Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 22/442, UTR 22/444, UTR 22/447 en UTR 22/449
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 december 2023 in de zaken tussen
Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels, gevestigd in Zeist, eiseres
(gemachtigde: mr. H.M. Dotinga)
en
de Minister voor Natuur en Stikstof, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Sipman).
Verder nemen als partij aan de zaken deel:
[A]
[B]
[onderneming 1]
[onderneming 2] B.V.
(gemachtigde: G.J. Wiegman)
De partijen worden hierna de Vogelbescherming, de minister en de vissers genoemd.
Procesverloop
Op 29 december 2021 heeft de rechtsvoorganger van de minister aan de vier vissers natuurvergunningen verleend voor het vissen op spiering met pelagische sleepnetten op acht locaties in de Waddenzee. De vergunningen gelden voor de jaren 2021 tot en met 2026, steeds in de periode van 15 september tot 15 maart. De vergunningen zijn verleend op grond van artikel 2.7, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb).
De Vogelbescherming heeft beroepen ingesteld tegen de vergunningen.
De rechtbank heeft aan de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) gevraagd om haar te adviseren in deze beroepszaak. De StAB heeft op 15 april 2022 aan de rechtbank advies uitgebracht.
De Vogelbescherming, de vissers en de minister hebben op dit advies gereageerd op respectievelijk 4 januari 2023, 5 en 6 januari 2023 en 11 januari 2023.
Op 19 januari 2023 heeft een regiezitting plaatsgevonden. Daarbij waren aanwezig: mr. H.M. Dotinga en [C] , deskundige, namens de Vogelbescherming, mr. R. Sipman en ing. [D] namens de minister, de vissers [A] , [E] en [F] , bijgestaan door G.J. Wiegman en dr.ir. [G] , deskundige, en mr. [H] en ir. [I] namens de StAB. Op die zitting zijn nadere afspraken gemaakt met partijen en de StAB over de verdere procedure.
Na de zitting heeft de rechtbank een nader stuk met bijlagen van de minister van 17 maart 2023 en een reactie hierop van de Vogelbescherming van 20 april 2023 ontvangen. De rechtbank heeft deze stukken aan de StAB gezonden met het verzoek om een aanvullend advies uit te brengen. De StAB heeft op 24 april 2023 aanvullend geadviseerd. De rechtbank heeft reacties daarop van de Vogelbescherming, de vissers en de minister van respectievelijk 20 juli 2023, 21 juli 2023 en 2 augustus 2023 ontvangen.
Vervolgens is het onderzoek ter zitting voortgezet op 29 augustus 2023. Daarbij waren aanwezig: mr. H.M. Dotinga, [C] , deskundige, en [K] , ecoloog, namens de Vogelbescherming, mr. R. Sipman en ing. [D] namens de minister, de vissers [E] , bijgestaan door G.J. Wiegman en dr.ir. [G] , deskundige, en mr. [H] en ir. [I] namens de StAB.
Overwegingen
Achtergrond
1. Spieringen leven onder andere in de Waddenzee en het IJsselmeer, die allebei zijn aangewezen als Natura 2000-gebied. De spiering is zelf geen beschermde diersoort, maar is wel voedsel voor beschermde vogelsoorten die in de desbetreffende Natura 2000-gebieden voorkomen.
2. Omdat de spiering zich alleen in zoetwater kan voortplanten, trekt hij elk jaar in de voortplantingsperiode (die start in februari) van de Waddenzee naar het IJsselmeer. De Afsluitdijk vormt bij deze migratie een barrière In afwachting van de aanleg van vismigratievoorzieningen bij de Afsluitdijk, is de spiering voor zijn migratie aangewezen op de spuisluizen van Den Oever en Kornwerderzand. Daar doet Rijkswaterstaat sinds enige tijd aan ‘visvriendelijk’ spuibeheer.
