Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 23/778
uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 april 2023 in de zaak tussen
[verzoekster] , gevestigd in [vestigingsplaats] , verzoekster
(gemachtigde: mr. T. Segers),
en
Normec Certification B.V. , verweerder ( Normec )
(gemachtigde: mr. M. de Jong).
Inleiding
In deze uitspraak beslist de voorlopige voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster tegen het besluit van 7 februari 20923 om haar certificaat asbestverwijdering met nummer [nummer] (certificaat) onvoorwaardelijk te schorsen voor een termijn van 30 dagen.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 3 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens verzoekster: [A] , directeur en haar gemachtigde, en namens Normec : mr. [B] en haar gemachtigde.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
1. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
2. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Spoedeisend belang
3. De voorzieningenrechter beoordeelt eerst of verzoekster een spoedeisend belang heeft bij haar verzoek. Verzoekster heeft in dit kader naar voren gebracht dat zij zonder certificaat haar bedrijf een maand moet stilleggen, waardoor zij schadeclaims riskeert van haar opdrachtgevers. Verzoekster heeft hiermee tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg van de schorsing schade zal lijden. De voorzieningenrechter neemt daarom aan dat verzoekster een spoedeisend belang heeft bij haar verzoek.
Inleiding
4. Verzoekster is gespecialiseerd in het verwijderen van asbest. Op 12 september 2022 heeft de Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA) een controle uitgevoerd naar asbestsaneringen op de locatie [locatie] in [plaats] . Verzoekster was daar bezig met het verwijderen van asbesthoudende kozijnen uit de woningen. Daarbij heeft de NLA een aantal overtredingen van de Arbeidsomstandighedenregeling geconstateerd en de werkzaamheden tijdelijk stilgelegd. Van deze controle is op 22 november 2022 een boeterapport opgemaakt. Op 19 december 2022 heeft Normec op basis van het boeterapport een audit uitgevoerd. Dit heeft geleid tot het uitschrijven van acht afwijkingen van categorie II, met nummers 46765877, 46765873, 46765869, 46765864, 46765881 en ESC-589. Daarbij bestaat afwijking met nummer ESC-589 uit drie afwijkingen van categorie III, die samen één categorie II-afwijking vormen.
Het bestreden besluit
5. Normec heeft naar aanleiding van de bij de audit vastgestelde afwijkingen besloten om het certificaat van verzoekster onvoorwaardelijk te schorsen voor de duur van 30 dagen op grond van artikel 70 van het Certificatieschema voor de Procescertificaten Asbestinventarisatie en Asbestverwijdering (het Certificatieschema). [1] Volgens Normec heeft verzoekster haar asbestwerkzaamheden niet uitgevoerd overeenkomstig de risicoklasse en werkwijze die zijn vastgelegd in het inventarisatierapport. Normec heeft verzoekster opgedragen om binnen vier weken corrigerende maatregelen te nemen voor de geconstateerde afwijkingen, omdat anders het certificaat wordt ingetrokken.
De gronden van het verzoek
6. Verzoekster is het niet eens met deze schorsing. Zij stelt dat Normec niet bevoegd is om handhavend op te treden, omdat de grenswaarde niet is overschreden en de voorschriften uit het Certificatieschema daarom niet van toepassing zijn. Volgens verzoekster biedt artikel 70, vijfde lid, van het Certificatieschema in dit geval ook geen grondslag voor een onvoorwaardelijk schorsing, omdat Normec geen beoordeling van de asbestwerkzaamheden heeft gedaan op de projectlocatie. Verzoekster voert verder aan dat de onvoorwaardelijke schorsing voor een maand op basis van één enkel incident, gezien de grote (financiële) gevolgen voor haar bedrijf onevenredig is. Nu verzoekster de corrigerende maatregelen heeft getroffen, is een schorsing van het certificaat als herstelsanctie volgens haar ook niet meer geschikt en noodzakelijk.
