Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 23/301
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 november 2023 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , uit [woonplaats] , eisers
(gemachtigden: mr. B.B. van Vliet en mr. L.M. Oosterveen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wijdemeren, verweerder (het college)
(gemachtigde: J. van Staveren).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] B.V. uit [vestigingsplaats] (vergunninghoudster).
Inleiding
In deze zaak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de door het college op 16 november 2022 verleende omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning ziet op het afwijken van het bestemmingsplan voor het realiseren van 7 woningen en op de omzetting van een bedrijfswoning naar een burgerwoning (omgevingsvergunning). Het plangebied betreft de percelen [adres 1] / [adres 2] te [woonplaats] (de percelen). Eisers vrezen voor de nadelige gevolgen van de omgevingsvergunning voor hun woon- en leefklimaat en hebben in verschillende beroepsgronden aangevoerd waarom zij vinden dat de omgevingsvergunning niet in stand kan blijven. Vergunninghoudster heeft aangevoerd dat het beroep van eisers niet-ontvankelijk moet worden verklaard vanwege het niet, dan wel niet tijdig, indienen van zienswijzen.
Procesverloop
1. Op 13 november 2020 heeft vergunninghoudster bij het college een aanvraag voor de omgevingsvergunning ingediend. Op 21 juli 2022 heeft het college het ontwerpbesluit ter inzage gelegd. Tegen het ontwerpbesluit is één zienswijze ingediend. De ingediende zienswijze heeft niet geleid tot wijzigingen in het ontwerp besluit. Op 15 november 2022 heeft de gemeenteraad van de gemeente Wijdemeren een verklaring van geen bedenkingen afgegeven. Met het besluit van 16 november 2022 heeft het college aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het handelen in strijd met het bestemmingsplan.
1.1.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghoudster heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 24 augustus 2023 op zitting behandeld. Op de zitting waren aanwezig: eisers, de gemachtigden van eisers, de gemachtigde van het college, vergunninghoudster en de gemachtigde van vergunninghoudster.
Beoordeling door de rechtbank
De aanvraag en het bestemmingsplan
2. De aanvraag van vergunninghoudster voor het gebruik van de gronden voor 7 woningen en het omzetten van de bedrijfswoning naar een burgerwoning past niet binnen het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] .’ Op het perceel met nummer [adres 2] zit de bestemming ‘Bedrijf tot en met categorie 2.’ Op het perceel met nummer [adres 1] zit de bestemming ‘Wonen - 1’.
Toetsingskader
3. De omgevingsvergunning is verleend voor het gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan. [1]
3.1.
In het geval de aanvraag voor een omgevingsvergunning in strijd is met het bestemmingsplan dient het college te beslissen of hij wel of niet toepassing geeft aan de aan hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen. Bij het nemen van die beslissing komt het college beleidsruimte toe, daarbij moet het college alle bij de aanvraag betrokken belangen afwegen. Die belangenafweging moet de rechtbank terughoudend toetsen.
3.2.
Uit de wet volgt welke procedure van toepassing is en welke verplichtingen er dan voor het college gelden. Zo volgt ook uit de wet dat de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. De rechtbank oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden van eisers of het besluit in overeenstemming is met het recht.
Overwegingen over de ontvankelijkheid
Het beroep van eisers is ontvankelijk
4. Vergunninghoudster stelt dat het beroep van eisers niet-ontvankelijk is omdat er niet tijdig en maar door één belanghebbende een zienswijze is ingediend. Vergunninghoudster doet een beroep op artikel 6:13 Awb. Ter zitting is besproken en door de rechtbank toegelicht dat het indienen van een zienswijze tegen een ontwerpbesluit sinds de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 14 april 2021 niet langer als voorwaarde wordt gesteld voor toegang tot de bestuursrechter in omgevingsrechtelijke zaken. Het gaat dan onder andere om zaken waarop de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) van toepassing is, zoals in deze zaak het geval is. [2] Het beroep van eisers is dan ook ontvankelijk.
