Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 23/2845
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 maart 2024 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, het college
(gemachtigde: K. Bounaanaa).
Inleiding
1.1.
Eiser heeft op 27 juni 2021 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het verbouwen van een garage tot woning op het adres [adres 1] in [woonplaats] (het perceel).
1.2.
In een besluit van 26 oktober 2021 (het primaire besluit) heeft het college deze aanvraag afgewezen. Het bouwplan is in strijd met de beheersverordening, omdat het bestaande gebruik niet mag worden gewijzigd. Er bestaat geen binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. Het college is niet bereid om mee te werken aan een buitenplanse afwijking. Het college heeft advies bij het Toetsteam ingewonnen en dit advies overgenomen. Het Toetsteam is een gecombineerd overleg van onder andere de afdelingen Vergunningen Gebouwde Omgeving, Economische Zaken, Stedenbouw & Milieu en Parkeren. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
1.3.
In een besluit van 23 mei 2023 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard.
1.4.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
1.5.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 5 december 2023. Eiser is in persoon verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Ontvangst stukken na de zitting
2. De brief met bijlagen die eiser na afloop van de zitting op 5 december 2023 heeft verstuurd is niet betrokken bij deze uitspraak. Artikel 2.16, derde lid, van het Procesreglement bestuursrecht rechtbanken bepaalt dat na sluiting van het onderzoek ter zitting ingediende stukken buiten beschouwing blijven, tenzij deze aanleiding geven tot heropening van het onderzoek. Dat laatste is niet het geval.
Overgangsrecht
3. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum de aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet.
Is er sprake van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning?
4. Eiser meent recht te hebben op een van rechtswege verleende omgevingsvergunning, omdat het college niet op tijd op de vergunningaanvraag heeft besloten. Het college is het hier niet mee eens.
5. De vergunningaanvraag van eiser is op 27 juni 2021 bij het college binnengekomen. Omdat deze aanvraag niet compleet was, heeft het college eiser per e-mailbericht van
8 juli 2021 in de gelegenheid gesteld om binnen vier weken aanvullende gegevens in te dienen. Dit betekent dat eiser deze gegevens voor 6 augustus 2021 moest aanleveren. Op grond van artikel 4:15, eerste lid, sub a, van de Algemene wet bestuursrecht wordt de termijn voor het geven van een beschikking opgeschort met ingang van de dag na de dag waarop het bestuursorgaan de aanvrager in de gelegenheid heeft gesteld om de aanvraag aan te vullen, tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. Dit betekent dat de beslistermijn per 9 juli 2021 is opgeschort. Op die datum waren er elf dagen van de wettelijke beslistermijn verstreken. Het college heeft de aanvullende informatie op 4 augustus 2021 van eiser ontvangen. De beslistermijn is toen weer verder gaan lopen. Dit betekent dat het college uiterlijk op 18 september 2021 een beslissing moest nemen. Op 2 september 2021 heeft het college de beslistermijn met zes weken verlengd. De beslistermijn liep daardoor tot
30 oktober 2021. Het college heeft op 26 oktober 2021 beslist om de omgevingsvergunning te weigeren. Dit besluit is op 27 oktober 2021 verzonden.
8 juli 2021 in de gelegenheid gesteld om binnen vier weken aanvullende gegevens in te dienen. Dit betekent dat eiser deze gegevens voor 6 augustus 2021 moest aanleveren. Op grond van artikel 4:15, eerste lid, sub a, van de Algemene wet bestuursrecht wordt de termijn voor het geven van een beschikking opgeschort met ingang van de dag na de dag waarop het bestuursorgaan de aanvrager in de gelegenheid heeft gesteld om de aanvraag aan te vullen, tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. Dit betekent dat de beslistermijn per 9 juli 2021 is opgeschort. Op die datum waren er elf dagen van de wettelijke beslistermijn verstreken. Het college heeft de aanvullende informatie op 4 augustus 2021 van eiser ontvangen. De beslistermijn is toen weer verder gaan lopen. Dit betekent dat het college uiterlijk op 18 september 2021 een beslissing moest nemen. Op 2 september 2021 heeft het college de beslistermijn met zes weken verlengd. De beslistermijn liep daardoor tot
30 oktober 2021. Het college heeft op 26 oktober 2021 beslist om de omgevingsvergunning te weigeren. Dit besluit is op 27 oktober 2021 verzonden.
6. Gelet op het voorgaande heeft het college binnen de beslistermijn beslist en is de beslissing ook binnen die termijn bekend gemaakt aan eiser. Eiser heeft dan ook geen recht op een van rechtswege verleende omgevingsvergunning. De beroepsgrond slaagt niet.