Oordeel voorzieningenrechter
7. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Om dit te beoordelen beantwoordt hij aan de hand van de gronden van verzoekster, of de schorsing in bezwaar stand kan houden.
Is Normec bevoegd tot handhaving?
8. Verzoekster voert in dit verband aan dat gaat het hier om een lagere risicoklasse 1-sanering en dat niet is komen vast te staan dat tijdens de uitgevoerde asbestwerkzaamheden de grenswaarde van de asbestvezelemissie als bedoeld in artikel 4.46 van het Arbeidsomstandighedenbesluit, feitelijk is overschreden. Verzoekster verwijst hiervoor ook naar de brief van 23 maart 2023 met de onderzoeksresultaten van het uitgevoerde luchtonderzoek. Het boeterapport is volgens verzoekster ook onjuist omdat er bij de saneringswerkzaamheden wel emissiebeperkende maatregelen zijn getroffen. Nu niet is aangetoond dat bij de asbestwerkzaamheden de grenswaarde is overschreven, zijn volgens verzoekster de aanvullende voorschriften van het Certificatieschema en daarmee de risicoklasse 2, niet van toepassing en was Normec ook niet bevoegd om de afwijkingen uit te schrijven.
9. De voorzieningenrechter is van oordeel dat deze grond niet slaagt. Het asbestinventarisatiebureau is verantwoordelijk voor het vaststellen van de risicoklasse. Het asbestverwijderingsbedrijf is verplicht het asbestinventarisatierapport te volgen. [2] Op grond van het asbestinventarisatierapport van 18 augustus 2022 (versie 4, kenmerk [kenmerk] ) mocht verzoekster de saneringswerkzaamheden, voor een aantal toepassingen, waaronder het verwijderen van koppelstroken en beglazingskit rondom de kozijnen, onder voorwaarden uitvoeren onder risicoklasse 1. Als verzoekster zich aan de specifieke werkwijze zoals vermeld in het inventarisatierapport en het werkplan had gehouden, mocht zij de werkzaamheden uitvoeren onder risicoklasse 1. Maar omdat zij de werkzaamheden niet conform deze werkwijze heeft uitgevoerd, worden ze beheerst door risicoklasse 2 en moet verzoekster aan de eisen uit het Certificatieschema voldoen. Normec heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake kan zijn van afschaling naar risicoklasse 1. Dat uit later onderzoek, na monsterneming, is gebleken dat er bij deze werkzaamheden geen asbestvezelemissie plaatsvindt, betekent niet dat niet langer volgens de eisen van risicoklasse 2 hoefde te worden gewerkt. De risicoklasse die bij de asbestinventarisatie is bepaald is immers leidend. Normec was daarom bevoegd om de afwijkingen uit te schrijven.
Biedt het Certificatieschema voldoende grondslag voor schorsing?
10. Verzoekster voert aan dat Normec de verzwaarde sanctieregeling niet louter heeft mogen baseren op het dossieronderzoek. Om een schorsing te kunnen opleggen op grond van artikel 70, vijfde lid, onder a, van het Certificatieschema moeten de afwijkingen door de certificerende instelling op de projectlocatie zijn vastgesteld. Verzoekster verwijst in dit verband naar de adviezen van Commissie BCA 2101 en 2102 waarin een soortgelijke motivering is gegeven.
11. Normec stelt zich op het standpunt dat de constateringen wel zijn gedaan op de projectlocatie, omdat de afwijkingen worden uitgeschreven naar aanleiding van handelingen op de projectlocatie. Volgens Normec is sprake van een verplaatst onderzoek op de projectlocatie. Daardoor is de onvoorwaardelijke schorsing volgens Normec terecht.
