Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 23/42
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 mei 2023 in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. C.F. van Helvoirt),
en
Ministerie van Justitie en Veiligheid, de minister
(gemachtigde: mr. F.H. Kamminga).
Inleiding
1. [eiser] (de Stichting) is eigenaar van het landgoed [landgoed]. [boa] werkt sinds 2006 bij de Stichting als buitengewoon opsporingsambtenaar (de boa). Op 17 februari 2021 heeft de Stichting een aanvraag ingediend voor de verlenging van de opsporingsbevoegdheid van de boa en voor de toekenning van geweldsmiddelen. Met het besluit van 2 september 2021 heeft de Minister de opsporingsbevoegdheid van de boa verlengd en aan hem de geweldsmiddelen handboeien, korte wapenstok en pepperspray toegekend. De aanvraag voor een vuurwapen is afgewezen. Hierbij heeft de Minister onder meer verwezen naar het advies van de betrokken toezichthouders, te weten: de hoofdofficier van justitie van het Functioneel Parket en de korpschef van de politie.
2. De Stichting was het met deze afwijzing niet eens en heeft bezwaar gemaakt. De minister heeft dit bezwaar met het besluit van 4 januari 2022 ongegrond verklaard. Het hiertegen ingestelde beroep heeft de rechtbank Midden-Nederland bij einduitspraak van 23 september 2022 (na een tussenuitspraak van 25 mei 2022) gegrond verklaard. De reden daarvoor was dat de minister onvoldoende had gemotiveerd waarom het eerdere jaren wel, en nu niet meer noodzakelijk is dat de boa een vuurwapen krijgt.
3. Vervolgens heeft de minister een nieuw besluit op bezwaar genomen op 23 november 2022 (het bestreden besluit), waarbij het bij de afwijzing van de aanvraag is gebleven. De Stichting heeft hiertegen beroep ingesteld.
4. De rechtbank heeft het beroep op 25 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens de Stichting: mr. M.E. Horseling (waarnemer van de gemachtigde van de Stichting), [A] en [boa]. Namens de minister was zijn gemachtigde aanwezig.
Beoordeling door de rechtbank
Noodzakelijkheidscriterium
5. De rechtbank stelt vast dat een opsporingsbevoegdheid wordt verleend als het
noodzakelijk is voor de uitoefening van de functie van de boa en wanneer een beroep op de politie daarbij bezwaarlijk, niet mogelijk of onwenselijk is. [1] Dit is het zogeheten noodzakelijkheidscriterium. Dat criterium wordt ook gebruikt bij het beoordelen van de vraag of een boa geweldsmiddelen krijgt toegekend en zo ja, welke. [2] Of er aan het noodzakelijkheidscriterium bij geweldsmiddelen wordt voldaan, wordt beoordeeld aan de hand van – kort gezegd – de volgende criteria:
Voor welke soort wetsovertreding(en) is de opsporingsbevoegdheid verleend?
Wat is de aard van de te verwachten agressie?
Over welke geweldsmiddelen kan de boa op basis van zijn taakstelling beschikken?
Bij de beoordeling van een aanvraag kan, in samenhang met bovenstaande elementen genoemd onder a t/m c, de frequentie en mate waarin zich in het verleden situaties hebben voorgedaan waarbij bewapening wenselijk was geweest, worden betrokken. Het belang van concrete informatie hieromtrent neemt toe, naarmate het verzochte geweldmiddel zwaarder wordt (meer letselpotentieel). [3]
6. Voor een vuurwapen gelden daarnaast de volgende aanvullende criteria:
Er moet een redelijke verwachting bestaan dat de boa bij de uitoefening van zijn functie in de (onvoorziene) omstandigheden komt te verkeren, dat hij of anderen met onmiddellijk schietwapengebruik of onmiddellijke dreiging met een schietwapen wordt geconfronteerd.
Het is, indien zich een geval als onder a. genoemd voordoet, bezwaarlijk of onmogelijk om een beroep te doen op de politie.
Het is bezwaarlijk of onmogelijk om op een andere, minder ingrijpende wijze in de beveiliging van de betrokkene te voorzien. [4]
7. De Stichting voert aan dat de minister geen duidelijke reden heeft gegeven waarom het vuurwapen na jaren van toekenning nu wordt onthouden. Aan de boa’s die op het landgoed werken, wordt sinds 1984 een vuurwapen toegekend. Aan de boa is sinds 2006 telkens een vuurwapen toegekend. De omstandigheden waaronder de boa zijn werk verricht en het toetsingskader zijn niet veranderd. Het enige dat is veranderd, is dat uit onderzoek volgt dat er juist meer criminele activiteiten in het buitengebied zijn, waardoor een vuurwapen nog noodzakelijker is dan voorheen. Deze omstandigheid heeft de minister ten onrechte niet in zijn beoordeling betrokken. Daarnaast betoogt de Stichting dat uit de taakomschrijving van de boa in samenhang met de Regeling domeinlijsten volgt dat hij opsporingsbevoegdheden heeft ten aanzien van zware delicten als stroperij en drugsdumpingen. De boa valt immers onder Domein II en opsporing van deze delicten valt daaronder. De minister heeft dit nauwelijks in zijn beoordeling betrokken. Ook is bewapening met een vuurwapen wenselijk vanwege ervaringen uit het verleden. Eiser heeft zijn vuurwapen in 2017 gebruikt toen hem was verzocht de politie te ondersteunen bij het opsporen van een verdachte. Daarnaast heeft eiser zijn vuurwapen jarenlang bij zich gedragen en gaat hier ook een preventieve werking vanuit. De minister heeft verder ten onrechte de aanvullende criteria niet bij de beoordeling betrokken. Aan deze voorwaarden is wel voldaan. De boa is werkzaam in een afgelegen en omvangrijk gebied met slecht bereik. De politie kan daardoor niet altijd op tijd aanwezig zijn, terwijl er wel een risico is op confrontaties met vuurwapengeweld.
8. De rechtbank stelt in de eerste plaats vast dat de minister in het bestreden besluit wel heeft gemotiveerd waarom er nu geen vuurwapen is toegekend en eerder in 2016 wel. De rechtbank vindt deze motivering voldoende. De minister heeft uitgelegd dat het vuurwapen in 2016 ten onrechte is toegekend. In de adviezen van de toezichthouders uit 2016 stond geen motivering. Bovendien blijkt uit de incidentenlijst uit 2016 dat de situatie nu ten opzichte van 2016 weinig is veranderd en dat er dus toen geen noodzaak bestond voor het toekennen van een vuurwapen. De rechtbank begrijpt dat de Stichting vanwege de eerdere toekenning van een vuurwapen verwachtte dat zij die nu weer zou krijgen. Het is ook niet goed dat er in 2016 fouten zijn gemaakt door de minister. Dat toen een onjuist besluit is genomen, betekent echter niet dat de minister dit besluit nu weer moet herhalen. Datzelfde geldt voor de eerdere toekenningen van een vuurwapen aan de boa en eerdere boa’s bij de Stichting vóór 2016. Er wordt (in ieder geval) elke vijf jaar opnieuw beoordeeld of het noodzakelijk is een boa uit te rusten met geweldsmiddelen en zo ja, welke. [5] Eerdere toekenningen betekenen dus geen garantie voor een vuurwapen in de toekomst.
9. De rechtbank is verder van oordeel dat de minister voldoende heeft gemotiveerd waarom een vuurwapen bij de uitoefening van de functie van de boa niet noodzakelijk is. De minister heeft vastgesteld dat de boa in Domein II valt en dat hij in hoofdzaak belast is met de opsporing van (economische) milieudelicten (het criterium onder a). Hier kan stroperij onder vallen. Anders dan de Stichting stelt, heeft de minister dit dus wel onderkend en betrokken. Het zijn van een Domein II boa is echter niet op zichzelf al voldoende om met een vuurwapen te worden uitgerust. Het uitgangspunt is dat alleen de politie en de krijgsmacht een vuurwapen tot hun beschikking krijgen. [6] Boa’s krijgen alleen een vuurwapen tot hun beschikking als in de concrete praktijk ook blijkt dat het noodzakelijk is om een vuurwapen te dragen.
10. De minister heeft daarvoor onder meer gekeken naar de aard van de te verwachten agressie (het criterium onder b) en heeft in dit verband de frequentie en mate betrokken waarin zich in het verleden situaties hebben voorgedaan waarbij bewapening wenselijk was geweest. In dit geval heeft de minister op basis van dat verleden – en onder verwijzing naar de adviezen van de toezichthouders – aangenomen dat de aard van de te verwachten agressie niet zodanig is dat een vuurwapen noodzakelijk is. De minister heeft er daarbij op gewezen dat uit de incidentenlijst volgt dat de boa zich doorgaans bezighoudt met toezicht en handhaving van de toegangsbepalingen en dat het handhaven op stroperij weinig voorkomt en dit ook alleen lichte vormen van stroperij betreft. Dat de boa in 2017 de politie heeft geassisteerd bij een aanhouding, betekent volgens de minister daarnaast niet dat er agressie tegen de boa te verwachten is die een vuurwapen rechtvaardigt. Het is namelijk niet aan de boa om de politie met een vuurwapen bij te staan bij een aanhouding. De rechtbank kan deze motivering van de minister goed volgen.
11. Dat er de afgelopen jaren meer geweldsincidenten in het buitengebied zijn en de boa dus meer agressie kan verwachten, is bovendien niet gebleken. Het gaat namelijk niet om wat er in het algemeen in het buitengebied kan gebeuren, maar om de vraag wat de aard van de agressie is die deze boa kan verwachten. De minister heeft terecht geen aanknopingspunten gezien voor de conclusie dat deze boa met zodanige agressie te maken krijgt dat een vuurwapen noodzakelijk is. De rechtbank begrijpt daarnaast dat de Stichting zegt dat er een preventieve werking van het dragen van een vuurwapen kan uitgaan. Dat betekent echter niet dat daarmee vaststaat dat mensen – als de boa geen vuurwapen draagt – zodanig agressief gedrag vertonen dat een vuurwapen noodzakelijk moet worden geacht. Als de preventieve werking van het dragen van een vuurwapen een vuurwapen noodzakelijk maakt, dan zou namelijk aan alle boa’s een vuurwapen moeten worden verstrekt. Nu er een restrictief beleid wordt gevoerd bij het toekennen van geweldsmiddelen aan boa’s is dat niet de bedoeling. Er moeten dus meer aanwijzingen zijn dat redelijkerwijs te verwachten is dat een boa met agressie te maken krijgt waarvoor het gebruik van een vuurwapen noodzakelijk is dan enkel de preventieve werking van het dragen daarvan. Daarvan is niet gebleken.
12. Verder is van belang dat eiser wel beschikt over andere geweldsmiddelen, namelijk handboeien, een korte wapenstok en pepperspray (het criterium onder c). Mocht hij daarom wel met agressie of geweld worden geconfronteerd en hij de komst van de politie niet kan afwachten, dan kan hij één van deze middelen gebruiken. Niet aannemelijk is geworden dat met deze middelen onvoldoende in de veiligheid van de boa kan worden voorzien.
13. De rechtbank is tot slot van oordeel dat de minister de aanvullende criteria die specifiek voor een vuurwapen gelden voldoende heeft getoetst in het bestreden besluit. Hoewel het klopt dat de minister deze criteria niet expliciet onder aparte kopjes heeft besproken, blijkt uit de motivering van het besluit wel dat de minister hiernaar heeft gekeken. De minister heeft namelijk getoetst of er een redelijke verwachting bestaat dat de boa in zijn werkzaamheden in omstandigheden komt te verkeren waarin hij met (een dreiging van) schietwapengebruik wordt geconfronteerd (aanvullend criterium onder a) en of het bezwaarlijk of onmogelijk is om op een andere, minder ingrijpende wijze in de beveiliging van de betrokkene te voorzien (aanvullend criterium onder c). Uit de bovenstaande overwegingen volgt dat de minister zich ook op het standpunt heeft mogen stellen dat die redelijke verwachting dat de boa met (een dreiging van) schietwapengebruik wordt geconfronteerd er niet is en met de andere toegekende geweldsmiddelen kan worden volstaan. Aan toetsing van het aanvullend criterium dat het bezwaarlijk of onmogelijk is om een beroep te doen op de politie (aanvullend criterium onder b) wordt daarnaast pas toegekomen als aan het aanvullende criterium onder a is voldaan. Dat is hier niet het geval, dus de minister hoefde niet toe te komen aan de argumenten van de Stichting over de onmogelijkheid om op tijd een beroep te doen op de politie.
14. Kortom: de minister is op goede gronden tot de conclusie gekomen dat het niet noodzakelijk is om de boa uit te rusten met een vuurwapen.
Belangenafweging
15. De Stichting vindt dat de minister onvoldoende aandacht heeft gehad voor de belangen van de Stichting. Aan het belang van de Stichting om de veiligheid van de boa te verzekeren moet bovendien meer gewicht worden toegekend dan aan de belangen van de minister bij de weigering. De Stichting wijst daarbij op de geografische ligging van het werkgebied, de taakomschrijving van de boa, de reële kans om met vuurwapengeweld te worden geconfronteerd, het onvoldoende kunnen terugvallen op de politie en dat de boa’s in dienst bij de Stichting al sinds 1984 over een vuurwapen hebben kunnen beschikken.
16. De rechtbank is van oordeel dat de minister voldoende aandacht heeft gehad voor het door de Stichting genoemde belang van de veiligheid van de boa en terecht tot de conclusie is gekomen dat dit belang niet opweegt tegen het belang van de minister om het vuurwapen te weigeren. Uit de noodzakelijkheidstoets blijkt dat de minister het voor de veiligheid van de boa niet nodig vindt om de boa over een vuurwapen te laten beschikken. Daar zijn de hierboven genoemde punten van de Stichting al in meegenomen. De beroepsgrond slaagt niet.
Gelijkheidsbeginsel
17. De Stichting heeft tot slot betoogd dat de minister het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden. Aan de boa’s van de Regionale uitvoeringsdienst Utrecht (RUD) zijn namelijk wel vuurwapens toegekend, terwijl zij als boa’s in Domein II belast zijn met dezelfde taken en bevoegdheden als de boa. Daarom had aan de boa van de Stichting ook een vuurwapen moeten worden toegekend.
18. De rechtbank ziet dat anders. Zoals gezegd, gaat het niet alleen om de vraag waarmee een boa op grond van de wet- en regelgeving is belast, maar gaat het er ook met name om of in het concrete geval in de praktijk een vuurwapen noodzakelijk is. Uit de omstandigheid dat er boa’s van het RUD zijn aan wie wel een vuurwapen is toegekend kan daarom niet worden afgeleid dat de boa ook over een vuurwapen moet beschikken. Bovendien heeft de minister uitgelegd dat en waarom de concrete situatie van de boa’s van de RUD verschilt met die van de boa. Er is namelijk wel een accentverschil. In tegenstelling tot de boa houden de boa’s van de RUD zich ook bezig met zwaardere (milieu)criminaliteit. Dit blijkt uit het Utrechts samenwerkingsmodel natuurtoezicht (USN) van 20 februari 2019 [7] en is door de toezichthouders in hun advies bevestigd. De e-mail van de programmamanager van het USN die de Stichting heeft overgelegd verandert dit niet. Hierin staat dat stroperij door alle boa’s en niet alleen door de boa’s van de RUD wordt aangepakt. Dat klopt ook, maar dit betekent niet dat de uitvoering van de taken binnen de aanpak van stroperij hetzelfde is. Daarom is geen sprake van gelijke gevallen met een ongelijke behandeling. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
19. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de boa geen vuurwapen toegekend krijgt. De Stichting krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.A.M. Elzakkers, rechter, in aanwezigheid van mr. L. Ruizendaal, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 mei 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.