Overwegingen over de procedure bij het college
Voldoende toetsing ruimtelijke onderbouwing
5. Eisers stellen dat de door het college uitgevoerde toets van de ruimtelijke onderbouwing van vergunninghoudster onvoldoende is. Er is wat eisers betreft sprake van een kritiekloos overnemen van de ruimtelijke onderbouwing van vergunninghoudster en nergens uit blijkt dat het college de ruimtelijke onderbouwing heeft laten toetsen door een deskundige.
5.1.
Het college erkent dat er weinig schriftelijke onderbouwing is terug te vinden in het dossier, maar betwist dat sprake is van een kritiekloos overnemen. Er is kritisch gekeken naar de plannen, er hebben verschillende gesprekken plaatsgevonden over de plannen, de plannen zijn hierna ook aangepast en ook een stedenbouwkundige van het college is bij de planvorming betrokken geweest.
5.2.
Hoewel de rechtbank begrip heeft voor het standpunt van eisers (want er staat weinig op papier), ziet de rechtbank niet dat sprake is van een onvoldoende toetsing van de ruimtelijke onderbouwing. En dat daardoor sprake is van een onzorgvuldige voorbereiding. Ter zitting hebben zowel het college als vergunninghoudster toegelicht dat er verschillende gesprekken hebben plaatsgevonden tussen de stedenbouwkundige van het college en vergunninghoudster en dat de plannen naar aanleiding hiervan ook zijn veranderd. Ook uit de “voorwaarden” zoals opgenomen op pagina 24 van de ruimtelijke onderbouwing volgt dat er door het college nadere voorwaarden zijn gesteld. Hieruit blijkt dat het college de ruimtelijke onderbouwing heeft beoordeeld en dat geen sprake is van een “kritiekloos” overnemen. De rechtbank is dan ook niet gebleken van een onvoldoende toetsing van de ruimtelijke onderbouwing. Deze beroepsgrond slaag niet.
De participatie is voldoende
6. Eisers stellen dat er onvoldoende participatie heeft plaatsgevonden doordat pas in een te laat stadium (na het maken van de plannen) in overleg is getreden met de buurt. Eisers doen een beroep op de Participatienota 2021 waaruit blijkt dat burgerparticipatie al bij het vooroverleg moet beginnen.
6.1.
Het college vindt echter dat er voldoende participatie heeft plaatsgevonden en verwijst naar het Participatieverslag bij de ruimtelijke onderbouwing. Het college wijst erop dat naar aanleiding van deze participatie ook bepaalde zaken in het plan zijn aangepast.
6.2.
De rechtbank is het niet met eisers eens. Voorop staat dat uit vaste rechtspraak van de ABRvS volgt dat participatie geen onderdeel is van de wettelijk voorgeschreven voorbereidingsprocedure. [3] Nog los daarvan ziet de rechtbank niet in waarom de uitgevoerde participatie in dit geval onvoldoende zou zijn. Er zijn inspraakmogelijkheden geweest voor omwonenden. Er is gebruik gemaakt van een digitaal platform met daarop de relevante informatie, er is een informatiebrief verstuurd en er hebben verschillende ‘keukentafel’ gesprekken plaatsgevonden. De rechtbank ziet ook geen reden voor het oordeel dat de participatie in een te laat stadium is uitgevoerd. Uit de Participatienota 2021 volgt weliswaar dat bij de voorovereenkomst al participatie moet plaatsvinden, echter de door vergunninghoudster gedane aanvraag is van vóór de inwerkingtreding van deze nota. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Nog geen welstandstoets nodig
7. Eisers stellen dat de omgevingsvergunning in strijd is met de ‘Welstandsnota Wijdemeren 2013’ omdat geen beeldkwaliteitsplan is opgesteld.
7.1.
Het college heeft ter zitting bevestigd dat het eigen beleid van de gemeente in principe voorschrijft dat voor een herontwikkelingsproject als deze een beeldkwaliteitsplan moet worden opgesteld. Het college voegt hier echter aan toe dat dit in dit geval geen reden is om de omgevingsvergunning niet te verlenen, omdat de gemeenteraad een verklaring van geen bedenkingen en een amendement heeft afgegeven. Hierdoor is wat het college betreft geborgd dat de gemeenteraad instemt met het plan en dat de gemeenteraad een oordeel heeft gegeven over de haalbaarheid en de wenselijkheid van het plan. Bovendien zal bij de daadwerkelijke omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ advies worden gevraagd bij de welstandscommissie.
