ECLI:NL:RBMNE:2024:1809

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 21/3178

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 maart 2023 in de zaak tussen

[eiser] , uit [plaats] , eiser

(gemachtigde: mr. H.A.J.M. van Kaam),

de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder

(gemachtigde: mr. F.J.H. van Tienen).

Procesverloop

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de gedeeltelijke afwijzing van zijn verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) over de signalering over granuliet op de webpagina [internetsite] van het RIVM (de signalering).^[1]

Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 29 januari 2021 gedeeltelijk afgewezen. Met het bestreden besluit van 22 juni 2021 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard, document 26 alsnog openbaar gemaakt en een aantal documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt.

Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft het beroep op 24 november 2022 op zitting behandeld, waar eiser, bijgestaan door zijn gemachtigde en door diens kantoorgenoot mr. S. Ibrahim, en verweerder vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en door mr. M.J.W. Netten en [A] , zijn verschenen.

In de tussenuitspraak van 26 april 2023 (de tussenuitspraak) heeft de rechtbank geoordeeld dat het betreden besluit 1 gebreken vertoont. De rechtbank heeft verweerder daarop in de gelegenheid gesteld om binnen acht weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, de geconstateerde gebreken in het bestreden besluit 1 te herstellen.

Verweerder heeft in reactie op de tussenuitspraak een nieuw besluit genomen op 12 juli 2023 (het bestreden besluit 2). Daarbij heeft hij het bezwaar gedeeltelijkgegrond verklaard en een aantal documenten alsnog openbaar gemaakt. Verweerder heeft het betreden besluit 1 met verbetering van de motivering in stand gelaten.

Eiser heeft op 8 september 2023 een schriftelijke zienswijze ingediend.

Vervolgens hebben partijen aanvullende reacties ingediend.

De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. De rechtbank heeft op 26 januari 2024 het onderzoek gesloten en bepaald dat vandaag uitspraak wordt gedaan.

Overwegingen

1. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen op zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 24 augustus 2011^[2]en 15 augustus 2012.^[3]

2. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank, kort gezegd, overwogen dat verweerder het Wob-verzoek te beperkt heeft opgevat en de zoekslag ten behoeve van het Wob-verzoek niet zorgvuldig heeft verricht. De rechtbank heeft concrete aanwijzingen dat er meer documenten zijn die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen dan door verweerder wordt gesteld, en dat ook informatie aanwezig is in andere bronnen dan e-mails. De rechtbank heeft daarom bepaald dat verweerder naar aanleiding van het Wob-verzoek een volledig nieuwe zoekslag moet maken naar
allezich onder hem bevindende informatie, zowel fysiek als digitaal. Verweerder mag die zoekslag niet beperken tot de datum van 26 oktober 2020 (de datum van de e-mail van het RIVM aan I&W waarmee het tekstvoorstel van I&W van de hand gewezen is (document 32)), maar dient die zoekslag te verrichten voor de gehele relevante periode tot en met de datum van het Wob-verzoek. Verweerder dient bij die zoekslag meer in het bijzonder te betrekken (i) de mogelijke reactie van het ministerie van IenW^[4]op de e-mail van 26 oktober 2020 (en eventuele daarop volgende communicatie), (ii) mogelijke informatie met betrekking het overleg met de experts VSP^[5], en (iii) mogelijke informatie waaruit blijkt hoe het rapport van de heer [B]^[6]is betrokken bij de totstandkoming van de signalering. Verder moet verweerder deugdelijk motiveren op welke wijze en met welke zoektermen hij deze zoekslag heeft verricht en hoe hij heeft bepaald of er informatie ten aanzien van ad (i) tot en (iii) aanwezig is.

