Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 22/2419 en UTR 22/3782
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 oktober 2023 in de zaak tussen
[eiser 1] ,
[eiser 2] ,
[eiser 3] ,
[eiser 4] ,
[eiser 5] ,
[eiser 6] ,
[eiser 7] ,
[eiser 8] ,
allen uit [woonplaats] , eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Stichtse Vecht
(gemachtigde: A.M.B. Lagarde).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel:
[derde-partij]uit [woonplaats] (vergunninghouder).
Inleiding
1. Deze zaken zijn begonnen met het verzoek van eisers aan het college om handhavend op te treden tegen het strijdig (commercieel) gebruik door derden van het perceel [adres] te [woonplaats] (het perceel) en de plaatsing van twee mobiele koepelkassen op het perceel (het handhavingsverzoek).
1.1.
Het college heeft het handhavingsverzoek voor zover dat zag op de koepelkassen afgewezen, omdat vergunninghouder hiervoor op 22 april 2021 een aanvraag voor een omgevingsvergunning had ingediend en er dus concreet zicht was op legalisatie. De omgevingsvergunning voor de koepelkassen (de omgevingsvergunning) is op 29 juli 2021 van rechtswege aan vergunninghouder verleend. Ook voor het door eisers gestelde strijdig gebruik van het perceel heeft het college het handhavingsverzoek met het besluit van 17 juni 2021 afgewezen. Eisers zijn het niet eens met de omgevingsvergunning en de afwijzing van hun handhavingsverzoek tegen het strijdig gebruik van het perceel en hebben tegen beide besluiten bezwaar gemaakt.
1.2.
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de volgende bestreden besluiten:
Strijdig gebruik (UTR 22/2419)
Het besluit op bezwaar van 25 april 2022 (bestreden besluit 1), waarmee het college het bezwaar tegen de weigering om handhavend op te treden tegen het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken door derden van het perceel ongegrond heeft verklaard.
Omgevingsvergunning voor koepelkassen (UTR 22/3782)
Het besluit op bezwaar van 6 juli 2022 (bestreden besluit 2), waarmee het college het bezwaar tegen de van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor een tweetal mobiele koepelkassen op het perceel, ongegrond heeft verklaard onder verlening van de omgevingsvergunning voor een periode van vijf jaar.
1.3.
Het college heeft op beide beroepen gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghouder heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.4.
De rechtbank heeft de beroepen op 29 augustus 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser 5] , [eiser 6] en [eiser 3] namens eisers, de gemachtigde van het college, vergezeld door [A] en vergunninghouder.
1.5.
De rechtbank heeft de behandeling van de beroepen gevoegd. [1]
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak eerst of het college terecht het handhavingsverzoek vanwege het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van het perceel door derden heeft afgewezen (zaak UTR 22/2419).
3. Daarna beoordeelt de rechtbank of het college terecht het bezwaar tegen de van rechtswege verleende omgevingsvergunning ongegrond heeft verklaard (zaak UTR 22/3782).
4. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
5. Voor zij dit doet, volgt hieronder eerst het toetsingskader voor beide bestreden besluiten.
Toetsingskader voor beide bestreden besluiten
6. Het perceel heeft op grond van het bestemmingsplan ‘ [locatie 1] en [locatie 2] e.o. (het bestemmingsplan) de enkelbestemming ‘Agrarisch met waarden’, met de functieaanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch voedselbos’ en de dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologie 3’. De voor ‘Agrarisch met waarden’ aangewezen gronden zijn onder meer bestemd voor: grondgebonden veehouderijbedrijven of agrarisch beheer, verkoop van streekeigen producten, moestuin, tevens een voedselbos ter plaatse van de aanduiding ‘voedselbos’ en daarbij behorende kleinschalige dagrecreatieve voorzieningen. [2] Op de gronden met deze bestemming mogen uitsluitend bouwwerken ten dienste van de bestemming binnen de bouwvlakken worden gebouwd. [3]
Strijdig gebruik van het perceel
Omvang van het geschil
7. Eisers sommen in hun beroepschrift meerdere activiteiten op die volgens hen op het perceel plaatsvinden en die in strijd zijn met het bestemmingsplan. Naar het oordeel van de rechtbank valt een aantal van die activiteiten buiten de omvang van deze procedure.
8. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) kan de reikwijdte van een handhavingsverzoek na het primaire besluit niet meer worden uitgebreid. [4] Het handhavingsverzoek van 25 maart 2021 gaat over de mobiele koepelkassen (zie zaak UTR 22/3782). [5] In de uitbreiding van het handhavingsverzoek van 5 april 2021 worden door eisers de volgende activiteiten in verband met het strijdig gebruik genoemd: het geven van (betaalde) rondleidingen door het voedselbos en het gebruik van de gronden door oogstaandeelhouders en vrijwilligers die de moestuin onderhouden. De rechtbank zal hieronder dan ook alleen deze twee punten beoordelen. De overige activiteiten die eisers in hun beroepschrift noemen laat de rechtbank in het vervolg van deze uitspraak buiten beschouwing.
9. Daarnaast toetst de rechtbank het bestreden besluit op grond van het bestemmingsplan zoals dat gold ten tijde van het bestreden besluit (ex tunc). Daarom laat de rechtbank de beroepsgronden rondom het ontwerpbestemmingsplan ‘ [adres] ’ en alles wat eventueel in de toekomst op het perceel zou kunnen gaan gebeuren in het vervolg van deze uitspraak ook buiten beschouwing.
10. Ten slotte toetst de rechtbank niet de motivering in het primaire besluit van het college dat sprake is van extensief recreatief gebruik. In de bezwaarfase van een procedure vindt een volledige heroverweging plaats. [6] Het college heeft in die heroverweging een andere motivering aan het besluit ten grondslag gelegd. Die motivering toetst de rechtbank in deze procedure.
Is er sprake van een overtreding?
11. De eerste vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of sprake is van een overtreding. Is het gebruik door vergunninghouder van het perceel wel of niet toegestaan op grond van het bestemmingsplan?
11. Eisers voeren aan dat het perceel in strijd met de bestemming ‘agrarisch met waarden’ wordt gebruikt ten behoeve van een recreatie- en evenementenbedrijf. Om dit te beoordelen zal de rechtbank per onderdeel nagaan of sprake is van een overtreding.
Voedselbos
13. Eisers voeren over het gebruik van het voedselbos het volgende aan. Het gaat hier niet om een boomgaard met appel- en perenbomen. Het gaat om een bos met paden om in te recreëren en op verschillende plekken is ruimte uitgespaard voor activiteiten. Er komen groepen mensen en kinderen voorbij, die op ongeveer tien meter afstand van de achtertuinen van eisers door het voedselbos lopen en rennen. Het voedselbos is volgens eisers niet bedoeld voor het produceren van voedsel. Het voedstelbos is een belevingsbos. Er worden geen besjes geplukt. Er worden rondleidingen gegeven en evenementen gehouden. Op de zitting hebben eisers toegelicht dat in de periode van het handhavingsverzoek er vijf à zes rondleidingen zijn geweest, één keer met 180 mensen. Ooit was het perceel een maisveld, dat is agrarisch gebruik. Het huidige gebruik is volgens eisers niet agrarisch. Door de rondleidingen wordt geluidsoverlast ervaren en wordt de privacy van eisers geschonden.
13. Het college stelt daartegenover dat op grond van het bestemmingsplan het voedselbos op deze plek is toegestaan. Het college stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat het geven van rondleidingen een ondergeschikt deel uitmaakt van de bedrijfsvoering die binnen het bestemmingsplan past. De rondleidingen hebben geen op zichzelf staande functie. Volgens het college hebben eisers onvoldoende onderbouwd welke overlast zij zouden ondervinden van de rondleidingen.
15. De rechtbank is het met het college eens dat het voedselbos niet in strijd is met het bestemmingsplan. Op het perceel is een functieaanduiding voor het voedselbos opgenomen. Op het perceel is dus een voedselbos toegestaan. Het bestemmingsplan geeft geen beperkingen voor wat betreft de gebruikers van het voedselbos. Op de zitting heeft vergunninghouder toegelicht dat het pad door en de open plek in het voedselbos noodzakelijk zijn voor het beheer van en de oogst in het bos. De rondleidingen zijn naar het oordeel van de rechtbank aan te merken als een bij het voedselbos behorende nevenactiviteit en dus ook niet in strijd met het bestemmingsplan. Vergunninghouder heeft in zijn schriftelijke reactie en op de zitting toegelicht dat er één keer een rondleiding van 180 studenten, in groepjes van circa 45 personen, heeft plaatsgevonden. Dat vond hij zelf ook veel te grootschalig en gaat hij nooit meer doen. Dit betrof dus een incident. Door eisers is niet onderbouwd dat er meer van dergelijk grootschalige rondleidingen plaats hebben gevonden of dat frequent rondleidingen plaatsvinden. Zowel het voedselbos als het geven van rondleidingen op het perceel zijn dus toegestaan. Er is geen sprake van een overtreding en dus is het college niet bevoegd om hiertegen handhavend op te treden.
