Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/3965
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 maart 2023 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
en
de gemeenteraad van de gemeente Oudewater, de gemeenteraad
(gemachtigden: mr. E.T. Timmerman-Roosjen en R.B.H. Beumers).
Inleiding
1. De gemeenteraad heeft op 24 februari 2022 een raadsbesluit genomen dat kort gezegd gaat over de realisatie, exploitatie en het beheer van een nieuw zwembad in Oudewater. In dat besluit geeft de gemeenteraad op meerdere punten aan geen wensen of bedenkingen te hebben, als bedoeld in artikel 169 van Pro de Gemeentewet. Daarnaast geeft de gemeenteraad aan welke budgetten voor door het college van burgemeester en wethouders (het college) te verstrekken subsidies beschikbaar worden gesteld en ten laste van welke begrotingsposten de extra lasten komen. Daarnaast wijst de gemeenteraad de exploitatie en het beheer en onderhoud van het zwembad aan als een dienst van algemeen economisch belang (DAEB).
2. Eiser is het niet eens met de manier waarop de selectie voor de realisatie, exploitatie en het beheer van het nieuwe zwembad is verlopen en vindt dat er in strijd met de Gedragscode integriteit politiek ambtsdragers gemeente Oudewater 2013 is gehandeld. Ook heeft hij twijfels over de financiële gevolgen voor de gemeente en de gevolgde regels. Eiser heeft daarom op 28 februari 2022 een brief aan het college gestuurd en heeft verzocht die brief ook te behandelen als een bezwaarschrift. In antwoord op vragen van de bezwaarschriftencommissie van de gemeente heeft eiser vervolgens aangegeven dat hij en [Stichting 3] bezwaar maken tegen het raadsbesluit. Onder verwijzing naar een advies van de bezwaarschriftencommissie heeft de gemeenteraad op 7 juli 2022 het bezwaar van eiser vervolgens niet-ontvankelijk verklaard, omdat het raadsbesluit geen besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevat waartegen bezwaar openstaat.
3. Eiser is het niet eens met dit besluit en heeft beroep ingesteld. De gemeenteraad heeft in reactie daarop een verweerschrift ingediend. De rechtbank heeft het beroep op 14 februari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigden van verweerder.
Beoordeling door de rechtbank
Wat is de reikwijdte van de beoordeling van de rechtbank?
4. De rechtbank stelt voorop dat eiser een rechterlijk oordeel wil krijgen over de beslissing van de gemeenteraad om zijn bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren. Dit is een actueel belang dat hij met deze procedure kan bereiken en dat voor hem ook van feitelijke betekenis is. Eiser heeft dan ook procesbelang [1] bij dit beroep.
5. De rechtbank stelt wel vast dat eiser vooral aan de orde wil stellen dat de selectie voor het nieuwe zwembad niet naar behoren is gelopen en dat de opdracht voor het nieuwe zwembad niet aan [Stichting 2] , maar aan [Stichting 3] moet worden gegund. Dat is echter geen onderwerp van deze procedure en ook niet van het raadsbesluit waar het in deze procedure om draait. Dat betekent dat zelfs als de gemeenteraad inhoudelijk naar het bezwaar tegen het raadsbesluit zou kijken en dit gegrond zou verklaren, dit niet tot gevolg heeft dat het selectieproces over moet en dat de realisatie, exploitatie en het beheer van het nieuwe zwembad aan [Stichting 3] wordt gegund. Als eiser dit aan de orde wil stellen, dan moet hij – voor zover dat (nog) mogelijk is [2] – (civielrechtelijke) rechtsmiddelen tegen de uitkomst van het selectieproces aanwenden.
Bevat punt 9 van het raadsbesluit een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb?
6. Eiser stelt zich op het standpunt dat punt 9 van het raadsbesluit een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb is. In punt 9 wijst de gemeenteraad namelijk de exploitatie, het beheer en het onderhoud van het zwembad als DAEB aan. Daarmee houdt het raadsbesluit een publiekrechtelijke rechtshandeling in en is er dus wat dat betreft sprake van een appellabel besluit. Eiser wijst in dat verband op een uitspraak van het College van beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 21 december 2016. [3]
7. Volgens de gemeenteraad is er geen sprake van een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. Op de zitting heeft de gemeenteraad toegelicht dat met de DAEB-aanwijzing geen rechtsgevolg in het leven wordt geroepen. Eerst met besluitvorming van het college wordt namelijk daadwerkelijk subsidie verstrekt en is er dus pas sprake van een rechtsgevolg. De uitspraak van het CBb waarnaar eiser verwijst, gaat volgens de gemeenteraad niet op. Die uitspraak ziet op de vaststelling dat een activiteit plaatsvindt in het algemeen belang op grond van artikel 25h, zesde lid, van de Mededingingswet en niet op de aanwijzing van een DAEB in de zin van het staatssteunrecht.
