ECLI:NL:RBMNE:2023:2374

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 22/3432

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 mei 2023 in de zaak tussen

Manneken Pis B.V., uit Utrecht, eiseres

(gemachtigde: mr. W.P.M. Mulder),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht (verweerder)

(gemachtigden: mr. J.M. Hillenaar en ir. R. van Seumeren).

Inleiding

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van de aanvraag voor een exploitatievergunning voor een terras (terrasvergunning).

Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 15 september 2020 (het primaire besluit) afgewezen, tegen welk besluit eiseres bezwaar heeft ingesteld. Bij besluit van 12 juli 2021 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld. Bij uitspraak van 16 februari 2022 heeft deze rechtbank^[1]het beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 juli 2021 vernietigd en bepaald dat verweerder opnieuw dient te beslissen op het bezwaar.

Met het bestreden besluit van 13 juni 2022 op het bezwaar van eiseres is verweerder, onder aanpassing van de motivering van het primaire besluit, bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft het beroep op 6 februari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [A] , als eigenaar en bestuurder van eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder.

Totstandkoming van het besluit

1. Eiseres heeft een horecazaak op het Stationsplein in Utrecht. Voor deze horecazaak is eiseres in het bezit van een exploitatievergunning voor onbepaalde tijd. De horecazaak staat op een hoek. De zaak heeft aan beide kanten een schuifpui, die zich nagenoeg over de gehele zijdes uitstrekt.

2. Eiseres heeft op 29 januari 2020 een terrasvergunning voor haar zaak aangevraagd. Het terras had zij naar aanleiding van een voorlopige inrichtingstekening van de gemeente Utrecht al neergezet. Aan eiseres is bij besluit van 17 januari 2019 een tijdelijke terrasvergunning verleend.

3. Bij het primaire besluit heeft verweerder de terrasvergunning geweigerd. Zowel de diepte, als de breedte van het terras voldoet niet aan de daarvoor geldende regels. Tegen dit besluit heeft eiseres op 8 oktober 2020 bezwaar ingesteld. Bij besluit van 12 juli 2021 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en de aanvraag afgewezen met als reden dat de breedte van het terras niet aan het Terrassenreglement voldoet^[2]. Bij eerdergenoemde uitspraak van 16 februari 2022 heeft deze rechtbank geoordeeld dat het terras van eiseres weliswaar in strijd is met artikel 3, aanhef en onder h, van het Terrassenreglement, maar dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om af te wijken van het Terrassenreglement als de omvang, locatie en het gebruik van het terras daartoe aanleiding geeft. De rechtbank heeft het beroep daarom gegrond verklaard vanwege een motiveringsgebrek en het besluit van 12 juli 2021 vernietigd. Bij een nieuw te nemen beslissing op bezwaar dient verweerder eventueel in te gaan op een beoordeling van de diepte van het terras
.In het primaire besluit werd deze weigeringsgrond tegengeworpen, maar in de beslissing op bezwaar van 12 juli 2021 heeft verweerder hier geen nader standpunt over ingenomen.

4. Vervolgens heeft verweerder op 13 juni 2022 opnieuw een beslissing genomen op het bezwaar (het bestreden besluit).

5. Aan dit bestreden besluit ligt andere regelgeving ten grondslag dan aan de door de rechtbank vernietigde beslissing op bezwaar van 12 juli 2021. Reden daarvoor is dat op 18 oktober 2021 de Verordening horeca gemeente Utrecht (de Verordening) is vastgesteld, die op 22 november 2021 in werking getreden. Daarmee is de Horecaverordening Utrecht 2018, die gold ten tijde van de vernietigde beslissing op bezwaar van 12 juli 2021, vervallen. Daarnaast is op 22 november 2021 de Beleidsregel terrassen gemeente Utrecht (de Beleidsregel terrassen) in werking getreden en daarmee is het oude Terrassenreglement vervangen.

6. Verweerder heeft in het bestreden besluit aan de afwijzing van de aanvraag een andere weigeringsgrond ten grondslag gelegd.

7. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het beoogde terras van eiseres gedeeltelijk buiten de op de inrichtingstekening aangegeven terraszone ligt. In deze inrichtingstekening zijn de criteria en belangen zoals verwoord in artikel 2 van Pro de Beleidsregel terrassen uitgewerkt en is aan de hand daarvan de terraszone bepaald waarin een terras is toegestaan. Nu het terras van eiseres deels buiten deze terraszone ligt is er daarom sprake van strijd met artikel 2, leden 1, 2, 5 en 6, van de Beleidsregel terrassen.

Verweerder is niet bereid daarvoor ontheffing te verlenen. Op grond van artikel 11 van Pro de Verordening wordt een aanvraag geweigerd als een bij het horecabedrijf behorend terras niet voldoet aan de Beleidsregel terrassen. De terrasvergunning wordt daarom afgewezen. Voorts komt eiseres volgens verweerder geen geslaagd beroep toe op het vertrouwensbeginsel.

8. Op 14 juli 2022 heeft eiseres beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Beoordeling door de rechtbank

9. De rechtbank beoordeelt de vraag of verweerder met inachtneming van de uitspraak van deze rechtbank de terrasvergunning op juiste gronden heeft afgewezen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

10. De rechtbank komt tot de conclusie dat verweerder de aangevraagde terrasvergunning heeft mogen afwijzen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

11. De rechtbank stelt vast dat het terras uit meerdere delen bestaat. Ter zitting is komen vast te staan dat eiseres ten tijde van de bestuurlijke besluitvorming het terras in drie delen had geplaatst, c.q. drie terrasmeubelen had geplaatst. Inmiddels heeft eiseres het middelste deel verwijderd.

Strijd met grenzen behoorlijk bestuur

12. Eiseres voert aan dat verweerder de grenzen van behoorlijk bestuur en procesvoering overschrijdt, omdat verweerder in het bestreden besluit een andere weigeringsgrond aan de afwijzing ten grondslag heeft gelegd. In het primaire besluit heeft verweerder zowel de breedte, als de diepte van het terras aan de afwijzing ten grondslag gelegd. In de daarop volgende, inmiddels vernietigde, beslissing op bezwaar van 12 juli 2021 heeft verweerder de gevraagde terrasvergunning alleen afgewezen omdat het terras te breed zou zijn. Verweerder heeft toen de diepte van het terras niet meer tegengeworpen. Dit terwijl verweerder nu in het bestreden besluit de gevraagde terrasvergunning heeft geweigerd wegens het niet voldoen aan de inrichtingstekening van het Stationsplein, en dus wederom vanwege de diepte van het terras.

13. De rechtbank stelt vast dat verweerder in het primaire besluit de breedte van het terras aan de afwijzing ten grondslag heeft gelegd^[3], maar dat verweerder tevens een alinea heeft gewijd aan de diepte van het terras, omdat het voorgestelde terras van eiseres zich voor een deel buiten de op de inrichtingstekening aangegeven zone zou bevinden. In de daarop volgende, inmiddels vernietigde, beslissing op bezwaar van 12 juli 2021 heeft verweerder daar niet meer naar verwezen. In het huidige bestreden besluit heeft verweerder de diepte van het terras alsnog aan de afwijzing van de aanvraag ten grondslag gelegd^[4]. Hoewel de rechtbank gezien dit feitenverloop de onvrede van eiseres begrijpt, slaagt de beroepsgrond van eiseres niet. In de bezwaarprocedure vindt een volledige heroverweging plaats en het staat verweerder dan ook vrij om de terrasvergunning te weigeren op een andere grond. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de rechtbank in haar uitspraak van 16 februari 2022 ook heeft geoordeeld dat bij een nieuw te nemen beslissing op bezwaar verweerder eventueel dient in te gaan op de diepte van het terras.