Weigering van de omgevingsvergunning
7. De Beheersverordening ‘Zuilen’ (de beheersverordening) is van toepassing op het perceel. De woning ligt binnen de aanduiding ‘Besluitvak 1’ en ‘Besluitsubvlak 13’. In artikel 3.1. sub a van de beheersverordening is bepaald dat de in het verordeningsgebied gelegen gronden en bestaande bouwwerken mogen worden gebruikt overeenkomstig het bestaande gebruik. Dit betekent dat het bestaande gebruik niet mag worden gewijzigd. De beheersverordening biedt geen mogelijkheden om hiervan af te wijken.
8. Het college kan gebruik maken van de mogelijkheid om op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2, van de Wabo, van de beheersverordening af te wijken (de kruimelregeling). Artikel 4, negende lid, van bijlage II bij het BOR bepaalt dat strijdig gebruik van een bouwwerk in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten hiervoor in aanmerking komt. Het college moet daarbij beoordelen of de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Bij de toepassing van deze bevoegdheid komt het college beleidsvrijheid toe. De rechtbank moet de beslissing terughoudend toetsen. Dat wil zeggen dat de rechtbank zich moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om geen omgevingsvergunning te verlenen.
9. Het college heeft in 2014 een omgevingsvergunning aan eiser verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan verbouwen van een woning aan de [adres 3] in [woonplaats] naar drie appartementen. Hierdoor zijn de adressen [adres 2] en [adres 1] ontstaan. Deze vergunning is verleend met toepassing van een in het destijds geldende bestemmingsplan opgenomen afwijkingsmogelijkheid. In de huidige beheersverordening is een dergelijke afwijkingsmogelijkheid niet opgenomen. Daar komt bij dat die afwijkingsmogelijkheid alleen toepasbaar was op bestaande legale woningen en niet op bijgebouwen zoals een garage. Het onderhavige bouwplan kan vergund worden door middel van een kruimelvergunning. Het college werkt hier echter niet aan mee omdat het college het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening vindt.
Parkeren
10. Eiser voert aan dat zijn bouwplan niet leidt tot een uitzonderlijke toename van de vraag naar openbare parkeerruimte. Volgens eiser neemt de parkeermogelijkheid in de buurt toe omdat de uitrit voor de te verbouwen garage vervalt, hetgeen resulteert in één extra beschikbare parkeerplaats. Eiser merkt daarbij op dat de garage momenteel niet wordt gebruikt voor het parkeren van een auto. Dat de bewoner van de nieuwe woning parkeerruimte in de openbare ruimte nodig zal hebben is niet ongebruikelijk in stedelijke gebieden, aldus eiser. Eiser neemt per saldo een parkeerplaats in de garage in maar geeft ook een parkeerplaats terug op de plek voor de te realiseren studio. De uitrit voor de garage wordt nu door buurtbewoners als parkeerplaats gebruikt. Eiser stelt dat hij dit zal voorkomen als hij in de studio zou wonen.
11. De rechtbank kan het college volgen in het standpunt dat het bouwplan niet leidt tot een toename van parkeermogelijkheid in de buurt. De parkeermogelijkheid in de buurt neemt weliswaar toe met één parkeerplaats door het vervallen van de uitrit, maar hier staat tegenover dat in de garage niet meer kan worden geparkeerd. Dat de garage nu niet voor parkeren van een auto wordt gebruikt doet daar niet aan af. De garage is als zodanig vergund en kan als zodanig worden gebruikt. Verder zal de bewoner van de nieuwe woning parkeerruimte in de openbare ruimte nodig hebben. Het bouwplan heeft dus tot gevolg dat meer personen parkeerruimte in de openbare ruimte nodig hebben dan in de bestaande situatie het geval is.. De beroepsgrond slaagt niet.
Omvang van de woning en woonkwaliteit
12. Eiser voert verder aan dat het bouwplan, ondanks de kleinere omvang van de woning, geen negatieve invloed zal hebben op de leefomgeving of de stedenbouwkundige aspecten in de buurt. De garage zal worden opgeknapt en dit zal een esthetische verbetering zijn voor het gebied. Het bouwplan voldoet aan de eisen van het Bouwbesluit. Daarmee is het technisch geschikt voor bewoning. Het comfort en de woonkwaliteit worden niet alleen bepaald door de omvang maar ook door het ontwerp, de indeling en andere factoren. Het bouwplan is ontworpen met aandacht voor deze aspecten om een comfortabele woonomgeving te creëren, aldus eiser. Volgens eiser is er geen sprake van ongewenste verdichting als gevolg van het feit dat het bouwplan twee hoofdgebouwen op het perceel tot gevolg heeft. De nieuwe woning zal een passende en aanvaardbare aanvulling zijn op de bestaande bebouwing in de buurt en zal geen negatieve invloed op het straatbeeld hebben. Het zal geen aanzienlijke impact hebben op de omgeving. Volgens eiser heeft de nieuwe woning een herstellende functie voor de omgeving omdat het gebouw er niet verlaten bij zal staan en zal worden opgeknapt.
