waarin de desbetreffende boa alleen opereert betrokken in de beoordeling.
Bijlage A bij de Beleidsregels stelt de volgende aanvullende voorwaarden voor het vuurwapen:
a) Er moet een redelijke verwachting bestaan dat de boa bij de uitoefening van zijn functie in de (onvoorziene) omstandigheden komt te verkeren, dat hij of anderen met onmiddellijk schietwapengebruik of onmiddellijke dreiging met een schietwapen wordt geconfronteerd.
b) Het is, indien zich een geval als onder 1. genoemd voordoet, bezwaarlijk of onmogelijk om een beroep te doen op de politie.
c) Het is bezwaarlijk of onmogelijk om op een andere, minder ingrijpende wijze in de beveiliging van de betrokkene te voorzien.
Het gebruik van het vuurwapen is uitsluitend toegestaan indien de boa heeft voldaan aan de bekwaamheidseisen als gesteld in de RTGB.
a) Er moet een redelijke verwachting bestaan dat de boa bij de uitoefening van zijn functie in de (onvoorziene) omstandigheden komt te verkeren, dat hij of anderen met onmiddellijk schietwapengebruik of onmiddellijke dreiging met een schietwapen wordt geconfronteerd.
b) Het is, indien zich een geval als onder 1. genoemd voordoet, bezwaarlijk of onmogelijk om een beroep te doen op de politie.
c) Het is bezwaarlijk of onmogelijk om op een andere, minder ingrijpende wijze in de beveiliging van de betrokkene te voorzien.
Het gebruik van het vuurwapen is uitsluitend toegestaan indien de boa heeft voldaan aan de bekwaamheidseisen als gesteld in de RTGB.
Is de hoorplicht geschonden?
11. De burgemeester voert allereerst aan dat hij door de minister ten onrechte niet is gehoord in de bezwaarfase. De minister erkent en betreurt dit. Hij verzoekt de rechtbank echter dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat de burgemeester hierdoor niet in zijn belangen is geschaad.
12. De rechtbank volgt de minister hierin niet. In beginsel moet een belanghebbende op grond van artikel 7:2, eerste lid, van de Awb worden gehoord, voordat op het bezwaar wordt beslist. In dit geval is dat ten onrechte niet gebeurd. In de bezwaarfase heeft de minister de bezwaargronden van de burgemeester voorgelegd aan de hoofdofficier van justitie en de korpschef van politie. Bij brief van 1 februari 2022 hebben zij gezamenlijk gereageerd en nogmaals geadviseerd om de gevraagde uitbreiding van geweldsmiddelen te weigeren. De burgemeester is niet in de gelegenheid gesteld hierover zijn standpunt naar voren te brengen, waardoor aannemelijk is dat hij door het afzien van het horen is benadeeld. De rechtbank zal daarom geen toepassing geven aan artikel 6:22 van Pro de Awb en het beroep gegrond verklaren wegens strijd met artikel 7:2, eerste lid, van de Awb.
Toetsing aan de criteria van het noodzaakcriteriumCriterium a: voor welke soort wetsovertredingen is de opsporingsbevoegdheid verleend?
13. De burgemeester voert aan dat de boa domein II is belast met de opsporing van strafbare feiten en dat dit onder meer betreft de Wet op de economische delicten, de Wet natuurbescherming en diverse delicten uit het Wetboek van Strafrecht, waaronder stroperij. De burgemeester heeft aangevoerd dat de boa ook in de uitvoering van zijn taken wordt geconfronteerd met ernstige (criminele) activiteiten, zoals gewapende stroperij en drugsdumpingen. Bovendien is het onjuist dat het vuurwapen uitsluitend kan worden toegekend bij zeer specifiek opgedragen taken, bijvoorbeeld als een boa aantoonbaar is belast met de opsporing van zware misdrijven waarbij de redelijke verwachting bestaat dat hij met onmiddellijk vuurwapengebruik kan worden geconfronteerd. Dit volgt niet uit het toetsingskader.
14. De minister stelt zich hierover op het standpunt dat het gelet op de taakstelling van de boa niet de verwachting is dat hij snel zal worden geconfronteerd met onmiddellijke en ernstige agressie en/of (vuur)wapengebruik. De gemeente heeft geen wettelijke verplichting om de Wet natuurbescherming te handhaven. Met de introductie van de Wet Natuurbescherming 2017 zijn veel gemeentelijke milieutaken overgeheveld naar provincies. In het Integraal Handhavingsplan van de gemeente Baarn staat vermeld dat de gemeente alle wettelijke milieuhandhavingstaken bij de RUD heeft belegd.