3. De stand van de spiering in het IJsselmeer is laag. Sinds 2013 is het mede daarom verboden om in het IJsselmeer op spiering te vissen.
4. De totale spieringvisserij heeft mede vanwege de lage stand sinds de zomer van 2019 stilgelegen, in afwachting van vergunningverlening door de minister.
De vier vissers zijn de enige Nederlandse spieringvissers die vergunningen hebben aangevraagd. Met de aan hen verleende natuurvergunningen is de spieringvisserij op acht locaties in de Waddenzee toegestaan. Het gaat hierbij onder meer om locaties nabij de twee spuisluizen bij Den Oever en Kornwerderzand. De minister heeft in het kader van de vergunningverlening beoordeeld of de voorgenomen spieringvisserij significante gevolgen kan hebben voor de instandhoudingsdoelen van de desbetreffende Natura 2000-gebieden. Geconcludeerd is dat er geen significante gevolgen zullen optreden. Aan de natuurvergunningen zijn voorschriften verbonden over onder meer de monitoring van gevangen spiering. In de vergunning is bepaald dat de uitkomsten van de monitoring zo nodig tot wijziging van de vergunningen kunnen leiden.
5. De Vogelbescherming is het niet eens met de beoordeling van de minister. Zij is bang dat de voedselvoorziening voor verschillende beschermde vogelsoorten – en daarmee de instandhoudingsdoelen van de Natura 2000-gebieden – in gevaar komen als er gevist mag worden op spiering. Ook vrezen zij dat door de visserij verstoring van de vogels zal plaatsvinden waardoor de instandhoudingsdoelen eveneens negatief worden beïnvloed. Daarmee hangt samen dat de Vogelbescherming het onbegrijpelijk vindt dat de minister aan de ene kant maatregelen treft om de vismigratie van de Waddenzee naar het IJsselmeer te verbeteren en zo de stand van de spiering te ondersteunen, maar aan de andere kant wel deze vergunningen verleent om juist op de voor migratie belangrijke plaatsen te mogen vissen.
Inhoudelijke beoordeling
6. Partijen verschillen van mening over de vraag of de spieringvisserij significante gevolgen kan hebben voor de Waddenzee en het IJsselmeer. Het gaat dan onder andere om de invloed van visserij nabij de spuisluizen op de stand van de spiering in het IJsselmeer. Verschil van inzicht bestaat ook over het aandeel van de spiering in de voedselvoorziening van beschermde vogelsoorten. De minister en de vissers volgen voor hun standpunten het onderzoek ‘PB Spieringvisserij Waddenzee - Natuurtoets in opdracht van Wieringer spieringvissers’ van ZiltWater Advies. Dat onderzoek is als passende beoordeling ten grondslag gelegd aan de natuurvergunningen. De Vogelbescherming stelt daar een eigen onderzoek tegenover: de ‘Contra-expertise PB spieringvisserij Waddenzee’ van [onderneming 3] . Voor het belang van de migratie van spiering naar het IJsselmeer en om te onderbouwen dat dit bepalend is voor de voedselvoorziening van de beschermde vogelsoorten wijst de Vogelbescherming daarnaast op de notitie ‘Intrek van spiering naar IJsselmeer’ van ATKB. In beroep hebben de vissers nog een aanvulling op de passende beoordeling overgelegd. De minister heeft verder een rapport overgelegd naar aanleiding van veldonderzoek naar de verstoringsgevoeligheid van de doelsoorten in de Waddenzee.
Wettelijk kader
7. De activiteiten waarvoor vergunning is verleend, zijn aan te merken als project in de zin van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb omdat deze, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, kunnen leiden tot significante gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied Waddenzee en het Natura 2000-gebied IJsselmeer.
8. Voor een project dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten kan leiden tot significante gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen, kan alleen een vergunning worden verleend als de aanvrager een passende beoordeling heeft overgelegd, waaruit zonder redelijke wetenschappelijke twijfel kan worden geconcludeerd dat het project niet zal leiden tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied. De met de aanvraag meegezonden passende beoordeling toetst de effecten aan de instandhoudingdoelstellingen van het betrokken Natura 2000-gebied.
9. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU blijkt aan welke voorwaarden een passende beoordeling moet voldoen. Een passende beoordeling mag geen leemten vertonen en moet volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor het betrokken beschermde gebied kunnen wegnemen. [1]
10. De vissers hebben bij hun aanvragen een passende beoordeling overgelegd, waaruit volgens hen blijkt dat de spieringvisserij geen significante gevolgen heeft voor de kwaliteit van het leefgebied en de omvang van de populaties van beschermde zeezoogdieren, broedvogels en niet-broedvogels, noch voor de instandhoudingsdoelen van deze soorten voor het Natura 2000-gebied Waddenzee door het ontbreken van een overlap in ruimte en tijd, of door de zeer beperkte omvang van de activiteit in een klein gebied bij aanwezigheid van lage aantallen van de desbetreffende beschermde soorten. Met de naleving van de algemene visserijbepalingen uit het Natura 2000-beheerplan Waddenzee en de voorgestelde gedragscode (visplan) worden verstorende effecten tot een aanvaardbaar minimum gereduceerd.
11. Tussen partijen is in geschil of deze door de vissers overgelegde passende
beoordeling, samen met de later gegeven aanvulling, voldoende is om de vergunningverlening op te baseren.
12. De rechtbank heeft de StAB om advies gevraagd. Naar aanleiding van reacties daarop van partijen heeft de rechtbank de StAB verzocht aanvullend te adviseren.
In zowel het eerste advies als in het aanvullend advies heeft de StAB geconcludeerd dat in de passende beoordeling onvoldoende is onderbouwd dat significante gevolgen voor de Natura 2000-gebieden Waddenzee en IJsselmeer zijn uitgesloten.
13. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State mag de rechtbank in beginsel afgaan op de inhoud van een deskundigenbericht van een deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Dat is slechts anders indien dat deskundigenbericht onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken vertoont dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd.
14. De minister en de vissers hebben kritische kanttekeningen geplaatst bij het advies van de StAB en de rechtbank gevraagd dit advies niet te volgen. Daartoe hebben zij onder meer aangevoerd dat de StAB niet alle relevante stukken en standpunten van hun kant in het advies heeft betrokken.
15. De rechtbank stelt vast dat de StAB de door die partijen ingediende stukken wel degelijk heeft betrokken in haar advies. In het advies heeft de StAB immers uitgebreid gereageerd op alle standpunten van de minister en de vissers.
16. De rechtbank ziet ook overigens geen reden om het advies van de StAB niet te volgen. De aanvulling op de passende beoordeling en de aanvullende stukken van de minister geven de rechtbank geen reden voor twijfel aan het StAB-advies. De rechtbank zal dat hierna verder toelichten.
Gevolgen voor voedselaanbod vogels in de Waddenzee
17. De StAB heeft in haar advies over de effecten op het voedselaanbod voor de aangewezen vogels in de Waddenzee het volgende opgemerkt.