Ongeoorloofde inbreuk op bestemmingsplan

14. Voorts heeft eiseres aangevoerd dat het besluit onvoldoende is gemotiveerd. Een afwijking of inperking van het bestemmingsplan waarin aan het Stationsplein de bestemming terras is gegeven, kan niet ad hoc geschieden en ook niet via een inrichtingstekening die door verweerder eenzijdig is vastgesteld. Aan eiseres is immers in 2017 gewoon een terrasvergunning verleend. De inrichtingstekening en artikel 2 van Pro de Beleidsregels terrassen levert een ongeoorloofde inbreuk op de in het bestemmingsplan verleende bestemming terras. Eiseres vindt hiervoor steun in het feit dat in de Beleidsregels terrassen staat dat de Beleidsregels terrassen de Verordening volgt en dat in de Beleidsregels terrassen de regels worden uitgewerkt waar een terras aan moet voldoen om een vergunning te krijgen.

15. Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat de inrichtingstekening niet het formele toetsingskader vormt van de aanvraag. Met de inrichtingstekening worden de toegestane locaties en de omvang van de terrassen inzichtelijk gemaakt. De inrichtingstekening is daarmee een uitwerking van de uitgangspunten zoals deze in artikel 2 van Pro de Beleidsregel terrassen staan aangegeven. In artikel 2 van Pro de Beleidsregel terrassen zijn geen planologische belangen vermeld die beschermd worden, maar andersoortige belangen.

16. De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van een ongeoorloofde inbreuk op de in het bestemmingsplan aan het Stationsplein gegeven terrasbestemming. Het toetsingskader voor een aanvraag voor een terrasvergunning is de Verordening en de Beleidsregel terrassen. In de Verordening en de Beleidsregel terrassen worden andersoortige belangen afgewogen en beschermd, dan in het kader van een bestemmingsplan. Het staat verweerder verder vrij om duiding te geven aan de uitgangspunten en belangen zoals deze in artikel 2 van Pro de Beleidsregel terrassen staan aangegeven, door het maken van een inrichtingstekening, en om zo inzicht te geven in de toegestane locaties en de omvang van de terrassen. De stellingen van eiseres geven geen aanleiding voor een ander oordeel. De grond van eiseres slaagt niet.

Strijd met artikel 2 van Pro de Beleidsregel terrassen

17. Eiseres betwist uitdrukkelijk dat het beoogde terras, ondanks het feit dat het terras deels buiten de inrichtingstekening valt, niet voldoet aan een van de criteria genoemd in artikel 2 van Pro de Beleidsregel terrassen.

18. De rechtbank stelt vast dat in artikel 2 van Pro de Beleidsregel terrassen – voor zover relevant - is bepaald dat om voor een vergunning in aanmerking te komen een terras op een openbare plaats geen beperking of belemmering mag opleveren voor:

1. de vrije doorgang van het verkeer;

2. het doelmatig en vrije gebruik van de weg;

(…)

5. andere publieke functies of gebruik van de openbare plaats;

6. het uiterlijk aanzien; en

(…)

19. De rechtbank stelt verder vast dat, zoals reeds is vermeld, verweerder deze criteria/belangen van artikel 2 van Pro de Beleidsregels terrassen heeft uitgewerkt in een inrichtingstekening en op basis van die criteria/belangen in die tekening een zone heeft aangegeven waarin een terras aan die criteria is voldaan (de terraszone).

20. De rechtbank stelt ook vast dat, zoals reeds is vermeld, het door eiseres beoogde terras deels buiten deze terraszone ligt; dat is tussen partijen niet in geschil.

21. Naar het oordeel van de rechtbank betekent dit dat verweerder zich in beginsel op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake is van strijd met artikel 2 van Pro de Beleidsregels terrassen en dat verweerder de vergunning op grond van artikel 11 van Pro de Verordening heeft kunnen weigeren.

