Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/5285
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 maart 2024 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats 1] , eiser
(gemachtigde: mr. J.J. Paalman),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wijdemeren
(gemachtigde: mr. N.J.M.H. Postema).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde partij 1] en [derde partij 2] ,uit [plaats 2] (derde-partij).
Inleiding
1. Deze zaak is begonnen met een verzoek van derde-partij om handhavend op te treden tegen een aantal activiteiten langs de [adres] in [plaats 2] . Eiser is eigenaar van de [straat] zelf en een aanliggende strook grond van ongeveer 2,45 meter breed.
1.1.
Met een besluit van 7 april 2022 (de last onder dwangsom) is door het college aan eiser de last opgelegd die inhoudt dat hij de 25 stalen en houten palen en betonnen balken geplaatst langs de [straat] , én het mengsel van puinsteen en aardappelen, geplaatst in de berm ter hoogte van [adres] , binnen zes weken verwijdert en verwijderd houdt.
1.2.
Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen de last onder dwangsom en het college gevraagd de begunstigingstermijn te verlengen. Het college heeft de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de verzending van het besluit op bezwaar.
1.3.
Met het bestreden besluit van 28 oktober 2022 heeft het college het bezwaar van eiser tegen de last onder dwangsom ongegrond verklaard.
1.4.
Eiser heeft beroep ingesteld en een verzoek om voorlopige voorziening ingediend vanwege het naderende verstrijken van de begunstigingstermijn. Het college heeft de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken nadat op het beroep is beslist.
1.5.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Derde-partij heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.6.
De rechtbank heeft het beroep op 8 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, vergezeld door de heer [A] , de gemachtigde van het college en derde-partij.
Het geschil
2. Het college heeft aan de last onder dwangsom ten grondslag gelegd dat eiser in strijd met het bestemmingsplan heeft gehandeld door houten en stalen palen en betonnen balken langs de [straat] te plaatsen. Volgens het college is dit, samen met het storten van een mengsel van puinsteen en aardappelen in de berm, ook een overtreding van artikel 2:10 van de Algemene Plaatselijke Verordening Wijdemeren 2018 (APV).
3. In bezwaar heeft het college vastgesteld dat palen met de nummers 1 en 2 zijn verwijderd en dat eiser niet meer in strijd handelt met het bestemmingsplan. Met de beslissing op bezwaar heeft het college de last op deze punten herroepen. Op de zitting heeft het college toegelicht dat het besluit op bezwaar zo gelezen moet worden dat de last ook is herroepen voor zover het gaat om de palen en balken met de nummers 18 tot en met 25. Tussen partijen staat niet ter discussie dat het mengsel van aardappelen en puinsteen is verwijderd.
4. De last onder dwangsom die in deze beroepsprocedure aan de rechtbank voorligt houdt dus in dat eiser de palen en balken met de nummers 3 tot en met 17 moet verwijderen en verwijderd moet houden vanwege strijd met artikel 2:10, eerste lid, van de APV en dat hij het mengsel van puinsteen en aardappelresten verwijderd moet houden. In dat artikel staat dat het verboden is om de weg of een weggedeelte anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan, als het gebruik schade toebrengt of kan toebrengen aan de weg, de bruikbaarheid van de weg belemmert of kan belemmeren, dan wel een belemmering vormt of kan vormen voor het beheer of onderhoud van de weg. Met ‘weg’ wordt, voor zover hier relevant, bedoeld: een voor het openbaar verkeer openstaande weg met inbegrip van de tot die wegen behorende bermen of zijkanten. [1]
5. Eiser voert aan dat hij geen puinsteen en aardappelresten heeft gestort en dat het college hier dus geen last voor mocht opleggen. Ten aanzien van de palen en balken stelt eiser zich primair op het standpunt dat artikel 2:10 van de APV niet van toepassing is, omdat het stuk grond langs de [straat] waar de overtredingen zijn geconstateerd niet tot de openbare weg behoort. Subsidiair stelt eiser zich op het standpunt dat geen sprake is van een overtreding en meer subsidiair dat handhavend optreden door het college onevenredig is. Verder vindt eiser dat het college aan hem een vergoeding voor de proceskosten in bezwaar had moeten toekennen.
Beoordeling door de rechtbank
6. Eiser krijgt geen gelijk. De rechtbank legt hierna uit waarom. Aan het eind van deze uitspraak legt zij uit wat de gevolgen hiervan zijn voor eiser.
Eiser heeft het mengsel van puinsteen en aardappelresten gestort
7. Tussen partijen staat niet ter discussie dat het puinsteen en de aardappelresten zijn verwijderd. Eiser betwist niet dat het storten van puinsteen en aardappelresten een overtreding is, maar hij betwist wel dat hij de overtreder is.