15. De rechtbank stelt vast dat partijen allereerst van mening verschillen over de handhavingstaken van de boa domein II. De minister stelt zich, in navolging van het advies van de korpschef en de hoofdofficier van justitie, op het standpunt dat de boa geen wettelijke verplichting heeft om de Wet natuurbescherming te handhaven. Uit de Regeling domeinlijsten buitengewoon opsporingsambtenaar blijkt echter dat via artikel 1a van de Wet op de economische delicten de boa Domein II belast is met de opsporing van de strafbare feiten, neergelegd in een aantal artikelen van de Wet natuurbescherming. Het gaat dan met name om strafbare feiten als illegaal jagen en stropen. Het functieprofiel van de boa Domein II van de gemeente Baarn sluit hierop aan en benoemt het aanspreken van verdachten van illegale jacht en stroperij als onderdeel van de werkzaamheden. De minister heeft dit niet bestreden. Bovendien staat in het besluit op bezwaar het advies van de korpschef en de hoofdofficier weergegeven waarin onder meer staat dat de gewapende stroperij in beginsel bij de RUD en de politie ligt. Het is de rechtbank onduidelijk hoe dit zich verhoudt tot de Regeling voornoemd en hoe de taken en bevoegdheden dan precies verdeeld zijn en waarop dat is gebaseerd. Dit klemt te meer nu de minister zich bovendien in het besluit op bezwaar op het standpunt heeft gesteld dat met inachtneming van de taakstelling van de boa de redelijke verwachting dat de boa met vuurwapengebruik wordt geconfronteerd aanwezig kan zijn wanneer de boa aantoonbaar is belast met de opsporing van gewapende stroperij. Als het gaat om de opsporing van milieudelicten, zoals bijvoorbeeld drugsdumpingen, stelt de minister dat de handhaving van milieudelicten blijkens het Integraal Handhavingsplan gemeente Baarn 2018-2021 is neergelegd bij de RUD. Het is juist dat in het Handhavingsplan staat dat de RUD de wettelijke milieuhandhavingstaken uitvoert voor de gemeente Baarn, maar omdat de handhaving van een aantal overtredingen van de Wet Milieubeheer via artikel 1a van de Wet op de economische delicten en het functieprofiel van de boa domein II ook tot de werkzaamheden van de boa behoort, is niet duidelijk of deze opsporingsbevoegdheid volledig bij de boa is weggehaald of niet. Dit maakt naar het oordeel van de rechtbank dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd dat het gelet op de taakstelling van de boa niet de verwachting is dat hij snel zal worden geconfronteerd met onmiddellijke en ernstige agressie en/of (vuur)wapengebruik. Dit vraagt een nadere toelichting, die nu ontbreekt.
Criterium b, c en d: wat is de aard van de te verwachten agressie? Over welke geweldsmiddelen kan de boa op basis van zijn taakstelling beschikken? En in welke mate hebben zich in het verleden situaties voorgedaan waarbij bewapening wenselijk was geweest?
16. Gelet op de hiervoor vastgestelde onduidelijkheid over de wetsovertredingen waarvoor de opsporingsbevoegdheid is verleend, is de aard van de te verwachten agressie niet te bepalen. De rechtbank zal zich hierover dan ook niet uitlaten. Daarbij vindt de rechtbank evenwel van belang te benoemen dat de voorgestelde oplossing vanuit de minister om niet in de avond te patrouilleren niet als een redelijke oplossing kan worden gezien als wel tot het takenpakket zou behoren om illegale stroperij tegen te gaan, dan wel de opsporing van milieudelicten. Verder is de rechtbank van oordeel dat nu de taakstelling niet duidelijk is, evenmin beoordeeld kan worden of de reeds toegekende geweldsmiddelen toereikend zijn.
17. Bij de beoordeling van de criteria heeft de minister acht geslagen op het door de burgemeester opgestelde incidentenoverzicht. In zowel het primaire besluit als het besluit op bezwaar is de minister expliciet ingegaan op een aantal incidenten die zich hebben voorgedaan in 2020. Verder heeft de minister opgemerkt dat hij ook heeft gekeken naar incidenten die eerder hebben plaatsgevonden. De rechtbank stelt vast dat de minister gemotiveerd is ingegaan op een incident uit 2016, maar voor de overige incidenten heeft de minister niet inzichtelijk gemaakt hoe hij deze incidenten heeft meegewogen en beoordeeld. Dit had de minister wel moeten doen. Temeer daar een incidentenoverzicht vanaf 2013 is overgelegd en als de minister besluit om meer dan 12 maanden terug te kijken, moet dit wel op een inzichtelijke en gemotiveerde manier gebeuren, zodat de rechtbank dit kan toetsen. Dat is nu niet het geval. De rechtbank geeft de minister dan ook mee om hier bij eventuele toekomstige besluitvorming aandacht aan te besteden.
