Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/1695
uitspraak van de meervoudige kamer van 31 augustus 2023 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. G.J.A.M. Bogaers),
en
de gemeenteraad van [plaats] , verweerder
(gemachtigde: mr. O.J.C. van den Broek ).
Inleiding
1. Eiser is eigenaar van het perceel [perceel 1] en [perceel 2] in [plaats] . Op dit perceel staan twee woningen onder één kap en verschillende bijgebouwen. Eiser woont in de woning aan de [perceel 1] en zijn neef in de woning aan de [perceel 2] . Verder bestaan de percelen voor een groot deel uit grasland, dat hobbymatig wordt gebruikt voor het beweiden van schapen, koeien en geiten.
2. De gemeenteraad van [plaats] (de raad) heeft de locatie [locatie] aangewezen als toekomstig gebied voor wonen met bijbehorende voorzieningen. Op een deel van het perceel van eiser is een voorkeursrecht in de zin van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) gevestigd. Dit deel van het perceel is nodig om de toekomstige woonwijk te kunnen ontsluiten. Eiser is het er niet mee eens dat het voorkeursrecht op een deel van zijn perceel is gevestigd. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het raadsbesluit tot vestiging van het gemeentelijk voorkeursrecht.
Procesverloop
3. Met het besluit van 3 november 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaats] verschillende percelen en perceelsgedeelten gelegen binnen de locatie ‘ [locatie] ’ te [plaats] voorlopig aangewezen als gronden waarop de artikelen 10 tot en met 15, 24 en 26 van de Wvg van toepassing zijn.
4. Eiser heeft daartegen bezwaar gemaakt.
5. Bij besluit van 1 februari 2021 heeft de raad het voorkeursrecht definitief gevestigd op de hiervoor bedoelde percelen en perceelsgedeelten. Op grond van artikel 6, derde lid, van de Wvg is het bezwaar van mede gericht tegen het besluit van 1 februari 2021.
6. Het bezwaar tegen deze twee besluiten is met de beslissing op bezwaar van 17 maart 2022 ongegrond verklaard.
7. Eiser heeft vervolgens beroep ingesteld. De raad heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiser heeft nog nadere stukken ingediend.
8. Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 22 juni 2023. Eiser en zijn gemachtigde zijn verschenen. De raad heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [A] , werkzaam bij verweerder als projectleider.
9. Na de zitting heeft de gemachtigde van de raad aan de rechtbank ter informatie een afschrift van een brief van 22 augustus 2023 toegestuurd die aan eiser is gestuurd over het als samenhangende geheel beschouwen van perceelsgedeelten. Dit stuk blijft bij de beoordeling buiten beschouwing.
Beoordeling door de rechtbank
10. De rechtbank beoordeelt of de raad het voorkeursrecht op een deel van eisers perceel heeft mogen vestigen. Dat doet zij aan de hand van de beroepsgronden van eiser. Daarbij merkt de rechtbank vooraf op dat eiser een uitgebreid beroepschrift heeft ingediend, waaruit blijkt dat sprake is van een lange voorgeschiedenis tussen eiser en de gemeente [plaats] . Op de zitting is gebleken dat de kern van het beroep is dat eiser vindt dat de wettelijke grondslag voor het vestigen van het voorkeursrecht ontbreekt en dat de vestiging een onaanvaardbare inbreuk maakt op zijn eigendomsrecht en onevenredig is.