7.2.
De rechtbank is het met het college eens dat het ontbreken van een beeldkwaliteitsplan niet aan het verlenen van een omgevingsvergunning in de weg staat. De rechtbank geeft hiervoor wel een andere motivering dan het college. De rechtbank ligt dit hieronder toe.
7.3.
De voorwaarde van het opstellen van een beeldkwaliteitsplan volgt uit de Welstandsnota. De verplichting voor een gemeenteraad om een Welstandsnota vast te stellen vloeit voort uit de Wabo en de Woningwet. [4] Deze Welstandsnota bevat de criteria om te beoordelen of een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Dat is de welstandstoets. Deze welstandstoets geldt niet in het geval het gaat om een omgevingsvergunning voor het ‘afwijken ten aanzien van het gebruik.’ [5]
7.4.
In deze kwestie gaat het om een omgevingsvergunning voor het ‘afwijken van het gebruik’ en daarom geldt de welstandstoets (en hiermee ook de Welstandsnota) niet. Als de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen wordt aangevraagd, dan gelden dan de redelijke eisen van welstand (en dus de criteria uit de Welstandsnota) wel. Dit betekent dat het voor deze omgevingsvergunning nog niet nodig is om een welstandstoets te doen, laat staan een beeldkwaliteitsplan op te stellen.
7.5.
Het door het college geven van een onjuiste motivering is in strijd met het motiveringsbeginsel zoals genoemd in artikel 3:46 Awb. De rechtbank passeert dit gebrek echter met toepassing van artikel 6:22 Awb omdat eisers hierdoor niet benadeeld zijn. Immers als het college wel de juiste redenering had gevolgd dan had het ontbreken van een beeldkwaliteitsplan ook niet aan de vergunningverlening in de weg gestaan. Dat betekent dat de rechtbank geen gevolgen verbindt aan het geconstateerde gebrek. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Watertoets moet worden hersteld
8. Eisers wijzen erop dat er geen watertoets heeft plaatsgevonden voor het huidige plan. Hierdoor voldoet de ruimtelijke onderbouwing niet aan de gestelde eisen.
8.1.
Het college stelt dat in de waterparagraaf van de ruimtelijke onderbouwing staat dat er voor het eerdere plan (dat qua bebouwing omvangrijker was) een watertoets is uitgevoerd en dat daarom voor het huidige plan (dat qua bebouwing kleiner is) deze toets logischerwijs niet nogmaals hoeft plaats te vinden.
8.2.
Hoewel de rechtbank de redenering van het college niet onlogisch voorkomt, is er toch sprake van een gebrek in de gevolgde procedure. Bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor afwijkend gebruik is het namelijk wettelijk verplicht om een beschrijving te geven van de wijze waarop in het plan rekening is gehouden met de gevolgen voor de waterhuishouding. [6] Deze beschrijving is kennelijk niet aanwezig voor dit plan. Daarnaast is in de Nota van zienswijze door het college aangegeven dat de waterparagraaf dient te worden geactualiseerd. Dit is niet gebeurd. Deze beroepsgrond slaagt.
Hoe herstellen?
8.3.
Het gebrek kan worden hersteld. Dat gebeurt als het college van de vergunninghoudster verlangt de waterparagraaf aan te passen met dien verstande dat daarin een beschrijving wordt gegeven waarom in het plan rekening is gehouden met de gevolgen voor de waterhuishouding, dan wel dat wordt bevestigd door de waterbeheerder (Waterschap AGV) dat voor het kleinere plan kan worden aangesloten bij de eerdere watertoets. De aangepaste waterparagraaf kan het college vervolgens, zo nodig voorzien van een eigen aanvullende motivering of nader besluit, in de procedure bij de rechtbank inbrengen. Het college krijgt hiervoor van de rechtbank zes weken de tijd.
Als het college ervoor kiest om het gebrek niet te herstellen moet hij dat zo spoedig mogelijk laten weten.
Overwegingen over de inhoudelijke besluitvorming
9. De rechtbank heeft de taak het geschil zo veel mogelijk definitief te beslechten. Met het oog daarop zal de rechtbank nu al oordelen over de overige inhoudelijke beroepsgronden.