Had de minister aan de aanvullende voorwaarden van Bijlage A moeten toetsen?
18. De burgemeester voert verder aan dat de minister ten onrechte niet heeft getoetst aan de aanvullende beleidsregels. Deze worden weliswaar genoemd door de minister, maar zijn niet actief betrokken in de motivering.
19. De rechtbank is dit met de burgemeester eens. De minister heeft in zijn besluit de aanvullende criteria voor de beoordeling van de noodzaak tot bewapening met een uitschuifbare wapenstok en een vuurwapen benoemd, maar daar niet kenbaar aan getoetst. Omdat de minister zich op zitting uitdrukkelijk niet op het standpunt heeft gesteld dat daaraan niet getoetst hoeft te worden als niet aan de algemene criteria voor toekenning van geweldsmiddelen is voldaan, is dit een motiveringsgebrek dat aan het besluit kleeft. De burgemeester heeft er in de bezwaarfase op gewezen dat (snelle) inzet van de politie niet altijd mogelijk is, gelet op het specifieke werkterrein van de boa, de uitgestrektheid ervan alsmede de prioriteitstelling bij de politie. De minister had hier in zijn besluit op bezwaar gemotiveerd op in moeten gaan.
Toepassing van artikel 4:84, van de Awb
20. De burgemeester heeft tevens aangevoerd dat er vergevorderde plannen zijn om het ‘noodzaakscriterium’ te vervangen voor een ‘veiligheidscriterium’ en waarbij de toekenning van geweldsmiddelen zal afhangen van een risicobeoordeling met betrekking tot het terecht komen in geweldssituaties en te verwachten back up. De minister had dit gegeven volgens de burgemeester dienen te betrekken bij het toepassen van het beleid.
21. De rechtbank volgt dit niet. Gelet op de ex tunc toets was de minister niet gehouden in zijn besluitvorming rekening te houden met eventuele wijzigingen van zijn beleid. Dit betreft een toekomstige onzekere omstandigheid. Verder heeft de burgemeester ook in het geheel niet concreet gemaakt wat dergelijke beleidswijziging zou uitmaken voor deze specifieke zaak.
Evenredigheid
22. De burgemeester heeft verder aangevoerd dat de minister het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden door niet tot een andere afweging te komen. Onduidelijk is volgens de burgemeester hoe de veiligheidsbelangen van de boa zijn gewogen tegen het belang van het voeren van een restrictief beleid bij de toekenning van de gevraagde geweldsmiddelen.
23. De rechtbank overweegt hierover dat zij niet kan toekomen aan de beoordeling van de evenredigheid gelet op het motiveringsgebrek met betrekking tot de taakstelling van de boa voornoemd.
Gelijkheidsbeginsel
24. Voor zover de burgemeester heeft aangevoerd dat diverse andere boa’s, ook van gemeenten, wel zijn uitgerust met de aangevraagde geweldsmiddelen en daarmee heeft bedoeld een beroep te doen op het gelijkheidsbeginsel is de rechtbank van oordeel dat dat niet slaagt. Reeds om die reden dat de burgemeester in het geheel niet concreet heeft gemaakt dat er sprake is van gelijke gevallen voor wat betreft taakuitoefening en omstandigheden.
Conclusie en gevolgen
25. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikelen 7:2, eerste lid, en 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Maar de rechtbank laat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand. Dit omdat de minister geen nieuw besluit hoeft te nemen over de mutatie van de akte van [A] , nu hij niet langer als boa werkzaam is voor de burgemeester. De rechtbank gaat er evenwel vanuit dat de minister bij toekomstige besluitvorming rekening houdt met deze uitspraak.
26. Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan de burgemeester vergoeden. De burgemeester heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 7 februari 2022;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 365,- aan de burgemeester moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.A. Banga, voorzitter, en mr. J. Lange en mr. J.A.C.M. Nielen, leden, in aanwezigheid van mr. M.L. Bressers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 8 april 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.