Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/4773
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 april in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. F.H. Damen)
en
de raad van bestuur van TNO
(gemachtigde: mr. C. van der Sluis).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van eisers verzoek om stukken van TNO over de onderbouwing van het stikstofbeleid openbaar te maken.
1.1.
TNO heeft deze aanvraag met het besluit van 4 april 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 31 augustus 2022 op het bezwaar van eiser is TNO bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
1.2. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
1.2. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
1.3.
TNO heeft ongelakte documenten overgelegd, waarvan uitsluitend de rechtbank kennis heeft genomen.
1.4.
TNO heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.5.
De rechtbank heeft het beroep op 29 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van TNO. Tevens waren aanwezig voor TNO mr. [A] en mr. [B].
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
2. TNO heeft in 2021 en 2022 in opdracht van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) in twee fases onderzoek gedaan naar de mogelijkheden voor een modelmatig onderbouwde afbakening in de berekening van stikstofdepositie. De uitkomsten van dit onderzoek heeft TNO weergegeven in twee notities: “Afbakening in de modellering van depositiebijdragen van individuele projectbijdragen” fase 1 en fase 2.
3. Eiser heeft op 16 februari 2022 verzocht om alle communicatie van en naar TNO inzake de totstandkoming van de notities. Desgevraagd heeft eiser op 29 maart 2022 zijn verzoek nader geduid. De bestuurlijke aangelegenheid is de onderbouwing van het stikstofbeleid en de daarvoor door TNO aangeleverde kennis/onderzoeken/informatie. Specifiek gaat het om alle communicatie digitaal en per brief en in verslaglegging van overleggen over de onderbouwing van de 25 km afkapgrens in Aerius (Ops) voor de depositie van NOx en NH3 vanaf het emissiepunt.
Wat heeft TNO besloten?
4. TNO heeft het verzoek afgewezen, omdat de Wet open overheid (Woo) niet op de gevraagde onderzoeksgegevens van toepassing is. TNO komt tot deze conclusie, omdat sprake is van gegevens die louter met een wetenschappelijk oogmerk tot stand zijn gekomen en berusten bij een onderzoeksinstelling. Uit de rechtspraak en de kamerstukken over dit onderwerp volgt dat het verzoek daarom geen bestuurlijke aangelegenheid ofwel publieke informatie als bedoeld in de Woo betreft. Ook de (interne) correspondentie over (de uitvoering van) het onderzoek valt buiten de reikwijdte van het verzoek. Dat de onderzoeksgegevens mogelijk gebruikt zijn voor het stikstofbeleid van het ministerie van LNV, maakt niet dat het alsnog om een bestuurlijke aangelegenheid gaat. Het door TNO uitgevoerde onderzoek ziet ook niet op het beleid en/of de bestuursvoering van TNO als bestuursorgaan.
Waarom is eiser het niet eens met het bestreden besluit?
5. Eiser stelt dat dat TNO onder de Woo in dit geval geen uitzonderingspositie heeft wat betreft wetenschappelijke gegevens. De rechtspraak waar TNO naar verwijst, is gedaan onder de Wob. De tekst van artikel 8.8. van de Woo in samenhang met de bijlage waarin ook artikel 36 van de Wet-TNO is genoemd, alsmede de parlementaire geschiedenis bij de Woo zijn duidelijk. Daaruit volgt dat slechts een beperkt aantal onderzoeksgegevens van de Woo is uitgesloten en die uitzondering geldt niet voor onderzoeksgegevens van TNO die tot stand zijn gekomen in opdracht van de rijksoverheid of lagere overheden. TNO heeft in de Woo niet dezelfde uitzonderingspositie die geldt voor bij universiteiten en bij de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO) berustende gegevens. Daarnaast ziet het verzoek op onderbouwing van het stikstofbeleid van het ministerie van LNV. Het oogmerk van het onderzoek is dus niet louter wetenschappelijk. Verder is ook gevraagd om alle communicatie omtrent het onderzoek (niet alleen over de uitvoering ervan) en de verslaglegging openbaar te maken. Dit laatste valt zeker onder een bestuurlijke aangelegenheid van TNO.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
6. De rechtbank beoordeelt of TNO heeft mogen beslissen tot het niet openbaar maken van alle communicatie van en naar TNO inzake de totstandkoming van de notities Afbakening in de modellering van de positiebijdragen van individuele projectbijdragen Fase 1 en Fase 2.
7. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
8. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Heeft het verzoek betrekking op een bestuurlijke aangelegenheid en valt het onder de werking van de Woo?