8. De rechtbank vindt dit ongeloofwaardig. In het rapport van de toezichthouder van 10 februari 2022 staat:
“
Op dinsdag 18 januari 2022 rond 14.00 uur heeft de heer [eiser] werkzaamheden uitgevoerd t.h.v. [adres] te [plaats 2] , zie onderstaande foto’s. Omdat de heer [eiser] geen ontheffing voor “plaatsen voorwerpen op of aan de openbare weg” kon tonen heb ik hem verzocht de werkzaamheden onmiddellijk te staken. Hierop ging hij toch door met (het afmaken) van zijn werkzaamheden waarop ik vervolgens de politie heb gebeld. Tussen het belmoment met de politie en het arriveren van de politie op de locatie zijn de medewerkers van de heer [eiser] snel vertrokken. Uiteindelijk is de heer [eiser] , die wel op de politie heeft gewacht, voor het negeren van mijn stopteken hierop aangesproken door de politie. De werkzaamheden die ik als toezichthouder op dat moment heb geconstateerd zijn het aanbrengen van een mengsel van puinsteen met aardappelen voor (wegzijde) betonbalk nr. 8, zie onderstaande foto. Ook zijn de betonbalken met nr. 5 en 8 verlegd en is er onder betonbalk nr. 8 ook een mengsel van puinsteen met aardappels aangebracht.”
Op dinsdag 18 januari 2022 rond 14.00 uur heeft de heer [eiser] werkzaamheden uitgevoerd t.h.v. [adres] te [plaats 2] , zie onderstaande foto’s. Omdat de heer [eiser] geen ontheffing voor “plaatsen voorwerpen op of aan de openbare weg” kon tonen heb ik hem verzocht de werkzaamheden onmiddellijk te staken. Hierop ging hij toch door met (het afmaken) van zijn werkzaamheden waarop ik vervolgens de politie heb gebeld. Tussen het belmoment met de politie en het arriveren van de politie op de locatie zijn de medewerkers van de heer [eiser] snel vertrokken. Uiteindelijk is de heer [eiser] , die wel op de politie heeft gewacht, voor het negeren van mijn stopteken hierop aangesproken door de politie. De werkzaamheden die ik als toezichthouder op dat moment heb geconstateerd zijn het aanbrengen van een mengsel van puinsteen met aardappelen voor (wegzijde) betonbalk nr. 8, zie onderstaande foto. Ook zijn de betonbalken met nr. 5 en 8 verlegd en is er onder betonbalk nr. 8 ook een mengsel van puinsteen met aardappels aangebracht.”
9. De rechtbank ziet in wat eiser aanvoert geen aanleiding om aan de juistheid van dit rapport te twijfelen. Eiser meent dat de toezichthouder niet zelf heeft geconstateerd door wie en wanneer de overtredingen zijn begaan, maar dat is onjuist. Uit het rapport blijkt duidelijk dat de toezichthouder heeft gezien dat eiser dit heeft gedaan op 18 januari 2022. Om die reden vindt de rechtbank het ook niet aannemelijk dat, zoals eiser op de zitting heeft verklaard, het geen aardappelresten maar kluiten akkerbouwland waren (voor zover al van belang). Eiser heeft nog gewezen op foto’s die als bijlage 4 bij het bezwaarschrift zijn gevoegd, maar die foto’s tonen niet aan dat het iemand anders was dan eiser die het mengsel heeft gestort.
Artikel 2:10 van de APV is van toepassing
10. Artikel 2:10 van de APV gaat over het gebruik van de openbare weg. Tussen partijen staat niet ter discussie dat de verharding van de [straat] behoort tot de openbare weg. Volgens eiser geldt dat echter niet voor het stuk grond waar hij de palen en balken heeft geplaatst, omdat dit geen ‘berm’ is. Hij wijst daarbij op rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), waaruit volgt dat voor de vraag of en in hoeverre een stuk grond dat naast de verharding van de weg ligt kan worden aangemerkt als ‘berm’ en daarmee een onderdeel is van de openbare weg, met name van belang is wat de afstand is tussen die grond en de wegverharding. [2] Volgens eiser bevinden de palen en balken zich op 1,5 tot 2 meter van de wegverharding en is daarom al geen sprake van een berm. De stukken grond zijn ook niet op enig moment openbaar geworden.