18. Er is onvoldoende inzicht in de spieringstand in de Waddenzee, maar duidelijk is dat er sprake is van een dalende trend in de aanwezigheid van zowel jonge als adulte spiering. De spieringstand in de Waddenzee is grotendeels afhankelijk van uitspoeling uit het IJsselmeer en daarmee van de spieringstand in het IJsselmeer. In 2021 was de spieringstand in het IJsselmeer laag. In de Waddenzee zijn voor diverse aangewezen visetende vogelsoorten instandhoudingsdoelstellingen bepaald. Voor een groot deel van deze aangewezen soorten worden de instandhoudingsdoelstellingen niet gehaald. Deze aangewezen soorten zijn onder andere afhankelijk van spiering voor hun voedsel. Doordat geen inzicht bestaat in de spieringstand in de Waddenzee, is niet bekend welk effect de spieringvisserij heeft op het spieringaanbod voor deze aangewezen soorten. In de passende beoordeling zijn de effecten voor de voedselbeschikbaarheid van aangewezen soorten die spiering eten, niet of beperkt beoordeeld. Voor een aantal soorten is geconcludeerd dat het wegvallen van spiering wordt gecompenseerd door voedselaanbod van andere vissoorten, terwijl niet is onderbouwd of dit alternatieve voedsel ook in voldoende mate aanwezig is. Omdat niet bekend is hoe groot het spieringbestand in de Waddenzee is, maar duidelijk is dat er sprake is van een dalende trend van het aantal spieringen en andere vissen in de Waddenzee, had dit wel inzichtelijk gemaakt moeten worden. Daarmee is onvoldoende onderbouwd dat geen significante effecten kunnen optreden door een afname van de voedselbeschikbaarheid in de Waddenzee vanwege de spieringvisserij.
19. De rechtbank stelt vast dat uit het advies van de StAB blijkt dat spiering een belangrijke voedselbron is voor veel aangewezen vogels in de Waddenzee en dat voor een groot deel van deze aangewezen vogels de instandhoudingsdoelstellingen niet worden gehaald. Verder is in de Waddenzee sprake van een dalende spieringstand. De combinatie van deze omstandigheden, die door de minister en de vissers niet, althans niet onderbouwd, zijn betwist, maakt dat gedegen onderzoek naar de voedselbeschikbaarheid voor de aangewezen vogels in de Waddenzee noodzakelijk is. De passende beoordeling voldoet op dit punt niet. De enkele stelling dat voor een aantal vogelsoorten alternatieve vissoorten beschikbaar zijn, is onvoldoende aangezien deze op geen enkele wijze nader is onderbouwd. In de schriftelijke reactie van 21 juli 2023 van ZiltWater Advies op het aanvullend StAB-advies gebeurt dat evenmin. Ook daarin wordt volstaan met een niet nader onderbouwde stelling, namelijk dat het voedselaanbod in de Waddenzee geen specifieke onderbouwing behoeft, omdat het genoegzaam bekend is dat er veel jonge haring, jonge platvis, grondels en garnalen rondzwemmen die als alternatief voedsel beschikbaar zijn en dat er ook bij afnemende trends van die soorten (die losstaan van de spieringvisserij) geen aanwijsbaar tekort voor vogels hoeft te zijn.
Gevolgen voor voedselaanbod vogels in het IJsselmeer
20. De StAB heeft in haar advies over de effecten op het voedselaanbod voor de aangewezen vogels in het IJsselmeer het volgende opgemerkt.
21. Er vindt intrek plaats van paairijpe spiering, waarbij niet uit te sluiten is dat ook oudere diadrome spiering intrekt. De verleende vergunningen staan het toe om tot 15 maart, en dus gedeeltelijk binnen de mogelijke paaiperiode, te vissen op spiering in de Waddenzee. Uit de diverse monitoringsrapporten en onderzoeken, waar ook ATKB zich in hun notitie op baseren, is af te leiden dat sprake is van een intrek van spiering vanuit de Waddenzee naar het IJsselmeer, waarbij het op de piekmomenten in het voorjaar (eind februari tot begin april) zeer waarschijnlijk gaat om paairijpe spiering. Hoewel sprake is van migratieknelpunten, is het met het instellen van visvriendelijk spuibeheer in december 2015 aannemelijk dat deze intrek na deze periode verbeterd is. Daarnaast wordt naar verwachting in 2024 en daarmee