9. Beide partijen hebben hun standpunten onderbouwd met citaten uit wetgevingsgeschiedenis en rechtspraak. Duidelijk is dat daar voor elk wat wils in zit.
TNO heeft en dat is niet in geschil terecht de Woo als uitgangspunt genomen voor de beoordeling. Deze wet gold immers ten tijde van het bestreden besluit. TNO heeft daarbij groot gewicht toegekend aan onderdelen van de wetsgeschiedenis waarin is gesteld dat geen wijzigingen zijn beoogd in de beoordeling (of sprake is) van een bestuurlijke aangelegenheid. En ook aan citaten waarin is vermeld dat de rechtspraak over de vraag of gegevens die tot stand zijn gekomen met een louter wetenschappelijk oogmerk, onverminderd blijft gelden. Er zijn inderdaad sterke aanwijzingen dat dit in grote lijnen de bedoeling is geweest van de wetgever. Zo is in de memorie van toelichting bij de Woo [1] de beslissing van de Afdeling in de uitspraken van 31 januari 2018 overgenomen dat Wob-verzoeken over onderzoeksgegevens bij de Universiteit Leiden en de NWO geen betrekking hebben op een bestuurlijke aangelegenheid als bedoeld in de Wob. [2] De wetgever wil duidelijkheid geven over de houdbaarheid van deze rechtspraak onder de Woo, omdat daarin het begrip bestuurlijke aangelegenheid niet terugkeert. De oplossing wordt gevonden door voor dergelijke onderzoeksgegevens een bijzonder regime te scheppen in de wetten die betrekking hebben op universiteiten en de NWO. Door opname van nieuwe artikelen in de bijlage van artikel 8.8 van de Woo, is de Woo niet van toepassing op onderzoeksgegevens van universiteiten en onderzoeken van de NWO en wordt de openbaarmaking van wetenschappelijke onderzoeksgegevens overgelaten aan de besturen van die universiteiten of de NWO. Met deze regelingen blijft de rechtspraak over de onderzoeksgegevens materieel behouden.
10. Daar staat tegenover dat deze bepalingen expliciet gaan over universiteiten en onderzoeksgegevens bij de NWO en dat de tekst van de Woo eenduidig is. Wat betreft het toepassingsbereik is er een helder en eensluidend onderscheid gemaakt tussen onderzoeksgegevens van instellingen die vallen onder de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) en de NWO enerzijds en TNO anderzijds. Het onderscheid houdt in dat wetenschappelijke (onderzoeks)gegevens bij NWO en bij instellingen die onder de WHW vallen via artikel 8.8 en de bijlage expliciet van de Woo worden uitgesloten. Voor TNO geldt dit op grond van artikel 8.8. en de bijlage alleen voor gegevens die voortkomen uit onderzoeken waarbij niet de rijksoverheid of lagere overheden opdrachtgever is. Dat komt overeen met artikel 36 van de TNO-wet. Deze bepaling is gelijktijdig met de inwerkingtreding van de Woo gewijzigd en sluit aan op de beschreven systematiek die in de Woo ten aanzien van TNO is gekozen. Dit is een duidelijke en uitdrukkelijke keuze van de wetgever die ook met zoveel woorden in de wet staat. De wet gaat boven de bedoeling van de wetgever zoals TNO die ziet.
10.1.
Daarbij komt dat de wetsuitleg van de rechtbank ook in de wetsgeschiedenis expliciet is genoemd. Zo is in de memorie van toelichting bij de novelle tot wijziging van het wetsvoorstel van de Woo over artikel 9.70 geconcludeerd: “De onderzoeksgegevens waarop de Woo na de invoering van artikel 36 van de TNO-wet nog van toepassing is, betreffen gegevens in het kader van onderzoek in opdracht van de rijksoverheid of decentrale overheden. Daarmee hebben die gegevens in termen van de Wob betrekking op een bestuurlijke aangelegenheid en bestaat geen grond om die gegevens uit te zonderen zoals dat voor bij de universiteiten en het NWO berustende onderzoeksgegevens is gedaan. Uiteraard kan aan openbaarmaking van die gegevens wel een van de uitzonderingsgronden van artikel 5.1 Woo in de weg staan.” [3] In deze memorie van toelichting staat verder: “De in de artikelen 9.68 en 9.69 Woo opgenomen uitzonderingen voor bij de universiteiten en het NWO berustende onderzoeksgegevens is niet overgenomen in de TNO-wet.”. [4] Dit sluit naar het oordeel van de rechtbank de suggestie van TNO uit, dat de wetgever op alle fronten de rechtspraak wilde volgen en dat het louter toeval of abusievelijk is dat dit ten aanzien van TNO niet is gebeurd.