Het oordeel
11. De rechtbank oordeelt dat de raad het voorkeursrecht heeft mogen vestigen op basis van de structuurvisie en dat is voldaan aan de overige wettelijke voorwaarden voor het toepassen van de bevoegdheid om het voorkeursrecht te vestigen. Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van een ongeoorloofde inbreuk op het eigendomsrecht van eiser en is de vestiging van het voorkeursrecht in dit geval niet onevenredig. De conclusie van de rechtbank is dat de raad in redelijkheid het voorkeursrecht op het perceelgedeelte van eiser heeft kunnen vestigen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Toetsingsintensiteit
12. Eiser meent dat een terughoudende toets in deze zaak niet op zijn plaats is vanwege de aantasting van zijn eigendomsrecht, maar daar is de rechtbank het niet mee eens. De rechtbank overweegt dat het bij de vestiging van een voorkeursrecht om een discretionaire bevoegdheid van de raad gaat. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dient het al dan niet uitoefenen van die bevoegdheid, indien aan de wettelijke voorwaarden voor de toepassing daarvan is voldaan, door de rechter terughoudend te worden getoetst. [1] Voor de toetsing van het besluit aan het evenredigheidsbeginsel is de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022 van belang. [2] In deze uitspraak is, kortgezegd, geoordeeld dat een besluit geschikt en noodzakelijk moet zijn om de beoogde doelen te bereiken en dat de genomen maatregel evenwichtig moet zijn. Naarmate de belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn.
Structuurvisie als vestigingsgrondslag
13. De raad heeft de vestiging van het voorkeursrecht gebaseerd op artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wvg. Op grond van deze bepaling komen voor aanwijzing in aanmerking, gronden die zijn begrepen in een structuurvisie, waarbij aanwijzingen zijn gegeven voor de bestemming en waaraan bij de structuurvisie een niet-agrarische bestemming is toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming.
14. De vraag is of aan deze drie wettelijke voorwaarden is voldaan. Eiser betwist dat. Uit artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wvg volgen drie voorwaarden. Ten eerste moet de structuurvisie aanwijzingen geven voor de bestemming. Ten tweede moet het gaan om een niet-agrarische bestemming. Ten derde moet het huidige gebruik afwijken van de toegedachte bestemming.
15. Aan de vestiging van het voorkeursrecht ligt de structuurvisie Totaalvisie [plaats] van 12 december 2011 (‘structuurvisie’) ten grondslag. Zowel in de primaire besluiten als de beslissing op bezwaar is van deze structuurvisie uitgegaan. Op 13 december 2021 is, vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Omgevingswet, de Omgevingsvisie [plaats] vastgesteld (‘omgevingsvisie’). Dat is voordat de beslissing op bezwaar werd genomen. Op de zitting is er met partijen over gesproken of de omgevingsvisie in de heroverweging betrokken had moeten worden. De raad heeft het standpunt in genomen dat de omgevingsvisie een actualisatie is van de structuurvisie en dat de omgevingsvisie in de beslissing op bezwaar vermeld had moeten worden, maar dat het inhoudelijk niet uitmaakt, omdat de locatie [locatie] ook in de omgevingsvisie als zoeklocatie voor woningbouw is opgenomen.
Omgevingsvisie ten onrechte niet in heroverweging betrokken
16. Artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging moet plaatsvinden. Als uitgangspunt heeft daarbij te gelden dat bij het nemen van de beslissing op bezwaar het recht en het beleid worden toegepast zoals dat op dat moment geldt (ex nunc toetsing). Omdat de structuurvisie ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar was ingetrokken en daarvoor in de plaats de omgevingsvisie is gaan gelden, had naar het oordeel van de rechtbank de omgevingsvisie in de heroverweging betrokken moeten worden. Nu dat niet is gebeurd, levert dat een gebrek in het bestreden besluit op. De rechtbank stelt echter vast dat de wettelijke grondslag waarop het voorkeursrecht is gevestigd dezelfde is gebleven. De raad heeft verder ter zitting toegelicht dat de omgevingsvisie ook inhoudelijk gezien als vestigingsgrondslag kan dienen en de rechtbank is het daarmee eens. Dat komt hierna aan de orde. Tenslotte heeft eiser op de zitting kunnen reageren op de omgevingsvisie als vestigingsgrondslag.
16. De rechtbank ziet daarom aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, omdat aannemelijk is dat eiser door de schending van artikel 7:11, eerste lid, van de Awb niet is benadeeld.