12. De voorzieningenrechter overweegt als volgt. Blijkens het boeterapport heeft de NLA, een toezichthoudende overheidsinstelling, bij de saneringswerkzaamheden die werknemers van verzoekster bij het project hebben uitgevoerd, overtredingen van de Arbeidsomstandighedenregeling vastgesteld. De NLA heeft daarop de werkzaamheden tijdelijk stilgelegd en heeft van deze stillegging een melding bij Normec gedaan. Op grond van artikel 68, vierde lid, van het Certificatieschema mocht Normec daarom binnen vier weken een onderzoek instellen en vaststellen of er afwijkingen zijn geconstateerd van bepalingen die voor een sanctie als bedoeld in artikel 70, eerste lid, van het Certificatieschema in aanmerking komen. Normec heeft dat in dit geval gedaan en vastgesteld dat tijdens de saneringswerkzaamheden van verzoekster acht categorie II afwijkingen zijn geconstateerd, waarvan drie afwijkingen uit categorie III. De voorzieningenrechter is van oordeel dat Normec daarom bevoegd en gehouden was om op grond van artikel 70, vijfde lid, aanhef en onder a, van het Certificatieschema het certificaat van verzoekster onvoorwaardelijk te schorsen voor een periode van 30 dagen. Dat Normec daartoe niet bevoegd zou zijn omdat zij de afwijkingen niet zelf op de projectlocatie heeft gezien, volgt niet uit deze bepalingen van het Certificatieschema. Ook de tekst van artikel 71, vijfde lid, van het Certificatieschema wijst erop dat verweerder een onvoorwaardelijke schorsing op mag leggen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan deze grond daarom niet slagen.
Is onvoorwaardelijke schorsing evenredig?
13. Verzoekster voert verder aan dat de onvoorwaardelijke schorsing voor afwijkingen die zijn terug te voeren op één enkel incident, onevenredig zwaar is. Volgens verzoekster rechtvaardigt het ongeoorloofd handelen van één van haar werknemers, terwijl zij als werkgever wel de juiste procedures heeft voorgeschreven in haar werkplan, geen onvoorwaardelijke schorsing van haar certificaat voor de duur van een maand. Normec heeft ook niet gemotiveerd waarom in dit geval niet kon worden volstaan met een lichtere sanctie. Voor verzoekster is de schorsing, gezien de gevolgen voor haar onderneming onevenredig. Verzoekster zal als gevolg van de schorsing de reeds geplande saneringsprojecten moeten beëindigen, waardoor zij schade zal lijden als gevolg van omzetderving en claims van haar opdrachtgevers. Daarbij wijst verzoekster erop dat asbestwerkzaamheden vooraan in de (sloop)keten plaatsvinden, zodat stillegging van haar bedrijf ook tot vertragingsschade zal lijden. Op zitting heeft verzoekster naar voren gebracht dat met de corrigerende maatregelen geen afwijkingen zijn vastgesteld en dat zij een ‘modelsaneringsbedrijf’ is dat in de laatste 13 jaar geen asbestregels heeft overtreden.
14. Normec stelt zich op het standpunt dat in dit geval geen sprake is van bijzondere omstandigheden voor toepassing van de hardheidsclausule van artikel 73 van het Certificatieschema. Volgens Normec zijn de omstandigheden van verzoekster gelijk aan ieder ander bedrijf dat met handhaving van het Certificatieschema te maken krijgt. Op zitting heeft Normec toegelicht dat de periode van de onvoorwaardelijke schorsing moet worden gezien als een soort periode van bezinning, waarin verzoekster haar bedrijfsprocessen op orde kan brengen.
15. De voorzieningenrechter stelt vast dat het Certificatieschema een ministeriële regeling die voor een geval als dat van verzoekster dwingend voorschrijft dat een onvoorwaardelijke schorsing moet worden opgelegd. Het Certificatieschema bevat ook een hardheidsclausule. Daarin is bepaald dat Normec slechts kan afwijken van de bepalingen in dit certificatieschema en de daarbij behorende bijlage 1, indien naar haar oordeel een strikte toepassing daarvan voor één of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de bepalingen te dienen doelen, dan wel zou leiden tot onbillijkheden van zwaarwegende aard.