11. De rechtbank stelt vast dat het begrip ‘berm’ niet is gedefinieerd in de wetgeving. Zij sluit daarom aan bij de omschrijving van het begrip berm in het “Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal”. Het begrip berm wordt daarin omschreven als ‘een horizontale of licht hellende strook grond langs de aardebaan van een weg’.
12. Daarvan is hier sprake. De rechtbank vindt de afstand van 1,5 tot 2 meter tot aan de wegverharding niet dusdanig groot dat geen sprake meer is van een berm. Het college heeft zich daarom op het standpunt mogen stellen dat de strook grond waar eiser de palen en balken heeft geplaatst als berm is aan te merken. Daarmee valt dat stuk grond onder het toepassingsbereik van artikel 2:10 van de APV.
Eiser heeft artikel 2:10 van de APV overtreden
13. Het staat vast dat eiser de palen en balken met de nummers 3 tot en met 17 heeft geplaatst. Het college heeft vier omstandigheden genoemd die volgens hem maken dat het plaatsen van deze objecten een overtreding is van artikel 2:10, eerste lid, van de APV. De vier omstandigheden zijn dat (1) de bruikbaarheid van de weg en dus de verkeersveiligheid in het geding komt, (2) het onderhoud aan de berm belemmerd wordt, (3) er schade aan de berm ontstaat en (4) het ontsierend is. Eiser heeft betwist dat door de palen en balken de bruikbaarheid van de weg in het geding komt, dat het onderhoud aan de berm wordt belemmerd en dat er schade aan de berm ontstaat. Verder wijst eiser er op dat de omstandigheid dat de palen en balken ontsierend zouden zijn, geen overtreding is van artikel 2:10 van de APV.
Geen overtreding vanwege het ontsierende karakter van de palen en balken
14. De rechtbank is het met eiser eens dat het plaatsen van ontsierende palen en balken geen overtreding is van artikel 2:10, eerste lid, van de APV. Er is alleen sprake van een overtreding als het gebruik schade toebrengt of kan toebrengen aan de weg, de bruikbaarheid van de weg belemmert of kan belemmeren, dan wel een belemmering vormt of kan vormen voor het beheer of onderhoud van de weg.
Geen overtreding vanwege schade aan de berm
15. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat er schade aan de berm wordt veroorzaakt door de palen en balken. Dat had wel op zijn weg gelegen, omdat eiser betwist dat er schade is.
Geen overtreding vanwege belemmering van het onderhoud aan de berm
16. Het college heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat het onderhoud aan de berm wordt belemmerd. Eiser wijst er terecht op dat niet het college, maar hijzelf degene is die de berm moet onderhouden. Het uitgangspunt is namelijk dat de eigenaar van de grond – in dit geval: eiser – ook degene is die het onderhoud moet uitvoeren. Het college kan onderhoudsplichtig worden als het college het stuk grond heeft bestemd tot openbare weg of als het college die weg gedurende tien jaar heeft onderhouden. [3] Zoals ook op de zitting is besproken is geen van deze situaties aan de orde. Eiser stelt zich op het standpunt dat hij bij het onderhouden van de berm geen hinder ondervindt van de palen en balken en het college heeft dit niet betwist. Het college heeft ook niet gesteld dat de berm niet goed wordt onderhouden.
Wel een overtreding vanwege belemmering van de bruikbaarheid van de weg
17. Tussen partijen staat niet ter discussie dat onder ‘bruikbaarheid van de weg’ ook de verkeersveiligheid moet worden verstaan. Het staat ook niet ter discussie dat de palen langs de [adres] tussen de 1,10 en 1,96 meter van de wegverharding staan en de betonblokken tussen de 1,33 en 1,52 meter van de wegverharding. Het college heeft mogen concluderen dat deze palen en balken de bruikbaarheid van de weg belemmeren, omdat de verkeersveiligheid in het geding komt. Dat legt de rechtbank hierna uit.
18. Het college heeft in de bezwaarfase een senior beleidsmedewerker mobiliteit laten beoordelen wat de gevolgen zijn voor de verkeersveiligheid van de objecten die eiser in de berm heeft geplaatst. De beleidsmedewerker komt tot de conclusie dat de objecten gevaarlijk kunnen zijn voor het verkeer op de weg, omdat iemand die in de berm belandt tegen de objecten zou kunnen aanrijden. Deze geven niet mee, dus hoe hoger de snelheid, hoe ernstiger de afloop. Ook zouden motorrijders en fietsers die naast de weg belanden op de betonblokken kunnen vallen. De rechtbank vindt het niet onredelijk dat het college tot de conclusie is gekomen dat onder deze omstandigheden de bruikbaarheid van de weg wordt belemmerd. Daarbij is van belang dat het college bij de uitleg van het begrip ‘bruikbaarheid van de weg’ beoordelingsruimte heeft, en de rechter de uitleg die het college heeft gegeven terughoudend moet toetsen.