Omgevingsvisie bevat aanwijzingen voor de bestemming
18. Partijen zijn verdeeld over de vraag of de omgevingsvisie als grondslag kan dienen voor de vestiging van het voorkeursrecht. Eiser betoogt dat naar de visie in zijn geheel gekeken had moeten worden en dat daaruit vooral de bescherming van de landschappelijke waarden naar voren komt. De in de omgevingsvisie genoemde jachthaven met recreatief wonen, kan volgens eiser niet worden aangemerkt als aanwijzing voor een toekomstige woonwijk. Volgens de raad is het voldoende dat de locatie [locatie] in de omgevingsvisie is aangewezen als zoeklocatie voor wonen.
19. In de Wvg wordt onder structuurvisie verstaan: een structuurvisie als bedoeld in de artikelen 2.1, 2.2 en 2.3 van de Wet ruimtelijke ordening. De omgevingsvisie is (voorlopig) als structuurvisie in de zin van de Wet ruimtelijke ordening vastgesteld, zodat deze visie een grondslag kan vormen voor de vestiging van het voorkeursrecht.
20. Om te beoordelen of de omgevingsvisie aanwijzingen bevat dat op de locatie is beoogd een woonwijk te realiseren, kijkt de rechtbank naar wat er in de omgevingsvisie staat. Paragraaf 4.4.1 van de omgevingsvisie gaat over wonen en beschrijft de gewenste ontwikkelingen. Daarbij is een kaart opgenomen. De rechtbank stelt vast dat het perceel van eiser op deze kaart binnen het gebied ligt dat is aangewezen als ‘woningbouw zoeklocatie’. De rechtbank is van oordeel dat dit voldoende duidelijkheid biedt over de toekomstige bestemming van het gebied. Aan de eerste voorwaarde dat in de omgevingsvisie aanwijzingen moeten zijn gegeven voor de bestemming, is voldaan.
21. Gelet op het toetsingskader in deze zaak kunnen de ruimtelijke bezwaren van eiser tegen een woonwijk (onder ander de aantasting van de cultuurhistorisch waarden van het landschap) in deze procedure niet bij de beoordeling betrokken worden. Ruimtelijke bezwaren kunnen in de nog op te starten bestemmingsplanprocedure naar voren worden gebracht.
Beoogde bestemming is niet-agrarisch en wijkt af van het huidige gebruik
22. De rechtbank oordeelt dat ook is voldaan aan de tweede voorwaarde dat is voorzien in een niet-agrarisch bestemming, omdat wonen met bijbehorende voorzieningen de beoogde toekomstige bestemming is. Ten aanzien van de derde voorwaarde overweegt de rechtbank als volgt. Het huidige gebruik van het perceel is grasland waarop hobbymatig dieren worden gehouden en daarmee wijkt het gebruik af van de toegedachte woonbestemming, zodat ook aan de laatste voorwaarde wordt voldaan. Dat eiser het huidige gebruik duidt als recreatief medegebruik bij de woonbestemming doet volgens de rechtbank niet ter zake, omdat het om een vergelijking tussen de beoogde bestemming en het huidige feitelijke gebruik gaat.
Voorkeursrecht vestigen op perceelgedeelte is mogelijk
23. Eiser kan zich er niet mee verenigen dat de raad een knip heeft aangebracht waardoor het voorkeursrecht alleen op een gedeelte van het perceel is gevestigd. De rechtbank overweegt dat de Wvg het mogelijk maakt dat het voorkeursrecht alleen op een perceelsgedeelte wordt gevestigd. Daarbij komt dat op het gedeelte van het perceel waar de twee woningen staan een woonbestemming rust, waardoor het huidige gebruik niet afwijkt van de toegedachte woonbestemming. Op dit perceelsgedeelte kan het voorkeursrecht dus niet worden gevestigd, omdat niet aan alle wettelijke voorwaarden wordt voldaan.