13. Het college heeft toegelicht dat alleen van de beheersverordening kan worden afgeweken als het bouwplan niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening is. Bij de beoordeling of sprake is van een goede ruimtelijke ordening wordt gekeken naar een goede woon- en leefomgeving en stedenbouwkundige aspecten. Gelet op de kleine omvang van de woning en de daarbij gelegen buitenruimte en het veranderen van de functie van een architectonisch en functioneel onderschikt bouwwerk naar een hoofdfunctie vindt het college dat van een goede ruimtelijke ordening geen sprake is. Dat de te realiseren woning qua omvang voldoet aan het Bouwbesluit betekent niet dat daarmee ook voldoende woonkwaliteit wordt toegevoegd. Het Bouwbesluit geeft slechts minimumeisen waaraan bouwwerken technisch moeten voldoen. Dit is een ander toetsingskader dan de beoordeling of sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Het college vindt dat van comfortabel wonen pas sprake kan zijn als een woning groter van omvang is. Dat de garage met het bouwplan een beter aanzicht krijgt, maakt ook niet dat het college hieraan medewerking moet verlenen. Het opknappen van de garage is ook mogelijk met behoud van de bestaande functie, aldus het college. De stedenbouwkundige afdeling is niet akkoord met het plan, omdat bij het veranderen van de functie van de garage naar een woonfunctie er met een woningoppervlakte van 20,7 m² onvoldoende woonkwaliteit wordt toegevoegd.
14. Het bouwplan heeft tot gevolg dat op het perceel twee hoofdgebouwen ontstaan. Anders dan eiser stelt, zal dit volgens het college wel tot een ongewenste verdichting en drukte in de wijk leiden. Dit kan namelijk met zich meebrengen dat dit perceel en andere delen van percelen (indien die aan dit perceel worden toegevoegd) nog meer kunnen worden bebouwd dan in de bestaande situatie mogelijk is. Daardoor is van een mogelijke verdichting sprake. Daarnaast komen er op het reeds druk bewoonde perceel nog meer bewoners bij, hetgeen ongewenst is. Het college vindt dat een bijgebouw haar ondergeschikte functie moet behouden. Door deze omzetting zou van ondergeschiktheid geen sprake meer zijn. Het college heeft hier op de zitting aan toegevoegd dat de gemeente streeft naar woningen met een grotere omvang voor de huisvesting van gezinnen. Dat wordt niet met het plan bewerkstelligd. Als het college mee zou werken aan het plan, kan dit een precedentenwerking hebben.
15. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen beslissen om geen gebruik te maken van de buitenplanse afwijkingsmogelijkheid. De rechtbank kan het college in zijn toelichting volgen dat een tweede hoofdgebouw vanuit ruimtelijk oogpunt onwenselijk is, gelet op de geringe omvang van de woning en omdat er onvoldoende woonkwaliteit aan de omgeving wordt toegevoegde met het plan. Het college heeft zijn belangen bij het voorkomen van verdichting en het streven naar huisvesting van grotere omvang voor gezinnen in redelijkheid zwaarder mogen laten wegen dan de belangen van eiser bij een herstelfunctie in de wijk, een bijdrage aan de woningnood en mogelijke huurinkomsten. Het college heeft zich dan ook redelijkerwijs op het standpunt mogen stellen dat de nadelige gevolgen van de weigering van de omgevingsvergunning niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Gelijkheidsbeginsel
16. Eiser beroept zich op het gelijkheidsbeginsel en wijst daarbij op het perceel [adres 4] a tot en met d in [woonplaats] waarbij een omgevingsvergunning is verleend voor het wijzigen van de bestemming van een gebouw om meerdere woningen te creëren. Zelfs als de planologische regimes verschillen, zou het toepassen van het gelijkheidsbeginsel volgens eiser gerechtvaardigd zijn.
17. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel moet er sprake zijn van ongelijke behandeling van gelijke gevallen. Het college heeft toegelicht dat het perceel [adres 4] a tot en met d een andere situatie betreft dan de situatie van eiser. Het college heeft in 2014 een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van vier woningen op de begane grond van het pand aan de [adres 4] . Dit bouwplan was, anders dan het bouwplan van eiser, in overeenstemming met de op dat moment geldende planologische regimes. Verder voldeed het ook aan de overige van toepassing zijnde toetsingskaders. Het college was daarom gehouden om die vergunning te verlenen. Ten tijde van die beslissing golden daarnaast ook andere planologische regimes dan nu. Ten slotte ging het in die zaak niet om het verbouwen van een garage c.q. bijgebouw, maar om de verbouwing van een bedrijfsruimte (een hoofdgebouw). De rechtbank kan het college volgen in deze toelichting dat geen sprake is van gelijke gevallen.
Conclusie en gevolgen
18. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de weigering van de gevraagde omgevingsvergunning in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Er is ook geen aanleiding voor een vergoeding van proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. Y.N.M. Rijlaarsdam, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.M.T. Bouwman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
14 maart 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.