Het bestreden besluit 2

3. Verweerder heeft het bestreden besluit 2 genomen om de door de rechtbank in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken te herstellen

3.1

Verweerder heeft medegedeeld een aanvullende zoekslag te hebben verricht in de e-

mailboxen van de medewerkers en in de e-mailbox van het e-mailadres waarop het RIVM vragen ontvangt van gebruikers van de website. Verder is gezocht in de WhatsApp-chatgeschiedenis en andere chatgeschiedenis en in een bestandsmap op de server van het RIVM die is gebruikt om kennis uit te wisselen gerelateerd aan granuliet. Verweerder heeft medegedeeld dat de RIVM-medewerkers desgevraagd hebben aangegeven dat er los van deze bestandmap geen andere informatie over granuliet op de server staat omdat het de vaste werkwijze is dat er per onderwerp gewerkt wordt in een apart daarvoor aangemaakte bestandsmap. Deze zoekslag is niet meer beperkt tot informatie die daadwerkelijk heeft bijgedragen aan de bewerking of totstandkoming van de signaaltekst over granuliet en tot de datum van 26 oktober 2020. Er is gezocht op onder meer de termen: signaaltekst, granuliet en signalering, in de periode tot en met de datum van het informatieverzoek (7 november 2020).

3.2

Verweerder heeft verder toegelicht dat deze zoekslag voor wat betreft de e-mailboxen de aanvullende documenten 38 t/m 60 heeft opgeleverd en voor wat betreft de bestandsmap de aanvullende documenten 61 t/m 66. De documenten 38 t/m 60 zijn (bijlagen bij) interne e-mailwisselingen tussen RIVM-medewerkers onderling, en tussen RIVM-medewerkers en ambtenaren van het ministerie van IenW. De documenten 61 t/m 66 zijn concepten van de signaaltekst. De zoekslag heeft voor wat betreft de WhatsApp-geschiedenis en andere chatgeschiedenis (Webex) geen aanvullende documenten opgeleverd. Verweerder heeft medegedeeld dat de gegevens die zijn vervaardigd tijdens de Webex meetings (video/audio en transcript van de chat) automatisch zijn gewist, dat het RIVM het programma Webex op 19 maart 2022 is vervangen door Microsoft teams en dat bij deze vervanging de accounts van de RIVM-medewerkers voor Webex zijn gewist.

3.3

Verweerder heeft over de aanvullende documenten toegelicht dat:

document 50 de reactie van I&W is op de e-mail van het RIVM van 26 oktober 2022 (document 32) waarmee het tekstvoorstel van I&W van de hand gewezen is;
de documenten 41 t/m 43 e-mails betreffen waarin het onderzoek van de heer [B] aan de orde komt; en
dat er geen documenten zijn aangetroffen van de vergadering van de VSP-experts van 26 oktober 2020.

3.4

Verweerder heeft openbaarmaking van de aanvullende documenten 38 t/m

68 geheel of gedeeltelijk geweigerd op grond van de artikel 5.1, tweede lid, onder e, artikel 5.1, tweede lid, onder i, en artikel 5.2, tweede lid, van de Wet open overheid (Woo). Verder bevatten de documenten informatie die reeds bij het primaire besluit of bij het bestreden besluit 1 openbaar is gemaakt, zodat verweerder op grond van de Woo niet is gehouden om die (nogmaals) openbaar te maken. Voor het overige heeft verweerder het bestreden besluit 1, met verbetering van de motivering, gehandhaafd.

4. Het beroep heeft op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege mede betrekking op bestreden besluit 2, nu partijen daarbij voldoende belang hebben.

De nieuwe zoekslag

5. Eiser voert in de zienswijze tegen het bestreden besluit 2 aan dat de nieuwe zoekslag van verweerder naar de Wob-documenten onvoldoende is. Volgens eiser is ten onrechte een aanvullende zoekslag verricht in plaats van een geheel nieuwe zoekslag, zoals in de tussenuitspraak is opgedragen. Daarbij vindt eiser dat niet inzichtelijk is gemaakt welke systemen zijn geraadpleegd, welke zoektermen zijn gehanteerd en welke vragen zijn gesteld aan welke personen. Er is enkel benoemd welke zoektermen “onder meer” zijn gebruikt waarmee onduidelijk is of er nog meer zoektermen zijn gebruikt en zo ja, welke zoektermen dat zijn. Daarbij had verweerder ook op de zoekterm ‘ [B] ’ moeten zoeken om meer informatie over diens onderzoeksrapport te kunnen achterhalen. Volgens eiser heeft verweerder niet mogen aannemen dat Webex automatisch de chat-geschiedenis verwijdert, omdat de gebruiker wordt gevraagd of de chat-geschiedenis moet worden opgeslagen of niet. Volgens eiser is het wissen van die informatie niet in het belang van de openbaarheid op grond van de Woo.