Moestuin
Moestuin
15. Eisers voeren aan dat de moestuin in feite een volkstuin is. De moestuin is aangelegd met het doel om 75 oogstaandeelhouders hun groenten te laten oogsten. De moestuin is aangelegd als vermaak/beleving/evenement voor de oogstaandeelhouders. De eigenaren verrichten volgens eisers zelf geen onderhoud aan de tuin, dit wordt verricht door tuinders, vrijwilligers en stagiaires.
15. De rechtbank stelt vast dat de gronden met de bestemming ‘Agrarisch met waarden’ onder andere zijn bestemd voor een moestuin. Ook de moestuin is dus toegestaan op grond van het bestemmingsplan. In de planregels zijn geen beperkingen opgenomen over de gebruikers van de moestuin. Het begrip ‘moestuin’ wordt in het bestemmingsplan niet nader gedefinieerd. Voor aansluiting bij het begrip ‘volkstuin’ zoals door eisers betoogd, ziet de rechtbank geen aanleiding. Een volkstuin is volgens van Dale: ‘een klein lapje grond waarop door stadsbewoners voedings- en siergewassen worden geteeld (voor vermaak of als bijvoeding), van overheidswege beschikbaar gesteld’. Daarvan is hier geen sprake. Naar het oordeel van de rechtbank is hier sprake van een moestuin. Dat voor het onderhoud daarvan derden worden ingezet maakt dit oordeel niet anders. In de moestuin worden groenten en kruiden verbouwd en geoogst. Dat het oogsten van groenten plaatsvindt door oogstaandeelhouders, die vergunninghouder hiervoor een vergoeding betalen, maakt niet dat geen sprake is van een moestuin. Nu zowel de moestuin als het gebruik door derden op het perceel zijn toegestaan is geen sprake van een overtreding. Het college is dus niet bevoegd om tegen de moestuin handhavend op te treden.
Is het college eisers een dwangsom wegens niet tijdig beslissen verschuldigd?
18. Partijen zijn het erover eens, en de rechtbank stelt dan ook vast, dat het college te laat op het bezwaarschrift van eisers heeft beslist. Verder heeft het college op de zitting erkend dat de brief van eisers van 21 januari 2022 (de brief) is aan te merken als een ingebrekestelling. [7]
19. De secretaris van de Adviescommissie bezwaarschriften heeft na ontvangst van de brief telefonisch contact opgenomen met eisers over het tegelijkertijd houden van één hoorzitting voor twee bezwaarschriften. Op de zitting is de rechtbank duidelijk geworden dat partijen dit telefoongesprek verschillend interpreteren.
19. De rechtbank kan het standpunt van het college dat eisers met het geven van toestemming voor het houden van één hoorzitting de ingebrekestelling hebben ingetrokken niet volgen. De brief is een ingebrekestelling en het college heeft niet binnen twee weken daarna alsnog een besluit op het bezwaarschrift genomen.
19. Het beroep van eisers is op dit punt gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen voor zover het college daarin geen dwangsom voor het niet tijdig beslissen op het bezwaar van eisers heeft vastgesteld. De rechtbank neemt nu zelf een beslissing [8] en bepaalt dat het college aan eisers een dwangsom moet betalen. Het college was vanaf 5 februari 2022 een dwangsom verschuldigd. [9] Omdat de volledige termijn van 42 dagen is verlopen voordat het college uiteindelijk op het bezwaar heeft beslist, maken eisers aanspraak op de maximale dwangsom van € 1.442,-.
Tussenconclusie voor het strijdig gebruik
22. De conclusie van het voorgaande is dat het college het handhavingsverzoek terecht heeft afgewezen. Er is geen sprake van een overtreding en dus is het college niet bevoegd om handhavend op te treden. Het voedselbos, de moestuin en het gebruik daarvan door derden zijn op grond van het bestemmingsplan toegestaan.