19. Het verkeerskundige rapport dat eiser in bezwaar heeft ingediend maakt dat niet anders. Dat volgens de verkeerskundige van eiser de betonblokken op grond van de CROW publicatie ‘Veilige inrichting van bermen niet-autosnelwegen” minimaal een meter van de wegverharding moeten afstaan betekent niet dat het college geen grotere afstand mag hanteren bij de beoordeling of het gebruik van de weg wordt belemmerd. Daarbij betrekt de rechtbank dat, zoals het college heeft toegelicht, op basis van de nieuwe inzichten van het SWOV (het nationaal wetenschappelijk instituut voor verkeersveiligheidsonderzoek) een obstakelvrije zone van 2,5 meter gehanteerd moet worden.
Het college mocht handhavend optreden
20. Omdat eiser overtredingen heeft begaan, was het college bevoegd om hiertegen handhavend op te treden. Het is vaste rechtspraak dat het college in geval van een overtreding de beginselplicht tot handhaving heeft. Alleen in geval van bijzondere omstandigheden mag het college van handhaving afzien. Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn als concreet zicht op legalisatie bestaat of als handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen.
21. Partijen zijn het er over eens, en de rechtbank stelt ook vast, dat ten tijde van het bestreden besluit geen concreet zicht op legalisatie bestond. Volgens eiser is handhavend optreden in dit geval onevenredig. Het ligt op de weg van eiser om concreet te maken waarom handhaving in dit geval onevenredig is en daarvoor feiten en omstandigheden aan te voeren, maar dat heeft eiser niet gedaan. Hij heeft echter volstaan met de stelling dat handhaving in zijn geval onevenredig is. De rechtbank ziet in wat eiser verder aanvoert ook geen reden om te oordelen het college vanwege bijzondere omstandigheden van handhaving had moeten afzien.
Eiser heeft geen recht op een proceskostenvergoeding in bezwaar
22. Iemand heeft recht op een vergoeding van de proceskosten in bezwaar, als het primaire besluit wordt herroepen vanwege een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. [4] Het college heeft de last onder dwangsom in bezwaar herroepen voor zover die last ziet op de palen 1, 2 en 18 tot en met 25 en voor zover aan die last ten grondslag is gelegd dat eiser in strijd met het bestemmingsplan heeft gehandeld. Het college heeft geen vergoeding voor de proceskosten in bezwaar aan eiser toegekend, omdat de herroeping van de last niet het gevolg is van een aan het college te wijten onrechtmatigheid. De last onder dwangsom is herroepen, omdat ná het opleggen van de last onder dwangsom de strijd met het bestemmingsplan is opgeheven door de palen te verlagen, en de palen 1 en 2 zijn verwijderd. Op het moment dat de last werd opgelegd bestonden deze overtredingen nog en daarom was de last volgens het college niet onrechtmatig.
23. Eiser voert aan dat de last wel onrechtmatig is opgelegd ten aanzien van paal 22, en dat de herroeping van deze last dus het gevolg is van een aan het college te wijten onrechtmatigheid. Aan deze last heeft het college ten grondslag gelegd dat paal 22 onderdeel uitmaakt van een illegale perceelafscheiding, omdat deze zonder omgevingsvergunning is gebouwd en hoger is dan een meter. Dit heeft eiser niet betwist. Volgens hem was paal 22 echter niet illegaal, omdat die paal lager was dan een meter. De rechtbank oordeelt dat het voor de vraag of een perceelafscheiding als geheel illegaal is niet uitmaakt dat één paal lager is dan een meter. Nu paal 22 onderdeel was van de illegale perceelafscheiding, heeft het college terecht paal 22 betrokken bij de last.
De last onder dwangsom is dus ook ten aanzien van paal 22 niet herroepen vanwege een aan het college te wijten onrechtmatigheid. Eiser heeft daarom geen recht op een proceskostenvergoeding van de kosten in bezwaar.
De gevolgen voor eiser
24. Het beroep van eiser is ongegrond. De last onder dwangsom zoals die na de beslissing op bezwaar geldt blijft in stand. Eiser moet dus de palen en balken met de nummers 3 tot en met 17 verwijderen en verwijderd houden. Omdat het beroep ongegrond is, krijgt eiser het griffierecht niet terug en hoeft het college hem geen vergoeding te betalen voor de door hem gemaakte proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Moed, rechter, in aanwezigheid van mr. B.M.M. Tijink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.