22. In het onderstaande zal de rechtbank beoordelen of de stellingen van eiseres aanleiding geven voor een ander oordeel.

eerste lid: De vrije doorgang van het verkeer

23. Eiseres voert allereerst aan dat door het plaatsen van het beoogde terras, ook al valt deze deels buiten de inrichtingsrekening, de vrije doorgang van het verkeer niet wordt belemmerd. Dat blijkt volgens eiseres uit het eerder overgelegde rapport van de veiligheidsdeskundige van Peutz en uit het loopstromenonderzoek dat verweerder zelf heeft overgelegd.

24. De rechtbank overweegt dat verweerder zich hierover terecht op het standpunt stelt dat het rapport van de veiligheidsdeskundige zich slechts op een aspect richt en dat is de veiligheid. De overige leidende principes die voor het Stationsplein gelden, zoals de voetgangersstromen, laat het rapport onbesproken. Dit betekent dat deze stelling van eiseres niet afdoet aan het feit dat verweerder zich vanwege het feit dat het beoogde terras (deels) buiten de terraszone ligt, op het standpunt heeft mogen stellen dat dit terras in strijd is met de vrije doorgang van het verkeer. De beroepsgrond slaagt derhalve niet.

tweede lid: het doelmatig en vrije gebruik van de weg

25. Eiseres voert daartoe ook aan dat het Stationsplein niet als ‘weg’ kan worden aangemerkt. Reeds daarom kan dit niet aan de afwijzing van de aanvraag ten grondslag worden gelegd.

26. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het Stationsplein wel onder het begrip weg valt. Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State blijkt immers dat wegen in de zin van de Wegenwet verkeersbanen zijn die een functie vervullen ten behoeve van het afwikkelen van het openbare verkeer en die derhalve naar hun aard of functie een grote, onbepaalde publieksfunctie dienen. Dit betekent dat deze stelling van eiseres niet afdoet aan het feit dat verweerder zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het beoogde terras vanwege het feit dat het (deels) buiten de terraszone ligt, het doelmatig en vrije gebruik van het Stationsplein belemmert, zodat de terrasvergunning op deze grond moet worden geweigerd. De beroepsgrond slaagt niet.

vijfde lid: andere publieke functies of gebruik van de openbare plaats

27. Volgens eiseres is het Stationsplein onder andere bedoeld voor terrassen. Deze functie is verenigbaar met de andere in het bestemmingsplan genoemde functies.

28. De rechtbank overweegt hierover dat verweerder in de bijlage bij het verweerschrift voldoende heeft gemotiveerd wat de uitgangspunten zijn geweest die zijn gehanteerd bij de inrichting van het Stationsplein en waarom het beoogde terras van eiseres strijd oplevert met de andere publieke functies of gebruik van het plein. Zo ligt terraszone van eiseres aan het begin van het plein, waar juist de vrijheid in routekeuze, zichtlijnen en oriëntatie doorslaggevend zijn. Deze aspecten zijn op dit punt extra belangrijk, omdat er een groot aantal loopstromen uit verschillende richtingen samenkomen, die zeker op drukke spitsmomenten maximale ruimte nodig hebben om afgewikkeld te worden. De beroepsgrond slaagt derhalve niet.

zesde lid: het uiterlijk aanzien

29. Eiseres voert aan dat het uiterlijk aanzien niet wordt belemmerd omdat een argumentatie van welstand niet is aangevoerd. Verweerder heeft de tegenwerping van deze afwijzingsgrond niet onderbouwd, aldus eiseres.

30. De rechtbank kan verweerder volgen in zijn redenering dat het Stationsplein een overzichtelijk en leesbaar plein moet zijn waar je je als bezoeker kunt oriënteren en gemakkelijk je weg kunt vinden. Daarbij is van belang dat de terrassen zijn begrensd op een lijn. Eiseres heeft ook niet anderszins toegelicht waarom het beoogde terras geen strijd zou opleveren met uiterlijk aanzien. De beroepsgrond slaagt derhalve niet.