Tussenconclusie
24. Naar het oordeel van de rechtbank is aan de wettelijke voorwaarden voor toepassing van de bevoegdheid om een voorkeursrecht te vestigen, voldaan. Hierna zal de rechtbank beoordelen of de raad voor het perceelsgedeelte van eiser in redelijkheid ook gebruik heeft kunnen maken van deze bevoegdheid.
Belangenafweging, eigendomsrecht en evenredigheid
25. Eiser voert aan dat door de knip op zijn perceel sprake is van strijd met het eigendomsrecht, zoals neergelegd in onder meer artikel 1 van het eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), het Verdrag van Rome, de Grondwet en het EU Handvest.
26. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is bij het vestigen van een voorkeursrecht weliswaar sprake van een inbreuk op het ongestoorde genot van het eigendomsrecht, maar vindt deze inbreuk plaats in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de Wvg, terwijl niet kan worden gezegd dat daarbij niet een redelijk evenwicht is bereikt tussen het door die wet nagestreefde algemene belang en de fundamentele rechten van de eigenaar. Het wettelijke voorkeursrecht maakt kortom slechts een betrekkelijk beperkte inbreuk op het eigendomsrecht. De vestiging van het voorkeursrecht heeft immers niet tot gevolg dat eiser als eigenaar van het perceel niet langer de hem toekomende eigendomsrechten zou kunnen uitoefenen. Het betekent alleen dat hij, als hij tot vervreemding zou willen overgaan, eerst de gemeente in de gelegenheid moet stellen de gronden te kopen. [3]
27. De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van een ongeoorloofde schending van het eigendomsrecht uit artikel 1 van het eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden of neergelegd in enig ander wettelijke bepaling of verdrag.
28. Bij de belangenafweging heeft de raad in aanmerking kunnen nemen dat eiser als gevolg van het voorkeursrecht niet verplicht is om zijn perceel te verkopen. Eiser is vrij om te bepalen of, en wanneer hij tot verkoop wenst over te gaan. Als eiser het perceelgedeelte wil verkopen, dan heeft hij op grond van artikel 11, derde lid, van de Wvg de mogelijkheid om te eisen dat het hele perceel wordt betrokken in de vervreemding of verkoop aan de gemeente vanwege het feit dat sprake zou zijn van ‘een samenhangend geheel’. Hierover is op zitting met partijen gesproken. Anders dan eiser meent, heeft de raad bij de besluitvorming oog gehad voor zijn belangen en daarmee rekening gehouden. Voor zover het eiser om een financieel belang gaat, overweegt de rechtbank dat de wetgever bij de totstandkoming van de Wvg het met het vestigen van een voorkeursrecht te dienen algemene belang reeds afgewogen tegen het individuele financiële belang van de betrokken grondeigenaren, zodat het financiële belang niet meer afzonderlijk in de afweging betrokken hoeft te worden.
29. De beperkte inbreuk op het eigendomsrecht levert naar het oordeel van de rechtbank geen strijd op met het evenredigheidsbeginsel. Daarbij betrekt zij dat het vestigen van het voorkeursrecht een noodzakelijk middel is om het beoogde doel te bereiken. Het doel van de Wvg is de positie van de gemeente bij grondverwerving ten behoeve van de verwezenlijking van het ruimtelijke beleid te versterken door de raad een middel te geven waarmee speculatie kan worden tegengegaan en de regie bij de verwezenlijking van de voorgestane ruimtelijke ontwikkelingen kan worden behouden. Uit wat op zitting is besproken, is naar voren gekomen dat de gemeente het perceelsgedeelte van eiser nodig heeft voor de ontsluiting van de toekomstige woonwijk. De rechtbank vindt de vestiging van het voorkeursrecht op een gedeelte van het perceel evenwichtig en niet onevenredig bezwarend voor eiser.
