ECLI:NL:RBMNE:2024:1494

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 23/2964

uitspraak van de meervoudige kamer van 12 maart 2024 in de zaak tussen

[eiser] h.o.d.n. [handelsnaam] , uit [plaats] , eiser

(gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. B.M. Kleijs).

Inleiding

1. Deze zaak gaat over de beslissing van de minister om een verbeurde dwangsom van € 30.000,- bij eiser in te vorderen, omdat een in 2020 opgelegde last onder dwangsom is overtreden. Deze last onder dwangsom is kortgezegd opgelegd omdat eiser niet voldoet aan het stelsel van zorgvuldigheidseisen uit de Europese Houtverordening (hierna: Houtverordening).^[1]

2. Eiser heeft een bedrijf dat zich sinds 1978 bezig houdt met de in- en verkoop van openhaardhout. Eiser koopt het hout bij binnenlandse en buitenlandse leveranciers.

3. Omdat eiser ook hout op de Europese markt brengt, is de Houtverordening op hem van toepassing als marktdeelnemer. De Houtverordening heeft als doelstelling de bestrijding van illegale houtkap en de daarmee samenhangende handel.

Voorgeschiedenis

4. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) is belast met het toezicht op de naleving van wet- en regelgeving over de import en handel in hout. De NVWA heeft in 2019 een inspectie uitgevoerd en geconstateerd dat eiser niet voldoet aan het stelsel van zorgvuldigheidseisen voor het op de Europese markt brengen van hout uit Oekraïne. Eiser heeft hiervoor op 28 maart 2019 een schriftelijke waarschuwing ontvangen.

5. In 2020 heeft de NVWA opnieuw een inspectie uitgevoerd. Toen is weer geconstateerd dat eiser voor het op de Europese markt brengen van zendingen hout(producten) uit Oekraïne het stelsel van zorgvuldigheideisen onvoldoende heeft toegepast. Omdat dat volgens de minister een overtreding is van artikel 4.8, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb), is aan eiser met een besluit van 1 oktober 2020 een last onder dwangsom opgelegd ter voorkoming van herhaling van de overtreding. Eiser heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om hiertegen in bezwaar te gaan.

6. Op 8 november 2021 heeft de NVWA een herinspectie uitgevoerd bij eiser op de invoer van partijen hout uit Belarus door eiser. De inspecteur heeft daarbij geconstateerd dat eiser ook bij deze partijen hout het stelsel van zorgvuldigheidseisen onvoldoende heeft toegepast. Op basis hiervan heeft de minister geconcludeerd dat de maximale dwangsom van € 30.000,- van rechtswege is verbeurd.

7. De minister heeft vervolgens schriftelijk aan eiser het voornemen kenbaar gemaakt om deze dwangsom in te vorderen. Eiser heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om daarop een zienwijze te geven.

8. Met het besluit van 21 juli 2022 heeft de minister de dwangsom van € 30.000,- ingevorderd. Eiser is hiertegen in bezwaar gekomen. De minister heeft het invorderingsbesluit met de beslissing op bezwaar van 18 april 2023 in stand gelaten. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen deze beslissing op bezwaar.

9. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

10. De rechtbank heeft het beroep op 8 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser] , zijn gemachtigde en de gemachtigde van de minister.

Beoordeling door de rechtbank

Wnb blijft van toepassing

11. Op 1 januari 2024 is de Wet natuurbescherming (Wnb) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum een bestuurlijke sanctie is opgelegd, is in deze zaak de Wnb met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 2.9, vierde lid, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet.

12. De relevante (wettelijke) bepalingen staan in de bijlage bij deze uitspraak.

De te beantwoorden rechtsvraag

13. De rechtbank beoordeelt of de minister in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de dwangsom van € 30.000,- in te vorderen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser. Kernvraag is of eiser de last onder dwangsom heeft overtreden.

De last is onherroepelijk

14. De last onder dwangsom is opgelegd om te voorkomen dat eiser niet nogmaals hout op de markt brengt waarvoor de zorgvuldigheidseisen van artikel 6 van de Houtverordening niet (volledig) in acht zijn genomen. In de last onder dwangsom staat verder onder het kopje Herstelmaatregelen dat eiser het volgende dient te doen om herhaling van de overtreding te voorkomen:

Het opzetten en onderhouden van een stelsel van zorgvuldigheidseisen.
De ontbrekende documenten, hiervoor genoemd onder informatievergaring, te vergaren voor alle zendingen hout welke u op de markt gaat brengen en deze informatie bij inspecties overleggen conform de Nederlandse wetgeving.
Mitigerende maatregelen nemen welke afdoende zijn om het risico van het op de markt brengen van illegaal gekapt hout verwaarloosbaar te maken.