6. Verweerder stelt zich in reactie op de zienswijze op het standpunt dat wel degelijk een volledig nieuwe zoekslag is verricht naar de onder het Wob-verzoek vallende documenten. Deze nieuwe zoekslag is een “aanvullende” zoekslag genoemd, omdat het een aanvulling betreft op de reeds verrichte zoekslagen. Verweerder heeft gemotiveerd welke personen zijn ondervraagd, welke zoektermen zijn gebruikt en welke vraag aan hen is meegegeven. De betrokken RIVM-medewerkers hebben de instructie gekregen om, onder meer, de volgende zoektermen te hanteren bij het zoeken naar de documenten: ‘signaaltekst’, ‘granuliet’ en ‘signalering’. Daarnaast is aan hen gevraagd om alle informatie aan te leveren die met gebruik van deze zoektermen is aangetroffen. Deze informatie is vervolgens beoordeeld en openbaargemaakt, aldus verweerder.

7. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat hij, in aanvulling op de vorige zoekslag, een nieuwe zoekslag naar de Wob-documenten heeft gedaan. Verweerder heeft - zoals hiervoor vermeld - in het bestreden besluit 2 uiteengezet dat en hoe de aanvullende zoekslag is verricht naar informatie die zich binnen het RIVM over de signaaltekst bevindt. Verweerder heeft in dat kader alle redactieleden en VSP-experts verzocht om hun e-mailbox, WhatsApp-geschiedenis en (andere) chatgeschiedenis te doorzoeken op informatie die betrekking heeft op de signaaltekst. Verder is de e-mailbox doorzocht van het e-mailadres waarop het RIVM vragen van gebruikers van de website ontvangt. Voorts is op de server van het RIVM een bestandsmap doorzocht die juli 2020 is aangemaakt om binnen het RIVM kennis uit te wisselen met betrekking tot granuliet. De informatie over dit onderwerp/dossier is opgeslagen in die daarvoor bestemde bestandmap. Verder heeft verweerder toegelicht dat de RIVM-medewerkers desgevraagd hebben aangegeven dat er, afgezien van de bestandsmap, geen (andere) informatie over granuliet op de server van het RIVM beschikbaar is. In dat verband hebben zij verklaard dat de vaste werkwijze bij het bodemteam van het RIVM is dat per onderwerp, in dit geval het onderwerp granuliet, een bestandsmap wordt aangemaakt en gebruikt.

8. De rechtbank is van oordeel dat de nieuwe zoekslag van verweerder naar aanleiding van het Wob-verzoek, gelet op de hiervoor weergegeven toelichting, voldoende inzichtelijk en volledig is. De bij de zoekslag gebruikte zoektermen ‘signaaltekst’, ‘granuliet’ en ‘signalering’ bevatten de voornaamste kenmerken van het Wob-verzoek, zodat aannemelijk is dat de daarmee gevonden documenten volledig zijn. De opmerking van eiser dat verweerder de instructie heeft gegeven om ‘onder meer’ genoemde zoektermen te hanteren, maakt, anders dan eiser stelt, niet dat de zoekslag onvolledig is geweest. De woorden ‘onder meer’ zijn alleen gebruikt om aan te geven welke instructies zijn gegeven aan medewerkers, dus ‘onder meer’ het verrichten van een zoekslag naar deze drie woorden. Dat niet ook afzonderlijk is gezocht op de naam ‘ [B] ’, maakt dat ook niet anders, omdat die naam in documenten altijd in combinatie met granuliet zal voorkomen. Daarmee is niet aannemelijk dat een zoekslag op alleen de naam ‘ [B] ’ zonder de zoekterm ‘granuliet’ meer documenten zou opleveren. Verweerder heeft met de gebruikte zoektermen voldaan aan de opdracht in de tussenuitspraak. Verder is duidelijk dat en welke vragen zijn gesteld aan de betrokken redactieleden en VSP-experts, waarvan verweerder hun namen, gelet op de tussenuitspraak, vertrouwelijk heeft mogen houden.