Geen maximum van twee woningen op grond van provinciaal beleid
10. Ter zitting hebben eisers bevestigd dat niet de Provinciale omgevingsverordening NH 2020 (POV), maar de Provinciale ruimtelijke verordening provincie Noord-Holland juni 2019 (PRV) op onderhavige aanvraag van toepassing is. Dit omdat de aanvraag onder het overgangsrecht valt. Eisers hebben ter zitting het standpunt ingenomen dat ook uit de PRV volgt dat er maximaal twee woningen mogen komen op de planlocatie. Eisers hebben hiervoor verwezen naar artikel 5c, vierde lid, van de PRV.
10.1.
Het college betwist dat uit de PRV volgt dat er op de planlocatie maximaal twee woningen mogen komen. Het gaat volgens het college om een afwijken van gebruik ‘binnen bestaand stedelijk gebied.’
10.2.
Uit artikel 5c, vierde lid van de PRV volgt dat (onder bepaalde voorwaarden) een bestemmingsplan kan voorzien in een kleinschalige ontwikkeling ‘buiten bestaand stedelijk gebied,’ naar een woonfunctie voor maximaal twee burgerwoningen. Het moet dan wel gaan om een planlocatie ‘buiten bestaand stedelijk gebied.’ [7] Pas ter zitting is door eisers, door een beroep te doen op dit artikel uit de PRV, het standpunt ingenomen dat wat hen betreft sprake is van ‘buiten bestaand stedelijk gebied.’ Dit standpunt is echter niet verder onderbouwd of concreet gemaakt en bovendien betwist door het college. Daarnaast acht de rechtbank het aannemelijk dat hier sprake is van ‘bestaand stedelijk gebied.’ Dit baseert de rechtbank op de in de ruimtelijke onderbouwing gegeven toelichting over de planlocatie en de in het Besluit ruimtelijke ordening gegeven definitie van ‘bestaand stedelijk gebied,’ In zoverre kunnen eisers dan ook geen beroep doen op artikel 5c, vierde lid, van de PRV. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Goede ruimtelijke ordening
11. Eisers vinden dat er strijd is met een goede ruimtelijke ordening omdat het plan te massaal is voor de planlocatie en niet past in de omgeving. Er komt veel meer bebouwing ten opzichte van de huidige feitelijke situatie. Eisers vrezen daarnaast overlast door het aantal woningen dat er gaat komen. Op dit moment ervaren eisers hun omgeving als rustig.
11.1.
Het college betwist dat sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Voor wat betreft de omvang van het plan stelt het college dat er minder bebouwing komt dan wat er nu op grond van het bestemmingsplan mogelijk is. Het college heeft hierover toegelicht dat op grond van het huidige bestemmingsplan het mogelijk is om 742 m2 van de planlocatie te bebouwen en dat het plan van vergunninghoudster voorziet in 651 m2 aan bebouwing. Daarnaast blijven de zichtlijnen behouden en past het plan in de omgeving. Voor de vrees voor overlast van het toekomstige gebruik moet wat het college betreft worden gekeken naar wat er nu bedrijfsmatig allemaal mogelijk is (op basis van het bestemmingsplan) en niet naar de feitelijke situatie en het huidige gebruik. Wat het college betreft wordt de situatie voor eisers juist beter ten opzichte van wat er nu bedrijfsmatig mogelijk is (ten aanzien van bebouwing en verkeer).
11.2.
De rechtbank oordeelt dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de omvang van het plan niet is strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank volgt de toelichting van het college. De bebouwing waar de aanvraag op ziet is minder omvangrijk dan waarin het bestemmingsplan voorziet en er wordt rekening gehouden met de huidige zichtlijnen. Daarnaast is de rechtbank het met het college eens dat voor de vergelijking (de impact) moet worden gekeken naar wat er nu op basis van het bestemmingsplan mogelijk is. De rechtbank vindt dat het college deze afweging in redelijkheid heeft kunnen maken. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Plan is concreet genoeg voor omgevingsvergunning afwijken gebruik
12. Eisers stellen dat het plan niet concreet genoeg is en daarom sprake is van strijd met de rechtszekerheid. De afstanden ten aanzien van de perceelsgrenzen zijn niet gegeven en er is ook geen informatie ten aanzien van het bouwvolume.