15. De rechtbank stelt voorop dat de last onder dwangsom van 1 oktober 2020 onherroepelijk is en in deze procedure niet ter beoordeling voorligt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), waar de minister ook op wijst, kan een belanghebbende in de procedure tegen het invorderingsbesluit in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd of eiser geen overtreder is.^[2]

16. Eiser voert aan dat de last onvoldoende duidelijk en concreet is. Op de zitting is deze beroepsgrond en de vaste rechtspraak met eiser besproken. Eiser heeft toegelicht dat bedoeld is dat de omschrijving van de last een rol moet spelen bij de vraag of aan de last is voldaan. De rechtbank zal dit aangevoerde betrekken bij de verdere beoordeling van het geschil.

Is de last overtreden?

17. Eiser betoogt dat hij aan de last heeft voldaan, zodat hij geen dwangsom heeft verbeurd. Hij is nagegaan of de verkopers gecertificeerd zijn en dat is het geval. Ter onderbouwing hiervan wijst hij op verschillende documenten.

18. Aan het invorderingsbesluit ligt het NVWA-rapport van bevindingen van 9 december 2021 van inspecteur [inspecteur] ten grondslag. Uit dit rapport blijkt dat de inspecteur onderzoek heeft gedaan naar de invoer van drie zendingen hout uit Belarus: op 2 juli 2021, 23 juli 2021 en 28 september 2021. Om aan te tonen dat aan de last en de wetgeving is voldaan heeft eiser een foto met drie tags en invoice-documenten aan de inspecteur toegezonden. De inspecteur heeft opgemerkt dat niet duidelijk is hoe de drie tags in relatie staan tot de drie houtzendingen en wat daaruit afgeleid kan worden over de legale herkomst van het hout. Verder zijn de vervoersdocumenten in het Belarussisch, maar is daaruit volgens de inspecteur met een vertaaltool te achterhalen dat gecertificeerde leveranties hebben plaatsgevonden aan één van de twee leveranciers. Het blijft voor de inspecteur onduidelijk of deze gecertificeerde leveranties ook de leveringen zijn die onderwerp vormen van zijn onderzoek. De conclusie van de inspecteur is dat niet voldaan is aan de eis om informatie te vergaren, dat geen risicobeoordeling heeft plaatsgevonden en ook geen mitigerende maatregelen zijn genomen.

19. Het stelsel van zorgvuldigheidseisen is omschreven in artikel 6 van de Houtverordening. Het omvat drie kernelementen:
1: In de eerste plaats moeten marktdeelnemers informatie verzamelen over de herkomst van het hout.
2: Aan de hand van die informatie moeten zij het risico inschatten dat het hout illegaal gekapt is.

3. Voor zover dit risico niet verwaarloosbaar is moeten zij mitigerende maatregelen nemen om de risico’s te beperken.

20. De rechtbank is het met de minister eens dat uit de Houtverordening volgt dat een marktdeelnemer
voordathij hout op de interne markt brengt, een deugdelijk stelsel van zorgvuldigheidseisen moet hebben ingericht. In het stelsel van zorgvuldigheidseisen is niet voorgeschreven welke specifieke documentatie of informatie moet worden vergaard, maar wel duidelijk is dat vooraf documenten verzameld moeten worden om te kunnen beoordelen of sprake is van illegaal gekapt hout. Dat volgt naar het oordeel van de rechtbank ook voldoende duidelijk uit de last onder dwangsom. Het volgt bovendien rechtstreeks uit de Houtverordening.

21. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser voordat hij hout importeerde uit Belarus onvoldoende invulling gegeven aan het stelsel van zorgvuldigheidseisen. De bij de inspecteur aangeleverde tags en invoices (met nummers 58, 66 en 79) zijn niet toereikend om de legaliteit van het hout aan te tonen. De nummers op de tags komen niet terug op de invoices en onduidelijk blijft wat de betekenis van deze tags is.

22. Eiser heeft in beroep nog aanvullende documenten toegezonden. Op de zitting is met de minister besproken of deze aanvullende documenten voldoende zouden zijn geweest als deze beschikbaar waren geweest voordat het hout werd geïmporteerd. Volgens de minister is dat niet het geval. Eiser heeft op zitting een toelichting gegeven op de aanvullende stukken, waaronder vrachtbrieven en inklaringsbewijzen. De rechtbank oordeelt dat met overlegging van deze aanvullende stukken evenmin is voldaan het stelsel van zorgvuldigheidseisen. De stukken waren immers niet al beschikbaar voor het op de interne markt brengen van het gecontroleerde hout uit Belarus. Los daarvan zijn de aanvullende stukken in samenhang bezien niet voldoende om alle stappen in de productieketen te kunnen beoordelen. De stukken bevatten weliswaar informatie over de houtsoort, de hoeveelheid en de leverancier, maar onduidelijk blijft of het hout is gekapt in overeenstemming met de toepasselijke Belarussische wetgeving.