16. Het doel van de asbestregelgeving is het voorkomen dat bij asbestsanering nadelige gevolgen optreden voor de gezondheid van de mens of voor het milieu of dat in dat kader risico’s ontstaan voor werknemers. Een (onvoorwaardelijk) schorsing van het asbestcertificaat is als herstelsanctie bij overtredingen een geschikte maatregel om dat doel te bereiken. De vraag is echter of een onvoorwaardelijke schorsing voor 30 dagen in dit geval ook noodzakelijk is.
17. De voorzieningenrechter stelt vast dat Normec in het bestreden besluit niet heeft beoordeeld of een onvoorwaardelijke schorsing van 30 dagen van verzoeksters certificaat, gelet op het doel van de herstelsanctie, in dit geval ook noodzakelijk is. Het gaat om een herstelsanctie die als doel heeft het voorkomen van herhaling van een overtreding. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter zal Normec deze beoordeling in de bezwaarprocedure alsnog moeten maken. Daarbij zal Normec in haar beoordeling moeten betrekken of een onvoorwaardelijke schorsing van het certificaat in dit geval nog noodzakelijk is omdat verzoekster de aan haar opgedragen herstelmaatregelen al heeft getroffen, zodat de periode van schorsing niet nodig lijkt om bedrijfsprocessen op orde te brengen. Ook zal Normec in haar beoordeling moeten betrekken of de door verzoekster getroffen herstelmaatregelen akkoord zijn bevonden. Verder zal Normec op basis van alle feiten en omstandigheden moeten beoordelen of deze maatregel ook evenredig is. In dat kader zal Normec moeten meewegen dat verzoekster een asbestsaneringsbedrijf is met jarenlang positieve audits en dat het gaat om een eerste overtreding van de asbestregels in 13 jaar. Ten slotte zal Normec bij de evenredigheidsbeoordeling moeten meewegen dat alle afwijkingen zijn vastgesteld op één project en op één dag en zijn terug te voeren op twee medewerkers, die niet volgens de vereiste risicoklasse hebben gewerkt. Gelet op het doel van de herstelsanctie, het voorkomen van herhaling van een overtreding, het algehele beeld van de onderneming van verzoekster in het licht van de concrete overtredingen, dringt de vraag zich op of de strikte toepassing van artikel 70, vijfde lid, van het Certificatieschema niet onevenredig is, omdat verzoekster haar bedrijfsprocessen op orde heeft en niet valt in te zien dat de herstelsanctie in dat opzicht bijdraagt aan het voorkomen van herhaling van de overtredingen. Die situatie zou kunnen worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid waarin afwijking van de regeling aan de orde is.
Belangenafweging
18. In het licht van het voorgaande oordeelt de voorzieningenrechter dat er vraagtekens gezet kunnen worden bij de noodzaak om het certificaat onvoorwaardelijk te schorsen en bij de evenredigheid van de schorsing in deze situatie. Het is aan Normec om hierover in de bezwaarprocedure een verdere afweging te maken. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter wegen de spoedeisende belangen van verzoekster om haar bedrijf voorlopig te kunnen voortzetten en haar opdrachten te kunnen uitvoeren, in dit licht zwaarder dan het belang van Normec om direct tot onvoorwaardelijke schorsing van het certificaat over te gaan. Normec heeft ook geen dringende redenen naar voren gebracht waarom niet kan worden gewacht met de onvoorwaardelijke schorsing tot er op het bezwaarschrift van verzoekster is beslist.
Conclusie
19. Omdat de belangenafweging naar het oordeel van de voorzieningenrechter in het voordeel van verzoekster uitvalt, wijst de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening toe. De voorzieningenrechter schorst de in het bestreden besluit tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
Proceskostenvergoeding en griffierecht
20. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekster gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1).
22. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, moet Normec aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe;
- treft de voorlopige voorziening dat het besluit wordt geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
- draagt Normec op het betaalde griffierecht van € 365,- aan verzoekster te vergoeden;
- veroordeelt Normec in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van
€ 1.674,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Catsburg, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. L.E. Mollerus, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 april 2023.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: