Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 23/2894 en UTR 23/1023
uitspraak van de voorzieningenrechter van 9 augustus 2023 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht(het college), verweerder
(gemachtigde: mr. R.M. Wiersma).
Inleiding
1.1
Deze zaak gaat over de last onder bestuursdwang die het college op 22 december 2022 aan eiseres heeft opgelegd.
Wat vooraf ging
1.2
Eiseres is sinds 2017 eigenaar van zes arken. Haar plan was om daarmee in het [locatie 1] in [plaats 1] een roei- en trainingscentrum op te zetten. De provincie Utrecht en Rijkswaterstaat hebben in 2020 aangegeven daaraan geen medewerking te willen verlenen. De arken hebben met toestemming van de gemeente Vijfheerenlanden tot medio juni 2020 in de passantenhaven van [plaats 1] gelegen. Het college heeft aan eiseres toestemming gegeven om de arken naar de [locatie 2] in [plaats 2] (hierna: de [locatie 2] ) te verslepen. Eiseres heeft vervolgens de zes arken, een drijvend terras, een drijvende vlonder en een motorboot in de [locatie 2] afgemeerd.
1.3
Bij een controle op 5 oktober 2022 door medewerkers van de Havendienst bleek dat vier woonarken en twee onderbakken (arken waarvan de opbouw is verwijderd), een drijvend terras, een drijvende vlonder en een motorboot nog steeds in de [locatie 2] liggen terwijl daarvoor geen ligplaatsvergunning is verleend.
1.4
Op 12 oktober 2022 heeft het college aan eiseres meegedeeld het voornemen te hebben een last onder bestuursdwang op te leggen als de genoemde drijvende objecten niet uiterlijk 15 januari 2023 uit de [locatie 2] zijn verwijderd. Eiseres heeft op 27 oktober 2022 een zienswijze ingediend.
1.5
Op 3 november 2022, 2 december 2022 en 19 december 2022 hebben medewerkers van de Havendienst controles uitgevoerd en vastgesteld dat de vier woonarken, twee onderbakken, het drijvend terras, de drijvende vlonder en een motorboot nog steeds in de [locatie 2] liggen zonder ligplaatsvergunning.
1.6
Met het besluit van 22 december 2022 (het primaire besluit) heeft het college eiseres gelast om uiterlijk 31 maart 2023 de woonarken, althans vaartuigen, het drijvende terras, de drijvende vlonder en de motorboot te verwijderen uit de [locatie 2] en verwijderd te houden uit Utrechts openbaar vaarwater. Als eiseres niet binnen de gestelde termijn aan deze last voldoet zal het college de genoemde drijvende objecten verwijderen en de kosten op eiseres verhalen. Eiseres is het daar niet mee eens en heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Ook heeft zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
1.7
Het college heeft in een e-mail van 15 maart 2023 de begunstigingstermijn van de last onder bestuursdwang opgeschort tot de beslissing op het bezwaar. Bij besluit van 16 juni 2023 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. In het bestreden besluit heeft het college de begunstigingstermijn nogmaals opgeschort tot zes weken na de verzending van dat besluit.
1.8
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het verzoek om een voorlopige voorziening hangende bezwaar is omgeklapt naar een voorlopige voorziening hangende beroep.
1.9
Bij brief van 14 juli 2023 heeft het college de begunstigingstermijn opgeschort tot de uitspraak van de voorzieningenrechter.
1.1
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 26 juli 2023. Eiseres is verschenen, vergezeld van haar partner [A] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [havenmeester 1] , havenmeester bij de gemeente Utrecht.
1.11
Partijen hebben op de zitting verklaard dat zij ook in de bodemprocedure een uitspraak willen ontvangen. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
Het geschil
2. De voorzieningenrechter merkt allereerst op dat eiseres op 31 juli en 7 augustus 2023 per e-mail een aanvullende reactie aan de rechtbank heeft gestuurd. De voorzieningenrechter zal deze stukken niet betrekken bij de beoordeling, omdat ze na sluiting van het onderzoek zijn binnengekomen. De voorzieningenrechter ziet in de stukken evenmin aanleiding om het onderzoek te heropenen.
3. Eiseres komt op tegen de last onder bestuursdwang die het college aan haar heeft opgelegd wegens het zonder ligplaatsvergunning afmeren van vier woonarken en de twee onderbakken in de [locatie 2] . Zij stelt zich op het standpunt dat de procedure onzorgvuldig is verlopen en dat er geen sprake is van een overtreding, omdat zij toestemming heeft gekregen om de boten af te meren in de [locatie 2] en de bedrijfsactiviteiten, die zij uitvoert op de boten, passen in het bestemmingsplan.
4. Het college stelt zicht op het standpunt dat de procedure zorgvuldig is geweest en dat de boten niet in de [locatie 2] mogen liggen, omdat sprake is van een overtreding van de Havenverordening Utrecht.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
5. De voorzieningenrechter geeft eiseres geen gelijk. De voorzieningenrechter legt dat hierna uit.
De bevoegdheid tot handhaving
6. De voorzieningenrechter stelt voorop dat het college op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in geval van een overtreding de beginselplicht tot handhaving heeft. Alleen in geval van bijzondere omstandigheden mag het college van handhaving af zien. Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn als concreet zicht op legalisatie bestaat of als handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Het enkele tijdsverloop voorafgaand aan een besluit tot handhaving kan niet als een bijzondere omstandigheid worden aangemerkt, op grond waarvan van handhavend optreden moet worden afgezien.
Is er een overtreding?
7. De gestelde overtredingen hebben volgens het college betrekking op vier woonarken, twee onderbakken, een drijvend terras, een drijvende vlonder en een motorboot, die afgemeerd liggen in de [locatie 2] . Volgens eiseres is geen sprake van vier woonarken en twee onderbakken maar van zes bedrijfsboten. De voorzieningenrechter stelt vast dat niet in geschil is dat deze drijvende objecten (hierna tezamen aangeduid als de boten) en een drijvend terras, een drijvende vlonder en een motorboot tot op heden in de [locatie 2] liggen. Daarnaast stelt de voorzieningenrechter vast dat het beroep zich uitsluitend richt tegen de opgelegde last met betrekking tot de boten en niet tegen het drijvende terras, de drijvende vlonder en de motorboot.
8. Op de [locatie 2] is de Havenverordening Utrecht [1] (hierna: de Havenverordening) en de bijbehorende Havenatlas van toepassing. Het college heeft naar het oordeel van de voorzieningenrechter terecht geconcludeerd dat de locatie waar de boten liggen afgemeerd een laad- en losplek is en dat het, ongeacht of het om woonboten dan wel om bedrijfsboten gaat, verboden is daar boten af te meren. Eiseres heeft dit ook niet betwist. Het college heeft geen ligplaatsvergunning verleend. Dit betekent dat sprake is van een overtreding.
9. Eiseres heeft verder niet betwist dat sprake is van overtredingen ten aanzien van het drijvende terras, de drijvende vlonder en de motorboot.
Overtreder
10. Eiseres is eigenaar van de boten, het drijvende terras, de drijvende vlonder en de motorboot. Niet weersproken is dat eiseres als eigenaar de overtreding pleegt en daarom kan worden aangemerkt als overtreder van de Havenverordening in de zin van de Awb [2] .
11. Het voorgaande betekent dat het college bevoegd is om handhavend op te treden tegen eiseres.
Is er concreet zicht op legalisatie?
12. Volgens eiseres kan, zo begrijpt de voorzieningenrechter haar standpunt, de situatie gelegaliseerd worden omdat op grond van het bestemmingsplan [locatie 2] de boten in de [locatie 2] mogen liggen. Haar bedrijfsactiviteiten passen binnen dit bestemmingsplan en is er dus sprake van bedrijfsboten en niet van woonboten.
13. Uit de Havenverordening [3] volgt dat een ligplaatsvergunning wordt geweigerd in geval van strijdigheid met de Havenatlas. Uit de Havenatlas blijkt dat de locatie waar de boten, het drijvende terras, de drijvende vlonder en de motorboot liggen een laad- en losplek voor vrachtschepen is.
14. Het college heeft uitgelegd dat op grond van het van toepassing zijnde bestemmingsplan [locatie 3] en omstreken (bestemmingsplan [locatie 3] ) de locatie waar de boten liggen de bestemming water heeft waar geen bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan. Ook als bedrijfsactiviteiten op grond van het bestemmingsplan wel zouden zijn toegestaan, geldt op grond van artikel 2.1.2 van de Havenverordening een algemeen ligplaatsverbod, zowel ten aanzien van woonboten als ten aanzien van bedrijfsboten. Dus ook als bedrijfsactiviteiten die eiseres uitvoert op de boten op grond van het bestemmingsplan [locatie 3] wel zouden zijn toegestaan, kan een ligplaatsvergunning niet worden verleend, zoals hiervoor is uitgelegd.
15. Het college heeft aangegeven niet mee te willen werken aan legalisatie. Dit betekent dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie.
Beroep op het vertrouwensbeginsel
16. Uit vaste rechtspraak volgt dat bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel drie stappen moeten worden doorlopen. Er moet sprake zijn van een uiting of gedraging die kan worden aangemerkt als een toezegging (stap 1) en die toezegging moet aan het bevoegde bestuursorgaan, in dit geval het college, kunnen worden toegerekend (stap 2). Indien gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt moet het bestuursorgaan beoordelen of het gewekte vertrouwen moet worden gehonoreerd en in dat verband de betrokken belangen afwegen (stap 3). [4]
17. Uit de door het college overlegde stukken blijkt dat er op 16 juni 2020 en 17 juni 2020 per e-mail is gecorrespondeerd tussen eiseres en medewerkers van de gemeente Utrecht. Op dat moment was namelijk duidelijk geworden dat de boten niet langer in de haven van [plaats 1] mochten blijven liggen. Op 16 juni 2020, 15:47 schrijft eiseres in een e-mail (pagina 167 van de stukken van het college) aan de heer [B] (medewerker van de gemeente Utrecht) en aan wethouder [wethouder] :
“Omdat de boten naar [plaats 2] gesleept gaan worden heb ik van te voren een toezegging van jullie nodig dat wij in ieder geval legaal in de [locatie 2] mogen liggen en dat er geen einddatum vast wordt gelegd. Graag zou ik dit in een mail bevestigd krijgen. Zodat ik niet in een vergelijkbare situatie kom als in [plaats 1] .
Ondertussen gaan we natuurlijk op zoek naar een oplossing voor het roeiprobleem, maar daar hebben we tijd en rust voor nodig en geen enorme tijdsdruk. Ik ben nu een ligplaats aan het regelen met [havenmeester 2] de Havenmeester.”
18. De heer [havenmeester 2] mailt daarop op 16 juni 2020, 21:47 (pagina 29 van de stukken van het college):
“En dan toch nog even wat we hebben afgesproken per telefoon:
We zeggen toe:
-ligplaats tot uiterlijk 1 oktober 2020!
-wil je langer blijven liggen moet dat afzonderlijk worden gevraagd. We kennen niet de planning van de ontwikkelingen ter plekke. Bovendien krijgen we te maken met het bestemmingsplan en de Havenatlas.
(…)”.
19. De voorzieningenrechter stelt vast dat de toezegging dat de boten mogen blijven liggen tot 1 oktober 2020 meerdere malen wordt herhaald door medewerkers van de gemeente Utrecht. Zoals in de e-mail van de heer [B] van 17 juni 2020, 9:51 uur (pagina 27) in reactie op een e-mail van eiseres van 16 juni 22.00 (pagina 28) aan hem waarin zij vraagt om af te wijken van (onder meer) de genoemde einddatum. Ook wordt de einddatum nog eens bevestigd in een e-mail van 5 augustus 2020,13:02 van de heer [havenmeester 1], havenmeester (pagina 32).
20. Eiseres voert aan dat zij van voormalig wethouder [wethouder] toestemming heeft gekregen om met haar boten in de [locatie 2] te liggen en dat daaraan nooit een einddatum is verbonden. Zij heeft daarbij gewezen op transcripties van Whatsappberichten. Het college heeft deze transcripties onderzocht door deze te vergelijken met de screenshots van de telefoon van [wethouder] . Het college heeft in het bestreden besluit geconcludeerd dat de transcripties niet overeenkomen met de screenshots, dat daaraan passages zijn toegevoegd en dat [wethouder] niet de door eiseres gestelde toestemming heeft gegeven. Pas op de zitting heeft eiseres verklaard dat het met deze transcripties niet goed is gegaan en dat ze deze terugtrekt. De rechtbank kan de motivering van het college in het bestreden besluit volgen dat uit de Whatsappberichten niet kan worden afgeleid dat de genoemde wethouder heeft toegezegd dat de boten van eiseres zonder einddatum in de [locatie 2] mochten liggen.
21. Naast Whatsappberichten heeft eiseres ook gewezen op e-mailbericht(en) waaruit de gedane toezegging zou blijken. Op de zitting heeft eiseres in dat verband gewezen op een e-mailbericht van de voormalige wethouder van 4 augustus 2020,10:10 (pagina 176 van de stukken van het college) aan een geanonimiseerde medewerker van de gemeente Utrecht. Uit dit e-mailbericht (deels geanonimiseerd), dat als onderwerp heeft: “offerte V3 afstandshouders” blijkt het volgende:
“Via xxx (sport) en xxx (initiatiefnemer) ben ik geïnformeerd over de onderstaande situatie. Ik ben betrokken bij deze situatie vanuit de portefeuille sport omdat de boten zijn bedoeld om topsport in [plaats 1] mogelijk te mogen door – min of meer – tijdelijke problematiek in het [locatie 1] .
Naar ik heb begrepen liggen de ARK-boten liggen nu onveilig vast, met allerhande risico’s en initiatiefnemer is bereid om tegen eigen kosten de noodzakelijke ‘afmeervoorzieningen’ aan te brengen. Graag zou ik van je nader informatie waarom we de initiatiefnemer niet de mogelijkheid bieden om inderdaad deze voorzieningen aan te brengen. Veiligheid staat nu even voorop, wat mij betreft.
Daarnaast zijn we met xxx zeer stevig in gesprek – en de gemeente Vijfherenlanden – voor een snelle oplossing voor het vertrek van de boten naar een definitieve plek, hopelijk om het roeien daarmee een nieuwe plek te bieden.
Graag ontvang ik vandaag of morgen een reactie van jullie, zodat we nu snel kunnen schakelen over deze oplossing.”
22. Het college heeft uitgelegd dat de door eiseres aangehaalde e-mail niet gaat over een einddatum van de ligplaats, maar gaat over het mogen plaatsen van afstandshouders voor de boten. In de brief van 18 april 2023 en in het bestreden besluit is het college hierop ingegaan. Uit een e-mail van 5 augustus 2020 van de heer [havenmeester 1] (pagina 32) blijkt de inhoud van het gesprek met eiseres. De oplossing waarover is gesproken heeft betrekking op de door eiseres gevraagde toestemming om afstandshouders te monteren en niet op de ligplaats voor de boten.
23. De voorzieningenrechter kan de uitleg van het college volgen en is van oordeel dat uit de e-mail van 4 augustus 2020 van [wethouder] niet blijkt dat er geen einddatum aan de ligplaats in de [locatie 2] is verbonden en dat de boten mogen blijven liggen tot er een oplossing is gevonden.
24. Aan de omstandigheid dat eiseres liggeld heeft betaald voor de boten kan op grond van vaste rechtspraak niet het vertrouwen worden ontleend dat tot het vergunnen van een feitelijk ingenomen ligplaats zal worden overgegaan. [5] De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat eiseres ook hieraan niet het vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat de boten ook na 1 oktober 2020 in de [locatie 2] mochten blijven liggen en dat niet handhavend zou worden opgetreden.
25. Op de zitting heeft eiseres haar standpunt herhaald dat sprake is van een samenwerkingsverband tussen vijf partijen, waaronder de gemeente Utrecht, waarbinnen gezamenlijk zou worden gezocht naar een oplossing voor de ligplaats van de boten en de bedrijfsactiviteiten van eiseres zouden kunnen worden voortgezet. De voorzieningenrechter ziet in de gedingstukken geen aanknopingspunten voor de stelling van eiseres dat, nadat het college in juni 2020 toestemming had gegeven om de boten tot 1 oktober 2020 in de [locatie 2] te leggen, eiseres er op mocht vertrouwen dat de boten ook na 1 oktober 2020 in de [locatie 2] zouden mogen blijven liggen. Dat de gemeente de samenwerking met eiseres is aangegaan voor betere roeivoorzieningen voor wedstrijdroeiers staat los van de omstandigheid dat eiseres zelf verantwoordelijkheid draagt voor een geschikte ligplaats voor haar boten.
26. Het voorgaande betekent dat het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel niet slaagt.
Is handhavend optreden onevenredig?
27. De voorzieningenrechter zal vervolgens beoordelen of handhavend optreden, ondanks de vastgestelde overtreding van de Havenverordening, onevenredig is.