9. Over de beroepsgrond van eiser dat het wissen van de chatgeschiedenis van Webex-meetings niet in het belang is van de openbaarheid en transparantie van overheidsinformatie, overweegt de rechtbank als volgt.

10. Zoals volgt uit rechtspraak^[7]heeft een bestuursorgaan na indiening van een verzoek om openbaarmaking van documenten niet de vrijheid om documenten, waarop dat verzoek betrekking heeft, te vernietigen. Vanaf dat moment dient het behoud daarvan volledig te worden gewaarborgd. Een bestuursorgaan dient dan ook na de indiening van een verzoek om informatie op grond van de Wob de documenten waarop dat verzoek ziet, te bewaren. Dit betekent dat verweerder vanaf de datum van het Wob-verzoek met het wissen van de chatgeschiedenis van meetings in het Webex programma heeft gehandeld in strijd met zijn bewaarplicht. Verweerder was verplicht om bij de vervanging van het Webex programma op 19 maart 2022 alle informatie in de accounts van de RIVM-medewerkers van Webex die mogelijk onder de reikwijdte het Wob-verzoek vielen, te verzamelen en (laten) veiligstellen dat die informatie niet verloren zou gaan. Nu de informatie is gewist, heeft verweerder er onvoldoende op toegezien dat deze niet werd vernietigd. Derhalve kan niet worden geoordeeld dat verweerder in voldoende mate heeft voldaan aan zijn bewaarplicht. Deze beroepsgrond slaagt. De gevolgen hiervan bespreekt de rechtbank hierna onder punt 15.

Informatie over de vergadering met VSP-experts

11. Eiser voert aan dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat uit de nieuwe zoekslag geen aanvullende documenten over de vergadering met VSP-experts van 26 oktober 2020 zijn voortgekomen. Eiser vindt het onvoorstelbaar dat er van een dergelijke belangrijke vergadering met vele deelnemers, geen enkel digitaal spoor te vinden is, al zijn het maar agenda’s of uitnodigingen (met agendapunten) die zijn rondgestuurd aan de deelnemers. Het overleg met de VSP-experts is immers cruciaal geweest voor het opstellen van signaaltekst, zodat het volgens eiser niet voor de hand ligt dat dergelijke belangrijke informatie bij het RIVM alleen mondeling is besproken. Het is verder onduidelijk of het directielid dat bij deze vergadering aanwezig was en de informatie over dit overleg heeft doorgegeven ook is bevraagd in het kader van de aanvullende zoekslag. Volgens eiser is de nieuwe zoekslag ook daarom onvolledig.

12. De rechtbank volgt eiser hierin niet. Verweerder heeft reeds op zitting naar voren gebracht dat de vergadering met VSP-experts niet is genotuleerd en dat de inhoud van de vergadering door een directielid mondeling aan collega’s (de redactieleden) is doorgegeven. In het kader van de nieuwe zoekslag heeft verweerder zekerheidshalve nogmaals navraag gedaan bij VSP-experts of zij over documenten over de vergadering van 26 oktober 2020 beschikken. In reactie daarop hebben de VSP-experts wederom aangegeven dat er geen documenten over deze vergadering beschikbaar zijn omdat de vergadering niet is genotuleerd en de inhoud van de vergadering mondeling aan hun collega’s is doorgegeven. De rechtbank heeft geen reden om aan de juistheid van deze mededeling van verweerder te twijfelen. Dit onderzoek betrof ook de e-mailboxen waaruit eventuele vergaderverzoeken voor de VSP vergadering naar voren hadden kunnen komen, hetgeen niet het geval is geweest. Eisers stelling dat onduidelijkheid is of ook het bij de vergadering met de VSP-experts betrokken directielid is bevraagd, maakt dit niet anders. De rechtbank ziet in het dossier en de geheime stukken geen aanknopingspunten waarom dit directielid in aanvulling op de nieuwe zoekslag nog apart bevraagd had moeten worden. Dit te meer omdat uit het dossier blijkt dat ook het voor de website verantwoordelijke redactielid bij de vergadering aanwezig was. De mededeling van verweerder dat er geen documenten over de vergadering met VSP-experts onder hem berusten die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen, is daarom niet ongeloofwaardig.