binnen de vergunde periode met de inwerkingstelling van de Vismigratierivier Afsluitdijk de spieringintrek nog verder verbeterd. Hierbij is het niet uit te sluiten en zijn er aanwijzingen dat ook oudere, diadrome spiering intrekt. Juist deze categorie heeft een hogere reproductiecapaciteit en betere conditie. Van belang is dat uit de monitoringsrapporten volgt dat intrek plaatsvindt, zelfs als spieringvisserij plaatsvindt in de Waddenzee. Daarnaast blijkt uit aanlandingsgegevens dat deze visserij voornamelijk jongere spiering en slechts in mindere mate grotere spiering wegvist. Dit betekent dat de door ATKB in 2018 berekende theoretische spieringintrek van 138 spieringen per ha ook bij het gebruik van de vier vergunningen door derde-belanghebbenden zou plaatsvinden. Door minder of niet op spiering in de Waddenzee in het algemeen of in de spuikommen in het bijzonder te vissen, zou de omvang van deze intrek kunnen toenemen. Deze intrek aan spiering kan van betekenis zijn voor aanvulling van het lage spieringbestand in het IJsselmeer. Het vermoeden bestaat dat deze intrek het spieringbestand in het IJsselmeer niet noemenswaardig aanvult. Echter, bij zeer spieringarme jaren in het IJsselmeer zou intrek vanuit de Waddenzee, ook al lijkt die beperkt, van betekenis kunnen zijn. De spieringstand in het IJsselmeer was in de afgelopen jaren regelmatig slecht, waarbij ook de spieringstand in het najaar van 2021 zeer laag was en tot één van de laagste waarden in de tijdserie vanaf 1989 behoort. Het spieringbestand van het IJsselmeer bedroeg in 2021 94,5 n/ha en lag daarmee ruim onder de ondergrens van 2000 n/ha die nodig is om voldoende voedselbeschikbaarheid voor de beschermde visetende vogelsoorten binnen het Natura 2000-gebied IJsselmeer te garanderen. Ook wanneer uitgegaan wordt van de door ATKB berekende theoretisch hoogste intrek van 138 spieringen per ha wordt deze ondergrens niet gehaald. In de passende beoordeling zijn de effecten voor de voedselbeschikbaarheid van visetende vogels onvoldoende beoordeeld. In de diverse wetenschappelijke onderzoeken wordt aangegeven dat niet duidelijk is wat het belang van paaimigratie vanuit de Waddenzee is voor de spieringstand, maar dat deze wellicht een rol kan spelen bij een uitzonderlijk lage spieringstand in het IJsselmeer. Nu sprake is van een zeer lage spieringstand in het IJsselmeer, is niet uit te sluiten dat het wegvangen van paairijpe spieringen die vanuit de Waddenzee willen intrekken significante effecten heeft op de voedselbeschikbaarheid van beschermde visetende vogelsoorten binnen het Natura 2000-gebied IJsselmeer. Met name omdat voor het grootste deel van deze aangewezen vogelsoorten de instandhoudingsdoelstellingen momenteel niet gehaald worden. In de passende beoordeling wordt echter uitgesloten dat er relevante intrek plaatsvindt die bijdraagt aan de spieringstand in het IJsselmeer en wordt geconcludeerd dat de spieringvisserij in de Waddenzee daarmee geen effect heeft op de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied IJsselmeer. In de passende beoordeling is niet nader onderzocht wat de potentiële bijdrage is van de Waddenzeepopulatie aan de IJsselmeerpopulatie in spieringarme jaren. In de passende beoordeling wordt weliswaar op een deel van de aangewezen vogelsoorten summier ingegaan, maar deze beoordeling is onvolledig.
22. Naar het oordeel van de rechtbank staat op grond van het advies van de StAB
het volgende voldoende vast. Er vindt in beperkte mate intrek van paairijpe oudere diadrome spiering vanuit de Waddenzee naar het IJsselmeer plaats. Oudere diadrome spieringen hebben echter een hogere reproductiecapaciteit dan de standpopulatie in het IJsselmeer. Daardoor zou de intrek van een gering aantal oudere diadrome spieringen in zeer spieringarme jaren in het IJsselmeer toch van betekenis kunnen zijn. In de vergunde periode was in elk geval in 2021 sprake van een zeer spieringarm jaar in het IJsselmeer met een bestand van 94,5 n/ha.