12.1.
Het college stelt dat het plan wel concreet genoeg is om de bebouwingsmogelijkheden voor het afwijkend gebruik vast te stellen. Het stedenbouwkundig ontwerp geeft voldoende inzicht in de verkaveling. In figuur 19 van de ruimtelijke onderbouwing zijn de afstanden tot de perceelsgrenzen te zien en in figuur 11 van de ruimtelijke onderbouwing de positie van de woningen en daarnaast is van elk woontype de maatvoering gegeven (pagina 17 van de ruimtelijke onderbouwing). Verder zal in de aanvraag omgevingsvergunning voor de bouw het bouwplan verder moeten worden geconcretiseerd.
12.2.
De rechtbank is het met het college eens dat voor deze fase het plan en de verkaveling voldoende inzicht geven in de maatvoering, de verkaveling en de positie van de woningen. Hiermee zijn de kaders voor het later in te vullen bouwplan concreet genoeg gemaakt. Deze beroepsgrond slaag niet.
Geen gegronde vrees voor precedentwerking
13. Eisers vrezen voor precedentwerking. Als dit plan erdoor komt, zijn zij bang dat zij ook aan de andere zijde van hun percelen te maken krijgen met woningbouw.
13.1.
Het college stelt dat deze vrees niet nodig is, omdat geen sprake kan zijn van gelijke gevallen en dus ook niet van precedentwerking. Elk plan en perceel is anders en ook het toetsingskader zal anders zijn. Dit plan is vanwege overgangsrecht nog op basis van de PRV getoetst en de PRV geldt niet meer. Alleen al daarom zal geen sprake kunnen zijn van gelijke gevallen.
13.2.
De rechtbank volgt ook op dit punt de toelichting van het college. De rechtbank is het met het college eens dat deze vrees voor precedentwerking niet reëel is nu in elk geval de toekomstige aanvragen niet onder dezelfde regeling (PRV) als die van dit plan kunnen vallen. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
Voorwaarde afbreken illegale bebouwing is opgenomen
14. Eisers stellen dat in de omgevingsvergunning als voorwaarde had moeten worden opgenomen dat de huidige illegale bebouwing bij de uitvoering van het plan moet worden afgebroken.
14.1
Het college stelt dat het voldoende is dat in de ruimtelijke onderbouwing op pagina 24 is opgenomen dat in de toekomstige fase de niet vergunde bebouwing wordt verwijderd.
14.2.
De rechtbank is het met het college eens. In de ruimtelijke onderbouwing is op pagina 24 een aantal voorwaarden opgenomen die het college heeft gesteld met betrekking tot de aanvraag. Daarin staat ook dat de niet vergunde bebouwing en activiteiten worden verwijderd/moeten worden beëindigd. In de omgevingsvergunning staat vermeld dat ook de ruimtelijke onderbouwing onderdeel uitmaakt van de omgevingsvergunning en hiermee dus ook de daarin genoemde voorwaarden. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
15. De rechtbank heeft alle inhoudelijke beroepsgronden beoordeeld en die slagen geen van allen. Die gronden kunnen later in beginsel niet meer opnieuw bij de rechtbank aan de orde worden gesteld. Dat geldt ook voor de oordelen over de andere gronden die aan de orde zijn geweest. Uit het voorgaande blijkt dat de beroepsgrond over het ontbreken van een watertoets slaagt. Het vervolg van de procedure gaat alleen nog over de watertoets. Een nieuwe zitting zal in beginsel niet nodig zijn.
15.1.
Als het college wenst mee te werken, dient zij de waterparagraaf alsnog te laten actualiseren door vergunninghoudster. De rechtbank zal daarna beoordelen of die uitgevoerde toets reden geeft om de rechtsgevolgen van de omgevingsvergunning in stand te laten.
15.2.
De rechtbank neemt nu nog geen beslissing over proceskosten, dat gebeurt in een eventuele einduitspraak.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt het college op binnen 2 weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt het college in de gelegenheid om binnen 6 weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L. A. Witten, rechter, in aanwezigheid van J. Fagel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 november 2023.
De griffier is verhinderd deze
uitspraak te ondertekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.