30. Kijkend naar alle belangen die spelen, is de rechtbank van oordeel dat de raad in redelijkheid aan het algemeen belang dat met de vestiging van het voorkeursrecht is gediend een groter gewicht heeft kunnen toekennen dan aan het individuele belang van eiser.
Gelijkheidsbeginsel niet geschonden
31. Voor zover eiser een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel, omdat de andere percelen waarop het voorkeursrecht is gevestigd wel in hun geheel zijn opgenomen, geldt het volgende. Zoals de rechtbank hiervoor onder 23 heeft overwogen, was het voor de raad niet mogelijk om het voorkeursrecht op het gehele perceel van eiser te vestigen. Voorts heeft eiser niet onderbouwd dat bij de andere percelen waarop het voorkeursrecht is gevestigd, sprake is van gelijke gevallen waarbij gedeeltelijk een woonbestemming en gedeeltelijk een agrarische bestemming op het perceel van toepassing is en waarbij het voorkeursrecht toch op het gehele perceel is gevestigd. Voor het oordeel dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden, ziet de rechtbank dan ook geen aanleiding.
Verbod op détournement de pouvoir niet geschonden
32. Eiser betoogt dat de gemeente ook partij is in deze zaak en dat daarom sprake is van belangenverstrengeling. Volgens eiser is het bestreden besluit genomen met het doel om de gronden voor een goedkopere prijs te verkrijgen en dat is in strijd met het verbod van détournement de pouvoir.
33. De rechtbank overweegt dat het tegengaan van speculatie juist een van de redenen is waarom het voorkeursrecht voor gemeenten door de wetgever in het leven is geroepen. Daarmee maakt de gemeente dus geen misbruik van haar bevoegdheid. Het tegengaan van speculatie is een algemeen belang dat met de Wvg wordt gereguleerd en niet een eigen belang van de gemeente. In het verweerschrift is uiteengezet dat het voorkeursrecht een passief grondverwervingsinstrument is en dat nu nog niet aan de orde is of de gemeente daadwerkelijk zal overgaan tot verwerving van de gronden als deze worden aangeboden en tegen welke prijs. Gelet hierop volgt de rechtbank het betoog van eiser dat sprake is van strijd met het verbod van détournement de pouvoir niet.
Gemachtigde van de raad is geen adviseur
34. De raad heeft zich in bezwaar en beroep laten bijstaan door mr. O.J.C. van den Broek van [vastgoedadviseur] . Op de zitting heeft eiser in twijfel getrokken of dit bureau wel onafhankelijk is. De rechtbank stelt vast dat de raad zich niet heeft laten adviseren door [vastgoedadviseur] , zodat artikel 3:9 van de Awb hier niet aan de orde is. [vastgoedadviseur] treedt in deze procedure op als gemachtigde van de gemeente en heeft in die hoedanigheid een verweerschrift ingediend.
Geen onbehoorlijk bestuur
35. Wat eiser verder heeft aangevoerd geeft de rechtbank geen aanknopingspunten om te oordelen dat de raad vooringenomen is geweest bij het nemen van het bestreden besluit en ook niet is gebleken van onbehoorlijk bestuur, zoals eiser heeft betoogd.
Conclusie en gevolgen
36. In al het overige wat eiser nog naar voren heeft gebracht, ziet de rechtbank geen aanleiding om te oordelen dat de raad niet in redelijkheid het voorkeursrecht op het perceelsgedeelte van eiser heeft kunnen vestigen.
37. Het beroep is ongegrond. Eiser krijgt dus geen gelijk. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand en het perceelsgedeelte van eiser voorlopig met het voorkeursrecht belast blijft.
Griffierecht en proceskosten
38. De raad moet wel het griffierecht aan eiser vergoeden vanwege het gebrek dat met toepassing van artikel 6:22 van de Awb is gepasseerd. Om diezelfde reden krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. De raad moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat de raad het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt de raad tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. van der Linde, voorzitter, en mr. R.C. Moed en mr. C. de Kruif, leden, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.