22. Het college is aan eisers wel een dwangsom wegens niet tijdig beslissen verschuldigd.
De omgevingsvergunning
Ontvankelijkheid
24. Het college heeft in het verweerschrift en op de zitting aangevoerd dat eisers in deze zaak geen belanghebbenden zijn. De mobiele koepelkassen bevinden zich op een behoorlijke afstand (meer dan 100 meter) van de woningen van eisers, met daartussen nog forse begroeiing. Zij hebben dus geen zicht op de koepelkassen.
24. De rechtbank is het hier niet mee eens. De rechtbank acht het gelet op de grote afstand tussen de percelen van eisers en de koepelkassen mogelijk dat nu het voedselbos is volgroeid en er een haag om de moestuin is geplaatst dat eisers nauwelijks zicht meer hebben op de koepelkassen. Maar voor de rechtbank staat niet vast dat eisers ten tijde van hun handhavingsverzoek geen zicht op de koepelkassen hadden. Ook kan zij niet uitsluiten dat eisers ook nu nog in ieder geval een gedeelte van het jaar – namelijk in de winter als veel bomen hun blad verliezen – zicht hebben op de koepelkassen. De rechtbank acht eisers ontvankelijk in hun beroep en zal deze zaak daarom hierna ook inhoudelijk beoordelen.
De tijdelijke omgevingsvergunning
26. Partijen zijn het erover eens, en de rechtbank stelt ook vast dat de koepelkassen in strijd zijn met het bestemmingsplan.
27. Het college heeft met het bestreden besluit 2 de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2o, van de Wabo in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 11 van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor).
27. Eisers voeren aan dat het college niet bevoegd is om de omgevingsvergunning in strijd met het bestemmingsplan te verlenen, tenzij de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat [10] en bij de voorbereiding van het besluit de uitgebreide procedure zoals opgenomen in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo) is gevolgd.
29. De rechtbank is het daar niet mee eens. Dat zal ze hieronder toelichten.
30. Allereerst merkt de rechtbank op dat zij besluiten toetst. In dit geval het bestreden besluit 2. Alle gronden die eisers aanvoeren over (de motivering van) eerdere besluiten over de koepelkassen laat de rechtbank in deze uitspraak buiten beschouwing. De rechtbank beoordeelt alleen of het college bevoegd is om de omgevingsvergunning te verlenen op grond van artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II bij het Bor. Op grond van dit onderdeel kan het college een omgevingsvergunning verlenen voor gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. Op grond van de Nota van Toelichting bij de wijzigingen Bor [11] valt onder ‘gebruik’ ook het bouwen van een bouwwerk. Het moet daarbij wel gaan om een tijdelijke situatie die omkeerbaar is. [12] De rechtbank is met eisers van oordeel dat een koepelkas dient te worden aangemerkt als gebouw. In de planregels van het bestemmingsplan wordt een gebouw gedefinieerd als ‘elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt’. [13] De vergunning is verleend voor een periode van vijf jaar, waarmee aan de voorwaarde van een tijdelijke situatie wordt voldaan. Tot slot moet het gaan om een situatie die omkeerbaar is. Eisers hebben op de zitting erkend dat de koepelkassen op elk gewild moment kunnen worden weggehaald.
31. De rechtbank is op grond van het voorgaande van oordeel dat het college in beginsel bevoegd is om met toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II bij het Bor van het bestemmingsplan af te wijken.
32. Het college kan alleen gebruik maken van deze aan hem gegeven bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan te verlenen, als de activiteit waarvoor hij de vergunning verleent niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. [14] Bij het nemen van de beslissing of hij wel of geen gebruik maakt van de aan hem gegeven bevoegdheid komt aan het college beleidsruimte toe. Daarbij moet het college alle betrokken belangen afwegen. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden van eisers of het besluit dat het college heeft genomen om in dit geval gebruik te maken van zijn bevoegdheid in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
33. Eisers voeren aan dat de koepelkassen in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening, omdat ze in strijd zijn met de provinciale ruimtelijke structuurvisie, de provinciale ruimtelijke verordening, de gebiedsvisie voor de Vechtstreek, de toekomstvisie Stichtse Vecht 2013-2040 ‘Focus op morgen’, het coalitieakkoord en het collegewerkprogramma, het beeldkwaliteitsplan ‘ [locatie 3] ’, de welstandsnota en de nota ‘Cultuurhistorie en Landschap’. Eisers hebben niet onderbouwd waarom de koepelkassen met deze diverse beleidsstukken in strijd zijn, behalve dat de koepelkassen de openheid van het landschap aantasten. Voor zover de aanvraag voor de omgevingsvergunning al aan alle door eisers genoemde beleidsstukken getoetst moet worden, had het op de weg van eisers gelegen om te onderbouwen op welke punten de koepelkassen dan in strijd zijn met de betreffende beleidsstukken. Dit hebben zij niet gedaan. De rechtbank heeft hierdoor onvoldoende aanleiding om het standpunt van het college dat de koepelkassen geen strijd opleveren met provinciaal en gemeentelijk beleid onjuist te achten.