10.2.
De rechtbank is van oordeel dat de argumenten die TNO heeft gebruikt om te onderbouwen dat de wetgever geen afwijking heeft beoogd met het stelsel onder de Wob niet slagen. Onderzoeksgegevens van TNO die zijn gegenereerd in opdracht van de rijksoverheid en lagere overheden hebben volgens tekst en bedoeling van de wet betrekking op een bestuurlijke aangelegenheid en vallen onder de werking van de Woo.
11. Dat de Afdeling na de inwerkingtreding van de Woo in haar uitspraken van 21 september 2022 [5] en 18 januari 2023 [6] puur wetenschappelijke gegevens van TNO uitsluit van de Wob, maakt het oordeel van de rechtbank niet anders. Deze uitspraken zijn immers onder de Wob gedaan, toen voormeld onderscheid tussen instellingen die onder de reikwijdte van de WHW en onder de NWO vallen enerzijds en TNO anderzijds nog niet gold. De wetgever maakt in de Woo dus een andere keuze en die gaat voor. Ook de verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 21 september 2022 [7] maakt het oordeel niet anders. De Afdeling overweegt daarin dat TNO een nieuw besluit moet nemen, dat onder de werking van de Woo zal vallen en dat TNO per document moet aangeven of sprake is van een bestuurlijk aangelegenheid. Deze overweging is echter niet verder uitgewerkt aan de hand van de regelgeving onder de Woo. Gezien de tekst van de Woo en de bedoeling van de wetgever, kan uit deze uitspraak van de Afdeling naar het oordeel van de rechtbank niet worden afgeleid dat ook onder de Woo geen onderscheid geldt tussen onderzoek door TNO en onderzoek door overige onderzoeksinstituten.
Onderscheid instellingen
12. De rechtbank acht ook overigens niet aannemelijk geworden dat het onderscheid tussen diverse onderzoeksinstellingen niet door de wetgever kan zijn bedoeld. Op grond van artikel 4 en 5 van de TNO-wet valt niet in te zien waarom het verzamelen van wetenschappelijke gegevens niet tot de publieke taak van TNO zou behoren, zoals bedoeld in artikel 2.1 van de Woo. Het onderscheid in de Woo tussen TNO enerzijds en anderzijds de NWO en de instellingen en academische ziekenhuizen die onder de WHW vallen, strookt met het doel van TNO zoals in de artikelen 4 en 5 van de TNO-wet zijn omschreven. Het doel van TNO is ertoe bijdragen dat op toepassing gericht wetenschappelijk onderzoek dienstbaar wordt gemaakt aan het algemeen belang. Dit terwijl in de taakstelling van de in de WHW beschreven instellingen en universiteiten veel meer de nadruk ligt op (naast het overdragen van kennis aan de maatschappij en wetenschappelijk onderwijs) het verrichten van wetenschappelijk onderzoek als zodanig in academische vrijheid (artikelen 1.3 tot en met 1.6). De kerntaak beschreven in artikel 3 NWO is het bevorderen van de kwaliteit en stimuleren van nieuwe ontwikkelingen van wetenschappelijk onderzoek, in hoofdzaak gericht op universitair onderzoek. Het is dan ook verklaarbaar dat het doel om louter wetenschappelijke discussie niet in de openbaarheid te hoeven voeren, in de wet is verankerd en aan de instituten zelf is overgelaten. Als daarentegen dienstbaarheid aan het algemeen belang centraal staat, is het niet meer dan logisch dat in de wet verankerd is dat transparantie daarbij het uitgangspunt is. Het niet uitsluiten van wetenschappelijke gegevens van TNO die zijn verkregen in de taakuitoefening ten behoeve van de overheid komt tegemoet aan de wens van de wetgever om binnen de overheid in algemene zin meer transparantie te betrachten. Zeker waar het algemeen belang van openbaarheid bij een onderwerp als het onderhavige zeer zwaar weegt, omdat de maatschappelijke discussie hierover actueel en indringend is. Dit laat onverlet dat de Woo in Hoofdstuk 5 mogelijkheden biedt om (delen van) documenten te weigeren of anoniem openbaar te maken.
Valt communicatie in relatie tot onderzoek niet onder een bestuurlijke aangelegenheid?