Vertrouwensbeginsel

31. Eiseres beroept zich op de omstandigheid dat zij erop mocht vertrouwen dat aan haar het door haar beoogde terras zou worden vergund. Ten tijde van de aanvraag voor de tijdelijke terrasvergunning was een door verweerder aan eiseres verstrekte kaart met een groene terras zonering leidend en het door eiseres beoogde terras valt binnen de grenzen van die groene zonering.

32. De rechtbank stelt vast dat voorafgaande aan de tijdelijke vergunningverlening voor een terras op 17 januari 2019 inderdaad aan eiseres een tekening met een groene terras zonering is afgegeven (pagina 33 van de gedingstukken). Niet in geschil is dat het huidige terras van eiseres daar in past.

33. De rechtbank stelt ook vast dat zoals ter zitting is besproken eiseres op basis van die groene zonering en vooruitlopend op de afhandeling van de aanvraag voor een tijdelijke vergunning, dat terras heeft gerealiseerd.

34. De rechtbank stelt verder vast dat op 17 januari 2019 aan eiseres een tijdelijke vergunning is verleend voor het plaatsen van een terras voor de duur van een jaar. Die vergunning is echter verleend voor een kleiner terras dan het terras dat eiseres beoogde en inmiddels had gerealiseerd. Reden daarvoor is dat ten tijde van het afhandelen van de aanvraag voor de tijdelijke vergunningverlening een andere kleinere rode terraszonering van toepassing is geworden op basis van een nieuwe inrichtingstekening. Het door eiseres gerealiseerde terras ligt deels buiten deze rode terraszonering. Deze nieuwe inrichtingstekening met de rode terraszonering is ook nu nog van toepassing en bijgevoegd bij het primaire besluit.

35. Ter zitting heeft eiseres bevestigd dat zij zich ervan bewust was dat zij vanaf het moment van de tijdelijke terrasvergunning feitelijk een groter terras had staan dan toegestaan was op basis van de rode terraszonering en de op basis daarvan verleende tijdelijke terrasvergunning. Het terras paste immers in de groene zonering, maar niet in de rode zonering (die kleiner was dan de groene zonering).

36. Het bezwaar dat eiseres tegen deze tijdelijke terrasvergunning heeft ingediend, is bij besluit van 3 september 2020 ongegrond verklaard, waartegen eiseres geen rechtsmiddel heeft ingediend. De tijdelijke terrasvergunning heeft derhalve formele rechtskracht.

37. De rechtbank ziet niet in hoe en waarom eiseres aan dit hiervoor genoemde feitencomplex het vertrouwen mocht ontlenen dat aan haar bij de huidige aanvraag van 29 januari 2020 een terrasvergunning had moeten worden verleend voor het grotere terras zoals dat er nu feitelijk staat en dat past binnen de
groeneterraszonering, maar niet binnen de van toepassing zijnde
rodeterraszonering. Niet is gebleken dat verweerder op enigerlei wijze aan eiseres een toezegging heeft gedaan dat aan haar een vergunning zou worden verleend voor een groter terras. Indien eiseres het niet eens was met de tijdelijke vergunningverlening, bij welk besluit aan eiseres een terras is vergund dat past binnen de
rodezonering, had eiseres tegen de eerder genoemde beslissing op bezwaar van 3 september 2020 beroep moeten instellen.

Gelijkheidsbeginsel

38. Ter zitting heeft eiseres een beroep gedaan het gelijkheidsbeginsel. Zij betoogt dat er andere horecaondernemers zijn aan het Stationsplein die een terras hebben geplaatst dat buiten de rode terraszonering valt. De rechtbank is echter van oordeel dat dit eerst ter zitting gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel, strijd oplevert met de goede procesorde.

Conclusie en gevolgen

Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat verweerder de gevraagde terrasvergunning heeft mogen weigeren. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. Lange, rechter, in aanwezigheid van mr. M.M. van Luijk-Salomons, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2023.

De rechter is verhinderd

de uitspraak te ondertekenen

griffier rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Afwijzing exploitatievergunning terras wegens overschrijding terraszone en strijd met beleidsregels