23. Op de zitting heeft eiser naar voren gebracht dat uit de documenten blijkt dat het om berken en elzen gaat en dat dat geen bedreigde soorten zijn. Dit is de risicoanalyse die hij gemaakt heeft. De rechtbank is van oordeel dat dit niet afdoende is, omdat deze risicoanalyse niet gebaseerd is op de volledige informatie uit stap 1. Ook zijn de risicobeoordelingscriteria uit de Houtverordening hierbij niet betrokken. Als sprake is van gecertificeerd hout, zoals eisers aanvoert, dan kan dat bij de risicoanalyse (stap 2) meegenomen worden, maar hier betreft het de vraag of is voldaan aan stap 1.

24. Eiser voert verder aan dat hij sinds de last onder dwangsom bijna al het hout uit Slovenië heeft geïmporteerd en dat dit is aan te merken als een mitigerende maatregel. De rechtbank oordeelt dat dit geen mitigerende maatregel is zoals bedoeld in het stelsel van zorgvuldigheidseisen. Mitigerende maatrelen moeten in dit geval zien op het hout uit Belarus. Dat eiser ook hout uit Slovenië importeert, zorgt er namelijk niet voor dat het risico wordt beperkt dat het Belarussische hout illegaal gekapt is. Voorbeelden van mitigerende maatregelen die in het dossier worden genoemd zijn:
- het (laten) uitvoeren van robuuste, gedocumenteerde onafhankelijke audits;

- het kiezen voor chain of custody gecertificeerd hout;

- het gebruik maken van DNA of isotooptechnieken waarbij herkomst van het hout kan worden vastgesteld

- het afzien van op de markt brengen.

25. De conclusie van de rechtbank is dat eiser niet alle stappen van het stelsel van zorgvuldigheid volledig heeft uitgevoerd bij de drie zendingen uit Belarus. Dit levert een overtreding van artikel 6 van de Houtverordening en artikel 4.8, eerste lid, van de Wnb op en eveneens een overtreding van de last onder dwangsom.

Heeft de minister in redelijkheid gebruik gemaakt van de bevoegdheid tot invorderen?

26. Volgens eiser is sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de minister geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien. Daarbij wijst hij erop dat hij zijn best heeft gedaan om aan de last te voldoen, dat hij aan het einde van zijn carrière is en de dwangsom flinke financiële gevolgen heeft voor zijn pensioen.

27. Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling dat bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht moet worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.^[3]Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.

28. De rechtbank is van oordeel dat de omstandigheden die eiser heeft aangevoerd niet zijn aan te merken als bijzondere omstandigheden op grond waarvan geheel of gedeeltelijk van invordering kan worden afgezien. Dat eiser zich heeft ingespannen om aan de last te voldoen, is daarvoor onvoldoende. Met de schriftelijke waarschuwing en de last onder dwangsom is duidelijk gemaakt dat de werkwijze van eiser niet voldoet aan het stelsel van zorgvuldigheidseisen. Daarnaast heeft de inspecteur eiser er meerdere keren op gewezen dat het opzetten en onderhouden van een stelsel van zorgvuldigheidseisen ingewikkeld is. De inspecteur heeft eiser geadviseerd om zich aan te sluiten bij een toezichthoudende organisatie die kan helpen bij het voldoen aan het stelsel van zorgvuldigheidseisen. Eiser heeft dit naast zich neergelegd en ervoor gekozen om toch hout van buiten Europa te importeren.

29. De rechtbank realiseert zich dat het besluit een financiële klap is voor eiser, maar dat is evenmin een bijzondere omstandigheid. De dwangsom is gerelateerd aan de waarde van het hout en gemaximeerd tot een bedrag van € 30.000,-. Op zitting is gebleken dat een betalingsregeling is getroffen en dat eiser het hele bedrag inmiddels heeft betaald.

Conclusie en gevolgen

30. De uitkomst is dat de minister in redelijkheid de verbeurde dwangsom van € 30.000,- bij eiser heeft kunnen invorderen. Eiser krijgt dus geen gelijk.

31. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stijnen, voorzitter, en mr. J. Wolbrink en mr. C. de Kruif, leden, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2024.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage

Wet natuurbeschermingIn artikel 4.7, aanhef en onder b, van de Wnb, is de Houtverordening aangewezen als EU-verordening als bedoeld in artikel 4.8.

Artikel 4.8, eerste lid, van de Wet natuurbescherming bepaalt dat het verboden is te handelen in strijd met bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen.

Regeling natuurbescherming

Ingevolge artikel 4.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling natuurbescherming worden als voorschriften als bedoeld in artikel 4.8, eerste lid, van de wet aangewezen: de artikelen 4 en 5 van de Houtverordening.

Europese HoutverordeningArtikel 4
1. Het op de markt brengen van illegaal gekapt hout of producten van dergelijk hout is verboden.
2. De marktdeelnemers betrachten zorgvuldigheid wanneer zij hout of houtproducten op de markt brengen. Daartoe passen zij een geheel van procedures en maatregelen toe, hierna "stelsel van zorgvuldigheidseisen" genoemd, dat in artikel 6 wordt omschreven.
3. Iedere marktdeelnemer handhaaft en evalueert op gezette tijden het stelsel van zorgvuldigheidseisen dat hij gebruikt, behalve wanneer de marktdeelnemer gebruikmaakt van een stelsel van zorgvuldigheidseisen dat is ingevoerd door een toezichthoudende organisatie als bedoeld in artikel 8. Bestaande stelsels van toezicht uit hoofde van nationale wetgeving en vrijwillige mechanismen voor doorlopende controle in de gehele toeleveringsketen, die voldoen aan de voorwaarden in deze verordening, kunnen als basis dienen voor het stelsel van zorgvuldigheidseisen.

Artikel 5
De handelaren moeten in elk stadium van de distributieketen kunnen aangeven:
a) welke marktdeelnemers of interne handelaren het hout en de houtproducten hebben geleverd; alsmede,
b) indien van toepassing, aan welke handelaren zij het hout en de houtproducten hebben geleverd.
De handelaren bewaren de in de eerste alinea bedoelde gegevens gedurende ten minste vijf jaar en doen die gegevens toekomen aan de bevoegde autoriteiten op verzoek daarvan

Artikel 6
1. Het in artikel 4, lid 2, bedoelde stelsel van zorgvuldigheidseisen behelst de volgende elementen:

a. a) maatregelen en procedures om toegang te bieden tot de volgende informatie over de partij hout en houtproducten van de marktdeelnemer die op de markt worden gebracht:

- beschrijving, met inbegrip van de handelsnaam en het type product alsmede de gebruikelijke benaming van de boomsoort en, indien van toepassing, de volledige wetenschappelijke benaming daarvan,

- land waar het hout is gekapt en, indien van toepassing:

- i) het subnationale gebied waar het hout is gekapt; alsmede

ii) de kapconcessie,

- hoeveelheid (uitgedrukt in omvang, gewicht of aantal eenheden),

- naam en adres van de persoon die het hout aan de marktdeelnemer heeft geleverd,

- naam en adres van de handelaar aan wie het hout of de producten daarvan zijn geleverd,

- documenten of andere informatie waaruit blijkt dat het hout of de houtproducten in overeenstemming met de toepasselijke wetgeving zijn;

b) risicobeoordelingsprocedures die de marktdeelnemer in staat stellen om het risico dat illegaal gekapt hout of houtproducten van dergelijk hout op de markt worden gebracht, te analyseren en in te schatten.

In dergelijke procedures wordt rekening gehouden met de informatie onder a), alsook de relevante risicobeoordelingscriteria, waaronder:

- verzekering van de naleving van de geldende wetgeving, die certificering kan omvatten of andere door derde partijen gecontroleerde regelingen die de naleving van geldende wetgeving betreffen,

- prevalentie van illegale kap van specifieke boomsoorten,

- prevalentie van illegale kap of praktijken in het land en/of het subnationale gebied waar het hout gekapt is, inclusief de inachtneming van de prevalentie van gewapende conflicten,

- sancties op de in- of uitvoer van hout, opgelegd door de Veiligheidsraad van de VN of de Raad van de Europese Unie,

- de complexiteit van de toeleveringsketen van hout en houtproducten;

c) behalve wanneer het bij onder b) bedoelde risicobeoordelingsprocedures onderkende risico verwaarloosbaar is, risicobeperkingsprocedures welke bestaan in een geheel van maatregelen en procedures die in verhouding staan tot dat risico en die toereikend zijn om het effectief te minimaliseren, in voorkomend geval door het verlangen van bijkomende informatie of bescheiden en/of door het verlangen van controle door derden.