23. De minister en de vissers hebben benadrukt dat uit onderzoeken ( [.] et al. 2013 en [..] et al. 2017) volgt dat niets erop wijst dat de vanuit de Waddenzee het IJsselmeer intrekkende diadrome spiering substantieel bijdraagt aan de spieringpopulatie in het IJsselmeer. De minister en de vissers vinden dat het in artikel 2.7 van de Wnb vervatte voorzorgsbeginsel niet zo ver strekt dat de theoretische mogelijkheid van een relevante bijdrage in zeer spieringarme jaren in het IJsselmeer verder zou moeten worden onderzocht.
24. De rechtbank is het niet eens met de minister en de vissers. Zij gaan eraan voorbij dat in de aangehaalde onderzoeken ook wordt geconstateerd dat een bijdrage van de diadrome spiering aan de spieringpopulatie in het IJsselmeer niet kan worden uitgesloten. De StAB benoemt dit ook in het aanvullende advies dat is opgesteld. Daar komt bij dat de onderzoeken waarnaar door de minister wordt verwezen zijn verricht in een periode dat er nog geen visvriendelijke maatregelen waren getroffen en de migratiebeperkingen dus groter waren. De minister en de vissers hebben weliswaar schriftelijk en mondeling benadrukt dat het visvriendelijke spuibeheer heel vaak niet wordt toegepast en dat de effecten daarvan dus worden overschat door de StAB. Maar dit laat onverlet dat de visvriendelijke maatregelen de situatie toch in meer of mindere mate zullen hebben verbeterd.
25. Artikel 2.7 in combinatie met artikel 2.8 van de Wnb vereist uitdrukkelijk dat significante gevolgen met zekerheid uitgesloten zijn. Die zekerheid ontbreekt in dit geval, immers een relevante bijdrage is niet uit te sluiten. Dit geldt temeer voor zeer spieringarme jaren. Dat deze spieringarme jaren geen theorie zijn, blijkt in elk geval uit het uiterst spieringarme jaar 2021. Daar waar volgens de StAB een bestand van ten minste 2000 n/ha nodig is om voldoende voedselbeschikbaarheid voor de beschermde visetende vogelsoorten in het Natura 2000-gebied IJsselmeer te garanderen, was in 2021 sprake van een bestand van een luttele 94,5 n/ha.
26. De minister heeft er nog op gewezen dat, zoals in de passende beoordeling onder punt 5.5 is aangegeven, mogelijk nog bestaande kennisleemtes via monitoring zouden kunnen worden ondervangen: “Uit bestaande literatuur is nog niet volledig duidelijk geworden hoe de spieringvangsten zijn samengesteld wat betreft lengte en geslachtsrijpheid van spiering en samenstelling en aandeel en samenstelling van de bijvangst. Ook is er onvoldoende inzicht in het ruimtelijk patroon van de pelagische spieringvisserij. Een optie is om hierover meer kennis te verzamelen door monitoring. De monitoring is gericht op het verkrijgen van inzicht in de ruimtelijke patronen van de visserij, de samenstelling van de spiering en de samenstelling van de bijvangst. Een ecoloog stelt het monitoringplan op, begeleidt de data-inzameling en verwerking, en rapporteert over de resultaten.”
27. Echter, daarmee miskent de minister hetgeen hiervoor al is overwogen, namelijk dat artikel 2.7 in combinatie met artikel 2.8 van de Wnb uitdrukkelijk vereist dat significante gevolgen met zekerheid uitgesloten zijn. Die zekerheid moet in beginsel voorafgaand aan vergunningverlening bestaan. De verplichte monitoring kan echter ook niet de door de StAB geconstateerde kennisleemten invullen. Zoals de StAB in haar advies terecht heeft vastgesteld, zien de vereiste onderwerpen van de monitoring niet nadrukkelijk op de omvang van de gehele spieringpopulatie in de Waddenzee en het IJsselmeer. Meer onderzoek naar de omvang van de populaties spiering in het IJsselmeer en de Waddenzee voorafgaande aan de vergunningverlening had dan ook in de rede gelegen.
28. De minister heeft er ook op gewezen dat na decennialange spieringvisserij sinds augustus 2019 niet meer op spiering wordt gevist en dat dit niet terug te zien is in de spieringpopulatie. Dit duidt volgens de minister op de afwezigheid van enig (significant) effect op de instandhoudingsdoelstellingen van de aanwezige soorten.
29. De rechtbank volgt de minister hierin evenmin. Zoals eiseres en de StAB terecht hebben opgemerkt, kan uit het niet toenemen van de spieringstand niet zonder meer worden afgeleid dat de spieringvisserij geen significante effecten heeft. Enerzijds omdat er wel degelijk is gevist sinds augustus 2019, zoals blijkt uit de aanlandingscijfers. Anderzijds omdat een effect van geen of minder visvangst niet op korte termijn zichtbaar hoeft te zijn en dat hierbij ook de effecten en drukfactoren van andere activiteiten in het gebied zoals watertemperatuur, nutriëntenaanbod, aanwezigheid van roofvissen etc. meegewogen moeten worden.
30. De minister heeft in het bestreden besluit tenslotte overwogen dat in de huidige situatie de voortplanting van spiering in het IJsselmeer eerder belemmerd wordt door migratieknelpunten dan door onttrekking middels een gerichte visserij in de Waddenzee.
31. De rechtbank kan de minister erin volgen dat de migratieknelpunten de voortplanting in het IJsselmeer belemmeren. Dat is immers de reden voor het invoeren van visvriendelijk spuibeheer en het aanleggen van een vismigratierivier. Maar dit laat onverlet dat de visserij ook een belemmerende factor is. De minister gaat hieraan zonder goede onderbouwing voorbij.
Verstoring vogels in de Waddenzee
32. De StAB heeft in haar advies over de verstoring van de aangewezen vogels in de Waddenzee het volgende opgemerkt.
33. In de passende beoordeling ontbreekt een effectbeoordeling van de spieringsvisserij op steltlopersoorten die gebruik maken van wadplaten nabij de geulen waar gevist wordt, terwijl effecten niet op voorhand zijn uit te sluiten. Bij de toetsing in de passende beoordeling van verstoringseffecten op verschillende vogelsoorten, zijn kanttekeningen te plaatsen. Deze omvatten op hoofdlijnen: niet relevante vergelijkingen met de landelijke verspreiding en aantallen, niet onderbouwde aannames dat er geen sprake zou zijn van relevante overlap in ruimte en tijd tussen visserij en vogels, ontoereikende beoordeling van de effecten van uitwijkgedrag, en verstoringsafstanden uit de literatuur die niet in de passende beoordeling of de opgelegde voorschriften zijn betrokken. Bij een voorschrift dat bepaalt dat 500 meter moet worden aangehouden tot groepen toppereenden, worden kanttekeningen geplaatst over de praktische uitvoerbaarheid daarvan. Een voorschrift waarin is bepaald dat binnen de spuikommen 150 meter moet worden aangehouden tot foeragerende vogels, schiet te kort voor vogelsoorten die gevoelig zijn voor verstoring en wordt door partijen verschillend geïnterpreteerd. De 500 meter-afstandseis in de generieke visserijvoorwaarde 6 uit het beheerplan Natura 2000- gebied Waddenzee, is strenger dan de verstoringsafstanden die in de passende beoordeling voor een aantal vogelsoorten als uitgangspunt zijn genomen.
34. De minister heeft naar aanleiding van de kritische kanttekeningen van de StAB bij de passende beoordeling een nader veldonderzoek laten doen.