28. Eiseres heeft aangevoerd dat zij maatschappelijk relevant werk verricht. Dat was in eerste instantie het helpen van roeiverenigingen [vereniging 1] en [vereniging 2] . Momenteel heeft eiseres naar eigen zeggen de verantwoording voor een groep kwetsbare jongeren die zij een leer/werkplek biedt. Eiseres heeft bevestigd dat ze de boten ook via airbnb aanbiedt.
29. Het college heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat handhavend optreden geen zodanig onevenredige gevolgen heeft voor eiseres dat van handhaving moet worden afgezien. Volgens het college heeft eiseres haar stelling dat kwetsbare jongeren worden getraumatiseerd als gevolg van het handhavingsbesluit niet onderbouwd. Daarnaast wijst het college erop dat aan eiseres geen vergunning is verleend voor het uitoefenen van een bedrijf op de woonboten en dat het op grond van artikel 2.2.3 van de Havenverordening verboden is een woonboot, waarvoor op grond van artikel 2.2.1, eerste lid, vergunning is verleend, ook te gebruiken voor de uitoefening van enig bedrijf of beroep.
Ook benoemt het college dat deze handhavingsprocedure geen betrekking heeft op de beëindiging van het bedrijf van eiseres maar op het verwijderen van de boten uit de [locatie 2] . Ook in de financiële gevolgen van het handhavingsbesluit ziet het college geen reden om van handhaving af te zien. De kosten die eiseres heeft gemaakt houden verband met het tijdelijk afmeren van de boten in de [locatie 2] , waarvan eiseres op de hoogte was en die voor haar risico komen.
30. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college aan het belang van een juiste toepassing en naleving van de Havenverordening een zwaarder gewicht heeft mogen toekennen dan aan het belang van eiseres om haar boten in de [locatie 2] te mogen laten liggen. Het had eiseres van begin af aan duidelijk kunnen zijn dat de oplossing om haar boten in de [locatie 2] te leggen, omdat de boten weg moesten uit de passantenhaven in [plaats 1] , een tijdelijke was. Eiseres wordt niet gevolgd in haar standpunt dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met haar belangen. Het college is in het bestreden besluit uitgebreid ingegaan op de door eiseres gestelde belangen. Het opleggen van de last onder bestuursdwang is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen doelen.
De begunstigingstermijn
31. Het college heeft de begunstigingstermijn om aan de last onder bestuursdwang te voldoen bij brief van 14 juli 2023 opgeschort tot de uitspraak van de voorzieningenrechter. Op de zitting heeft het college aangegeven dat, in de situatie dat de voorzieningenrechter ook uitspraak doet op het beroep, het niet ongebruikelijk is om de begunstigingstermijn van de last te laten aansluiten bij de termijn voor het instellen van hoger beroep. De voorzieningenrechter begrijpt hieruit dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot zes weken na verzending van deze uitspraak.
Zorgvuldigheid
32. Eiseres heeft nog aangevoerd dat het bestreden besluit onzorgvuldig is genomen, onvoldoende onderzoek is gedaan en dat dat het college vooringenomen is geweest. Zij meent dat andere belangen dan handhaving hier een rol spelen. Het college is in het bestreden besluit en in het verweerschrift uitgebreid op deze argumenten ingegaan. De voorzieningenrechter is van oordeel dat niet gebleken is dat de besluitvorming onzorgvuldig tot stand is gekomen. Van vooringenomenheid van de kant van het college, zoals eiseres stelt, is geen enkele onderbouwing gegeven. De beroepsgrond slaagt niet.
33. Ten aanzien van de stelling van eiseres dat zij het verslag van de hoorzitting niet heeft ontvangen, overweegt de voorzieningenrechter dat het verslag deel uitmaakt van de gedingstukken (pagina 131 en verder), die aan eiseres zijn toegestuurd naar aanleiding van het onderhavige verzoek- en beroepschrift.
Conclusie en gevolgen
34. Het college heeft de last onder bestuursdwang voor het verwijderen van de boten, het drijvende terras, de drijvende vlonder en de motorboot uit de [locatie 2] terecht opgelegd. Het beroep is ongegrond. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. van Es-de Vries, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. G.M.T.M. Sips, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 augustus 2023.
De griffier is verhinderd te tekenen.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.