Het onderzoeksrapport van de heer [B]

13. Eiser voert aan dat hij niet kan controleren of de zoekslag naar het onderzoeksrapport van de heer [B] deugdelijk is verricht. De rechtbank volgt eiser hierin niet. Verweerder heeft in het bestreden besluit 2 medegedeeld dat de nieuwe zoekslag drie aanvullende documenten (e-mails) heeft opgeleverd, waarin het onderzoek van de heer [B] voorkomt. Het betreft de e-mailwisselingen die als documenten 41, 42 en 43 op de inventarislijst vermeld staan. Documenten 41 en 42 zijn e-mailwisselingen van 25 september 2020, waarin RIVM-medewerkers hun visie op het rapport van de heer [B] geven. Document 43 betreft een e-mail van een RIVM-medewerker van 2 oktober 2020, waarin wordt gesignaleerd dat de heer [B] op 14 oktober 2020 een technische briefing zal verzorgen aan Kamerleden. Verweerder heeft medegedeeld dat er geen andere informatie over het rapport van de heer [B] in de betreffende periode onder hem berust. De rechtbank heeft geen reden om aan de juistheid van deze mededelingen van verweerder te twijfelen. Zoals hiervoor is geoordeeld, is niet aannemelijk dat een zoekslag op alleen de naam ‘ [B] ’ meer documenten zal opleveren. Van een gebrekkige zoekslag op dit punt is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.

Conclusie over de zoekslag

14. De rechtbank ziet geen grond voor de conclusie dat de door verweerder verrichte aanvullende zoekslag onvoldoende, dan wel onvolledig is geweest. Verweerder heeft daarbij de informatie genoemd in de tussenuitspraak onder de punten (ii) en (iii) betrokken. Verweerder heeft verder betrokken de reactie van het ministerie van IenW op de e-mail van 26 oktober 2020 en eventuele daarop volgende communicatie, zoals opgedragen onder punt (i) van de tussenuitspraak. Verweerder heeft bij zijn nieuwe zoekslag een reactie van IenW op de afwijzing van het tekstvoorstel aangetroffen en die reactie als document 50 alsnog openbaar gemaakt. Ten slotte heeft verweerder deugdelijk gemotiveerd op welke wijze en met welke zoektermen hij de nieuwe zoekslag heeft verricht en hoe hij heeft bepaald of er informatie ten aanzien van ad (i) tot en (iii) aanwezig is. Hiermee heeft verweerder voldaan aan de opdracht in de tussenuitspraak en zijn hiervoor genoemde gebreken met het bestreden besluit 2 hersteld.

15. Zoals volgt uit punt 10 heeft verweerder niet voldaan aan zijn bewaarplicht en is het beroep tegen het bestreden besluit 2 daarom gegrond. Dat besluit komt daarom voor vernietiging in aanmerking. Nu verweerder aannemelijk heeft gemaakt dat hij door de vervanging van het Webex programma nu niet meer beschikt over de (gewiste) Webex informatie uit de periode waarop het Wob-verzoek ziet, beoordeelt de rechtbank hierna of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit 2 geheel of gedeeltelijk in stand kunnen blijven.

Is openbaarmaking van aanvullende informatie terecht (deels) geweigerd?

Beoordelingskader

16. Op 1 mei 2022 is de Woo^[8]in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Nu het bestreden besluit 2 na 1 mei 2022 is genomen, is hierop de Woo van toepassing.

16.1

Op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo wordt, ingeval van een verzoek om informatie uit documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Een bestuursorgaan moet per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid bezien of dit zelfstandige onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Wanneer in de persoonlijke beleidsopvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, moet het bestuursorgaan bezien of de persoonlijke beleidsopvattingen zo met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet van elkaar zijn te scheiden. In geval van verwevenheid mag in beginsel openbaarmaking van het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd.