35. De StAB heeft in haar aanvullend advies in reactie op het nader veldonderzoek het volgende opgemerkt.
Het aanvullende onderzoek heeft uitsluitend plaatsgevonden in de vorm van een veldonderzoek; literatuuronderzoek is niet gedaan. Het veldonderzoek is beperkt in tijd door de gestelde termijn van de rechtbank, maar uit het onderzoek blijkt ook dat niet op alle locaties van de volledige onderzoeksperiode gebruik is gemaakt. In de verslaglegging ontbreekt op punten informatie over de afstanden tot de waargenomen vogels, het gedrag van vogels voordat de schepen naderden en de vaarbewegingen van de schepen. De tellingen van het veldonderzoek tonen de aanwezigheid aan van slechts een deel van de relevante doelsoorten. Van de aanwezige soorten zijn ook niet alle verstoringsreacties meegewogen en is de verstoring niet gerelateerd aan de instandhoudingdoelstellingen van die soorten. Het veldonderzoek bevat daarmee te weinig informatie om zonder meer de mate van verstoring door de visserij op de vogels te kunnen bepalen. Daarmee zijn de hiaten die de StAB heeft geconstateerd in de passende beoordeling met het voorliggende veldonderzoek niet opgevuld.
36. De rechtbank kan de conclusies van de StAB volgen. De passende beoordeling vertoont een aantal in het StAB-advies benoemde tekortkomingen, die ook niet zijn weggenomen in het nadere onderzoek van de minister en/of in de reacties op het aanvullende StAB-advies van de vissers en de minister.
37. De minister heeft erop gewezen dat het gaat om tijdelijke verstoring en dat dit niet moet worden verward met een aantasting van de instandhoudingsdoelen. De vissers hebben erop gewezen dat het hier gaat om een relatief gering aantal vogels en dat door het opnemen van voorschriften verstoring wordt tegengegaan. Daarmee miskennen de minister en de vissers echter dat ook het tijdelijk verstoren van een relatief gering aantal vogels kan leiden tot een negatief effect op de instandhoudingsdoelen voor die soorten. En daarnaast heeft de StAB gemotiveerd uiteengezet waarom de voorschriften niet voldoen om verstoring te voorkomen.
Conclusie
38. Op grond van het hiervoor overwogene komt de rechtbank tot de conclusie dat in de passende beoordeling onvoldoende is onderbouwd dat significante gevolgen voor de Natura 2000-gebieden Waddenzee en IJsselmeer zijn uitgesloten.
Verweerder had het besluit tot verlening van de vergunningen niet op deze passende beoordeling mogen baseren. De gronden met betrekking tot stikstof en cumulatie behoeven daarom geen bespreking.
39. Dat betekent dat het beroep gegrond is en het besluit zal worden vernietigd. Verweerder zal een nieuw besluit op de aanvragen van de vissers moeten nemen met inachtneming van het in deze uitspraak overwogene. Gelet op de aard en omvang van de beoordeling die verweerder zal moeten verrichten ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen.
40. Omdat de beroepen gegrond worden verklaard, moet de minister het door eiseres betaalde griffierecht vergoeden. De rechtbank veroordeelt de minister daarnaast in de proceskosten van eiseres. De vergoeding voor de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand bedraagt € 3.348,00, omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend, twee keer aan een zitting heeft deelgenomen en twee keer een schriftelijke zienswijze na verslag deskundigenonderzoek heeft ingediend. De vergoeding voor de kosten van de door eiseres ingeschakelde deskundige [C] bedraagt (conform de overgelegde facturen) € 2.255,50. In totaal moet de minister dus € 5.603,50 aan proceskosten aan eiseres vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 5.603,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stijnen, voorzitter, en mr. E.M. van der Linde en mr. A. Rademaker, leden, in aanwezigheid van mr. R. Van Manen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 december 2023.
de griffier is verhinderd de uitspraak
te ondertekenen
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.