13. Uit de door TNO genoemde uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2018 [8] valt niet af te leiden dat dat communicatie over de uitvoering van een onderzoek ook altijd buiten de definitie van bestuurlijke informatie valt en geen aangelegenheid betreft waarover onder de Woo informatie kan worden gevraagd. Dit geldt te meer bij een bestuursorgaan zoals TNO, waarbij het doen van onderzoek en dit dienstbaar maken aan het algemeen belang de reden van bestaan is. De correspondentie met externe partijen over het onderzoek en interne correspondentie over de voorbereiding van de bij externe partijen ingediende aanvragen zijn in die zaak overigens wel openbaar gemaakt.
14. Tot slot overweegt de rechtbank dat de redenering van TNO dat zij onderzoek doet op basis van wetenschappelijke argumenten en het verzoek dus noodzakelijkerwijs dat lot volgt, geen recht doet aan de inhoud van het verzoek. Communicatie over het onderzoek en verslaglegging is niet noodzakelijkerwijs wetenschappelijke communicatie en verslaglegging.
Conclusie en gevolgen
15. Het beroep is gegrond, omdat TNO niet heeft onderkend dat het verzoek betrekking heeft op publieke informatie in de zin van artikel 4.1 van de Woo. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen vanwege strijdigheid met deze bepaling.
16. TNO moet opnieuw beslissen op het bezwaar, waarbij hij als uitgangspunt moet nemen dat het verzoek betrekking heeft op publieke informatie en daarmee op een bestuurlijke aangelegenheid. TNO moet een volledig overzicht van de documenten maken en kan daarbij niet volstaan met een selectie zoals die nu naar de rechtbank is verzonden. TNO moet vervolgens per document beoordelen of één van de weigeringsgronden van hoofdstuk 5 van de Woo van toepassing is en als TNO openbaarmaking weigert om bepaalde documenten openbaar te maken, moet hij dat op één van deze gronden motiveren. Als documenten al openbaar gemaakt zijn, moet dat per document duidelijk gemaakt worden.
16.1.
De rechtbank kan niet zelf in deze beslissing voorzien. Omdat de uitkomst van de door TNO te maken beoordeling nog te veel open ligt, ziet de rechtbank ook geen aanleiding om de zaak aan zich te houden en een bestuurlijke lus toe te passen. De rechtbank doet dus een einduitspraak. De rechtbank bepaalt dat TNO een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft TNO hiervoor 6 weken.
16.2.
Omdat het beroep gegrond is, moet TNO het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. TNO moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 31 augustus 2022;
- draagt TNO op binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat TNO het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt TNO tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J.M. Mol, voorzitter, en mr. K. de Meulder en mr. J.A.C.M. Nielen, leden, in aanwezigheid van mr. L.M. Janssens-Kleijn, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 5 april 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet open overheid
Artikel 1.1.
Een ieder heeft recht op toegang tot publieke informatie zonder daartoe een belang te hoeven stellen, behoudens bij deze wet gestelde beperkingen.
Artikel 2.1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
document: een door een orgaan, persoon of college als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, opgemaakt of ontvangen schriftelijk stuk of ander geheel van vastgelegde gegevens dat naar zijn aard verband houdt met de publieke taak van dat orgaan, die persoon of dat college;
milieu-informatie: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer;
(…)
publieke informatie: informatie neergelegd in documenten die berusten bij een orgaan, persoon of college als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, of informatie die krachtens artikel 2.3 door een bestuursorgaan kan worden gevorderd.
Artikel 4.1
1. Eenieder kan een verzoek om publieke informatie richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. In het laatste geval beslist het verantwoordelijke bestuursorgaan op het verzoek.
(…)
Artikel 8.8.
De artikelen 3.1, 3.3, 4.1, 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 zijn niet van toepassing op informatie waarvoor een bepaling geldt die is opgenomen in de bijlage bij deze wet.
Bijlage bij artikel 8.8. van de Wet open overheid
De artikelen 3.1, 3.3, 4.1, 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 van de Wet open overheid zijn niet van toepassing voor zover de volgende bepalingen gelden.
TNO-wet: artikel 36
Wet op de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek: artikel 3a
Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek: artikel 1.25
TNO-wet
Artikel 36
Het door de Organisatie in opdracht van anderen dan de rijksoverheid of de lagere overheden verrichte onderzoek is vertrouwelijk, voor zover de opdrachtgever van dat onderzoek dit heeft bedongen.