Persoonsgegevens: e-mails

17. Eiser voert aan dat de opmerking in document 42 ‘
Opmerkelijk dat juist [B] ‘onafhankelijk’ onderzoek heeft gedaan naar de gang van zaken’van een medewerker van (vermoedelijk) het RIVM suggereert dat de heer [B] niet onafhankelijk zou zijn. Uit deze opmerking blijkt een mogelijke bevooroordeeldheid van (een van) de medewerker(s) van het RIVM die betrokken was/waren bij de totstandkoming van het signaal over granuliet. Het belang bij openbaarheid van de informatie en controleerbaarheid daarvan moet daarom volgens eiser in dit geval zwaarder dan het belang van de betrokken persoon om anoniem te blijven.

18. De rechtbank stelt vast dat eiser hiermee, zij het in andere bewoordingen, heeft herhaald wat hij al eerder in deze procedure naar voren heeft gebracht. De kern van dit betoog is dat verweerder de namen van betrokken (eind)redacteuren van de website [internetsite] en van de experts VSP van het RIVM openbaar moet maken. Hierover heeft de rechtbank zich al eerder uitgelaten in de tussenuitspraak. De rechtbank kan, zoals al overwogen onder 2 en anders dan eiser kennelijk meent, behalve in zeer uitzonderlijke gevallen niet terugkomen van zo'n in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Uit wat eiser in dit verband opmerkt in de zienswijze en in de reactie van 5 januari 2024 volgt niet dat zich hier zo'n zeer uitzonderlijk geval voordoet dat rechtvaardigt dat de rechtbank terugkomt van haar oordeel in de tussenuitspraak. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.

Persoonlijke beleidsopvattingen en milieu-informatie: concept-signaalteksten

19. Eiser voert aan dat openbaarmaking van de aanvullende documenten die zien op de concept-signaaltekst (documenten 39, 40, 47 en 61 t/m 66) ten onrechte geheel is geweigerd. Onderdelen van deze conceptversies van documenten kunnen ook feitelijke of objectieve informatie bevatten, die op grond van vaste rechtspraak geopenbaard moeten worden. Daarbij gaat het niet om intern beraad ten behoeve van besluitvorming, maar om interne op- of aanmerkingen over een signaaltekst voor de website van het RIVM. Volgens eiser zijn de concepten dan ook geen persoonlijke beleidsopvattingen. Bovendien heeft verweerder niet gemotiveerd waarom de conceptteksten niet geanonimiseerd openbaar gemaakt kunnen worden gemaakt.

19.1

Eiser voert verder aan dat de concept-signaalteksten milieu-informatie bevatten als bedoeld in artikel 2.1 van de Woo, waarvoor een ruimer openbaarmakingsregime geldt en verweerder een belangenafweging moet maken. Volgens eiser heeft verweerder die belangenafweging niet op juiste wijze gemaakt.

20. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de concepten persoonlijke beleidsopvattingen zijn die zich niet classificeren als milieu-informatie, omdat daarin alleen visies, standpunten en overwegingen van RIVM-medewerkers staan over hoe de signaaltekst zou moeten luiden. Indien de persoonlijke beleidsopvattingen wel zijn te kwalificeren als milieu-informatie, meent verweerder dat het belang van bescherming van die persoonlijke beleidsopvattingen zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking. Daarnaast moet volgens verweerder openbaarmaking van de informatie achterwege blijven, omdat het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.

21. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennisgenomen van de geheim gehouden aanvullende documenten 39, 40, 47 en 61 tot en met 66. De rechtbank heeft deze documenten vergeleken met de eerder geheimgehouden documenten over de concept-signaalteksten (6, 7, 9, 11, 13, 14, 16, 17, 18, 20, 26 en 28) waarover in de tussenuitspraak al een oordeel is gegeven.

22. De rechtbank stelt vast dat eiser bij het indienen van zijn beroep geen gronden heeft aangevoerd die zien op de documenten met concept-signaalteksten die zijn genoemd op de inventarislijst bij het bestreden besluit 1. Ten aanzien van die documenten treedt de rechtbank dan ook niet alsnog in de beoordeling van de weigeringsgronden tot openbaarmaking.