8. De rechtbank stelt voorop dat uit artikel 1:3, eerste lid, van de Awb volgt dat onder een besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Met een ‘rechtshandeling’ wordt een handeling gericht op rechtsgevolg bedoeld. Een beslissing heeft rechtsgevolg als zij erop is gericht een bevoegdheid, recht of verplichting voor één of meer anderen te doen ontstaan of teniet te doen, of om de juridische status van een persoon of zaak vast te stellen. [4]
9. De rechtbank is van oordeel dat het raadsbesluit voor zover dat ziet op de DAEB-aanwijzing een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is. De aanwijzing van een dienst als DAEB heeft namelijk gevolgen voor de vraag welke staatssteunrechtelijke regels van toepassing zijn op de maatregelen die een overheid wilt nemen ten behoeve van die dienst, zoals het verstrekken van subsidie. Het gevolg van een aanwijzing van een dienst als DAEB kan zijn dat de maatregel ten behoeve van die dienst geen staatssteun is of wel kwalificeert als staatssteun maar er een vrijstelling geldt, waardoor de maatregel niet hoeft te worden aangemeld bij de Europese Commissie. [5] Dit zijn rechtsgevolgen van de aanwijzing als DAEB, omdat het iets verandert in de juridische status van de dienst en de op de voorgenomen maatregelen van toepassing zijnde regels. Dit rechtsgevolg ontstaat dus ook niet voor het eerst bij de feitelijke subsidieverstrekking, maar ontstaat al met het aanwijzen van de dienst als DAEB. Op dat moment moet kunnen worden getoetst of een dienst terecht als DAEB is aangemerkt waardoor andere staatssteunrechtelijke regels gelden. De rechtbank wijst in dat verband nog op uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 28 maart 2013 [6] en deze rechtbank van 20 mei 2021 [7] waaruit ook (impliciet) volgt dat de aanwijzing van een DAEB een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is.
10. Dat betekent dat het raadsbesluit voor zover dat ziet op de DAEB-aanwijzing een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is. De gemeenteraad heeft het bezwaar van eiser dus ten onrechte om niet-ontvankelijk verklaard, omdat het raadsbesluit geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb zou inhouden.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Uit de vernietiging van het besluit volgt dat de gemeenteraad binnen de wettelijke beslistermijn opnieuw op het bezwaar moet beslissen, met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank ziet om de hieronder genoemde redenen geen aanleiding om de rechtsgevolgen in stand te laten, om zelf in de zaak te voorzien of om een bestuurlijke lus toe te passen.
12. Voorafgaand aan het nieuwe besluit moet de gemeenteraad vaststellen van wie het bezwaar afkomstig is. De gemeenteraad had er namelijk niet zonder meer vanuit mogen gaan dat alleen eiser bezwaar heeft ingesteld. Eiser heeft het bezwaarschrift namens zichzelf en [Stichting 3] ingediend en ondertekend en heeft daarbij een uittreksel van de Kamer van Koophandel van [Stichting 3] gevoegd, waarop hij als bestuurslid staat vermeld. Uit dat uittreksel blijkt niet dat eiser ook daadwerkelijk bevoegd is om [Stichting 3] te vertegenwoordigen in de bezwaarprocedure, maar dat neemt niet weg dat de gemeenteraad daarnaar moet kijken en zo nodig aanvullende stukken moet opvragen bij eiser waaruit de vertegenwoordigings-bevoegdheid blijkt. Daarnaast moet de gemeenteraad ook [Stichting 2] betrekken in de bezwaarfase als mogelijke derde-belanghebbende en zal de gemeenteraad eiser, eventueel [Stichting 3] en [Stichting 2] moeten horen voordat hij een nieuw besluit op bezwaar neemt.
13. Verder merkt de rechtbank op dat de gemeenteraad in het verweerschrift en op de zitting zich subsidiair op het standpunt heeft gesteld dat eiser en eventueel [Stichting 3] – ook als de DAEB-aanwijzing een besluit is – niet-ontvankelijk zijn in bezwaar, omdat zij geen procesbelang hebben in bezwaar en geen belanghebbenden zijn in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb [8] bij de aanwijzing van de DAEB. Als de gemeenteraad dit vindt, dan zal hij dit nader moeten onderzoeken en motiveren in bezwaar. In het kader van de belanghebbendheid wijst de rechtbank er daarbij op dat de omstandigheid dat [Stichting 3] niet als winnaar uit de bus is gekomen bij de selectie voor het nieuwe zwembad en momenteel geen zwembad in beheer heeft, niet meteen betekent dat zij geen concurrent is en geen actueel belang heeft (zoals volgens de gemeenteraad het geval is). [Stichting 3] heeft immers wel meegedaan aan de selectieprocedure en eiser stelt dat er in 2016 een intentieovereenkomst voor het nieuwe zwembad met zijn bedrijf is gesloten. Bovendien wil [Stichting 3] juist het nieuwe zwembad ontwikkelen en voor de financiering daarvoor in aanmerking komen. De rechtbank geeft aan de gemeenteraad mee dit te betrekken bij het onderzoek naar de vraag of eiser en eventueel [Stichting 3] belanghebbenden zijn. De rechtbank zegt dus overigens niet dat eiser en [Stichting 3] belanghebbenden zijn, maar alleen dat de gemeenteraad dit moet meenemen.
14. Omdat het beroep gegrond is, moet de gemeenteraad het griffierecht aan eiser vergoeden. Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 7 juli 2022;
- bepaalt dat de gemeenteraad het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.A.M. Elzakkers, rechter, in aanwezigheid van mr. M.M. van Luijk-Salomons, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
1 maart 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.