34. Het college heeft in het bestreden besluit 2 gemotiveerd dat de koepelkassen voldoen aan het gemeentelijk milieubeleid en de Wet milieubeheer. Door de koepelkassen ontstaat er geen extra belasting op de milieu- en hygiënische aspecten, bijvoorbeeld door de toename van geur- en geluidshinder. De koepelkassen zijn milieuhygiënisch inpasbaar op deze locatie. De rechtbank is met het college van oordeel dat gelet hierop geen aantasting van het woon- en leefmilieu plaatsvindt door de koepelkassen.
35. Verder heeft het college een agrarisch advies opgevraagd bij de Stichting Agrarische Beoordelings Commissie (Abc). Ook heeft de deskundige [B] op 21 januari 2022 de landschapswaarden en de landschappelijke inpassing van de koepelkassen beoordeeld. Volgens de deskundigen tasten de mobiele boogkassen cultuurhistorische en landschappelijke waarden ter plaatse niet aan en geeft het plaatsen van de mobiele boogkassen geen onevenredige aantasting van de natuurwaarden. De kassen zijn nodig voor het opkweken van plantmateriaal, het beschermen tegen weersinvloeden, het vervroegen van teelten in het voorjaar en het telen van zomergewassen zoals komkommers en tomaten, waarvoor de buitenteelt vanwege het Nederlandse klimaat te onbetrouwbaar is. Gelet op de aanwezige hoge bomen is de plaatsing van de kassen in de volle zon noodzakelijk.
35. Wat eisers aanvoeren geeft geen aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de adviezen, de begrijpelijkheid van de in het adviezen gevolgde redenering of de aansluiting van de conclusies daarop. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eisers geen tegenadvies hebben overgelegd.
35. De rechtbank vindt dat eisers door de omgevingsvergunning niet onevenredig in hun belangen worden geschaad. Eisers hebben gelet op de grote afstand tussen hun percelen en de koepelkassen en het tussenliggende voedselbos slechts beperkt zicht op de kassen. De rechtbank vindt het niet onredelijk dat het college het belang van vergunninghouder bij de kassen zwaarder heeft laten wegen dan het belang van eisers.
Tussenconclusie voor de tijdelijke omgevingsvergunning
38. De conclusie van het voorgaande is dat het college naar het oordeel van de rechtbank de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen en zal deze in stand laten.
Conclusie en gevolgen
39. Het beroep in zaak UTR 22/2419 is gegrond. De rechtbank laat het bestreden besluit in stand. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht van € 184,-aan eisers vergoeden. Eisers hebben verder geen proceskosten gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen. Wel moet het college de dwangsom voor het niet tijdig beslissen van € 1.442,- aan eisers betalen.
39. Het beroep in zaak UTR 22/3782 is ongegrond. De tijdelijke omgevingsvergunning blijft in stand. Dat betekent dat vergunninghouder de koepelkassen voor de peridode waarvoor de omgevingsvergunning is verleend mag laten staan. Eisers krijgen in deze procedure daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep in de zaak over het strijdig gebruik (UTR 22/2419) gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit 1 voor zover het college daarin geen dwangsom voor het niet tijdig beslissen op het bezwaar van eisers heeft vastgesteld;
- bepaalt dat het college aan eisers een dwangsom van € 1.442,- moet betalen;
- veroordeelt het college tot het betalen van € 184,- aan griffierecht aan eisers;
- verklaart het beroep in de zaak over de omgevingsvergunning voor koepelkassen (UTR 22/3782) ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. Y.N.M. Rijlaarsdam, rechter, in aanwezigheid van mr. B.M.M. Tijink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 oktober 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.