23. De rechtbank stelt verder vast dat de geheimgehouden aanvullende documenten 39, 40, 47, 61, 65 en 66 gelijk zijn of nagenoeg gelijk zijn aan de eerder geheimgehouden concepten (documenten 16, 17, 18), dan wel aan de definitieve versie die al openbaar is gemaakt op de website [internetsite] van het RIVM. Nu eiser in verband met tegen deze concepten – zoals reeds vermeld - eerder geen beroepsgronden had geformuleerd - en de plicht tot openbaarmaking ingevolge de Wob geen betrekking heeft op informatie die reeds openbaar is, vallen deze documenten daarom buiten de omvang van het Wob/Woo-verzoek. Aan de vraag of deze documenten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, komt de rechtbank daarom niet toe.

24. Voor de documenten 62, 63 en 64 geldt dat deze concept-signaalteksten enkele ondergeschikte (tekstuele) wijzigingen bevatten ten opzichte de eerdere concepten (documenten 6, 16, en 28) dan wel ten opzichte van de definitieve versie. Zo is document 62 nagenoeg gelijk aan document 28, document 63 vergelijkbaar met document 6 en document 64 nagenoeg gelijk aan document 16. Nu de nieuwe documenten niet wezenlijk verschillen van de eerdere concept-signaalteksten (documenten 6, 16 en 28) en eiser daartegen eerder geen beroepsgronden heeft ingediend, is de rechtbank ook ten aanzien van deze documenten van oordeel dat verweerder openbaarmaking ervan op grond van de Woo geheel heeft mogen weigeren. De definitieve versie van de conceptteksten is bovendien al openbaar gemaakt en de informatie in deze documenten wijkt daar inhoudelijk niet van af.

25. Aan de beoordeling van de vraag of openbaarmaking van deze documenten achterwege mag blijven omdat deze persoonlijke beleidsopvattingen en/of milieu-informatie bevatten, komt de rechtbank daarom niet toe. Hetzelfde geldt voor de vraag of openbaarmaking van deze documenten achterwege mag blijven in het belang van het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.

Conclusie en gevolgen

26. De rechtbank concludeert dat de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken in het bestreden besluit 2 zijn hersteld en dat eiser zich over dat besluit heeft kunnen uitlaten. Gelet op wat is overwogen in punt 10 zal de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 2 gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12 van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank zal evenwel bepalen dat de rechtsgevolgen van dat besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder a, van de Awb geheel in stand blijven. Gelet op de tussenuitspraak is het beroep van eiser, voor zover gericht tegen het bestreden besluit 1, eveneens gegrond.

27. Omdat het beroep gegrond is krijgt eiser een vergoeding van de proceskosten die hij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2,5 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 875,- en 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een bestuurlijke lus met een waarde per punt van € 875,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 2.187,50.

28. Ook bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht moet vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit 1 gegrond;
verklaart het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit 2 gegrond;
laat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit 2 geheel in stand.
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiser te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.187,50.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. Lange, voorzitter, mr. M. Eversteijn en mr. M.L. van Emmerik, leden, in aanwezigheid van mr. L.E. Mollerus, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2024.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak en de tussenuitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.

Wet open overheid

Artikel 5.1 Uitzonderingen

Het openbaar maken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:

(…)

d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 3.1 onderscheidenlijk paragraaf 3.2 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de betrokkene uitdrukkelijk toestemming heeft gegeven voor de openbaarmaking van deze persoonsgegevens of deze persoonsgegevens kennelijk door de betrokkene openbaar zijn gemaakt;

(…)

2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

(…)

e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;

(…)

g. de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft;

(…)

i. het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.

(…)

3. Indien een verzoek tot openbaarmaking op een van de in het tweede lid genoemde gronden wordt afgewezen, bevat het besluit hiervoor een uitdrukkelijke motivering.

Artikel 5.2. Persoonlijke beleidsopvattingen

1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.

2. Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.

3. Onverminderd het eerste en tweede lid wordt uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door een minister, een commissaris van de Koning, Gedeputeerde Staten, een gedeputeerde, het college van burgemeester en wethouders, een burgemeester en een wethouder, informatie verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad.

4. In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.