Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 21/3731
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 maart 2023 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: H. van Drunen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Bilt, het college
(gemachtigde: mr. J.H.A. van der Grinten).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de gedeeltelijke afwijzing van zijn verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 4 november 2020 (het primaire besluit) gedeeltelijk afgewezen. Bij besluiten van 11 november 2020 en 8 maart 2021 heeft het college het primaire besluit gedeeltelijk ingetrokken en gewijzigd. Met het bestreden besluit van 16 augustus 2021 op het bezwaar van eiser is het college bij de gedeeltelijke afwijzing van het verzoek gebleven.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
Op 12 januari 2023 heeft het college een aanvullend besluit op bezwaar genomen.
De rechtbank heeft het beroep op 14 maart 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en namens het college zijn gemachtigde en mr. [A] .
De rechtbank heeft het beroep op 14 maart 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en namens het college zijn gemachtigde en mr. [A] .
Beoordeling door de rechtbank
Eiser heeft op 28 augustus 2020 verzocht om openbaarmaking van informatie met betrekking tot de demonstratie die op 22 juli 2020 in Bilthoven plaatsvond. Het college heeft (uiteindelijk) 50 documenten aangetroffen die onder de reikwijdte van eisers verzoek vallen. Hiervan zijn 10 documenten volledig openbaar gemaakt. Twee documenten heeft het college volledig geweigerd en de overige documenten zijn gedeeltelijk openbaar gemaakt.
De bevoegdheid van het college en de volledigheid van de inventarisatie
Eiser voert allereerst aan dat het college niet bevoegd was om op zijn verzoek te beslissen, omdat de bestuurlijke aangelegenheid waar zijn verzoek op ziet, betrekking heeft op de openbare orde en veiligheid. Op dat terrein heeft het college geen bevoegdheid maar uitsluitend de burgemeester. Op zitting heeft eiser nader toegelicht dat hij bedoelt dat het college het Wob-verzoek had moeten doorzenden aan de burgemeester voor de stukken die onder hem berusten. Het college stelt zich hierover op het standpunt dat het Wob-verzoek aan hem was gericht. Omdat hij ook daadwerkelijk documenten bezit over de door eiser benoemde bestuurlijke aangelegenheid, was hij bevoegd om op het Wob-verzoek te beslissen.
De rechtbank overweegt hierover dat omdat het verzoek bij het college is ingediend, hij bevoegd was op het verzoek te beslissen voor de documenten die onder hem berusten. Er is ook niet gesteld of gebleken dat die documenten bij vergissing onder het college berusten. Op zitting heeft het college toegelicht dat alle documenten die onder de reikwijdte van eisers verzoek vallen in de beoordeling zijn betrokken en dat uit navraag is gebleken dat er geen documenten zijn die enkel onder de burgemeester berusten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat er meer documenten, al dan niet bij de burgemeester, waren dan de documenten die uiteindelijk in de beoordeling zijn betrokken. Er was dus geen reden om het verzoek door te zenden aan de burgemeester. Eiser heeft nog gewezen op document 42 waaruit blijkt dat op 20 juli 2022 om 15.00 uur ook nog een overleg heeft plaatsgevonden. Van dit overleg zit geen verslag bij de stukken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college niet ongeloofwaardig ontkend dat daar een verslag van is. Als er een overleg is geweest, is dit vermoedelijk een telefonisch overleg geweest, waar geen verslag van is opgemaakt. Als er een verslag van was geweest, dan was het ook aangetroffen. De rechtbank ziet geen reden om hier aan te twijfelen gezien het aantal verslagen dat is geïnventariseerd.
Ook is het ter zitting genoemde overleg met de politie en het Openbaar Ministerie over de toepassing van weigeringsgrond bedoeld in artikel 10, eerste lid onder b, van de Wob, geen reden om aan te nemen dat er meer documenten moeten zijn die binnen het bereik van het verzoek vallen. Dit alleen al omdat dit overleg na de indiening van het verzoek moet hebben plaatsgevonden.
Besluitvorming door het college
4. Zoals blijkt uit de hiervoor opgenomen inleiding heeft het college op 12 januari 2023 een aanvullend besluit op bezwaar genomen, omdat in het besluit van 16 augustus 2022 verzuimd was een negental documenten bij de beoordeling te betrekken. Dit is een zorgvuldigheidsgebrek in dit laatste besluit. Het beroep is daarom gegrond en het besluit van 16 augustus 2022 wordt om die reden vernietigd, voor zover het deze lacune betreft. De rechtbank ziet wel aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het besluit in stand te laten. Hierna legt zij uit hoe zij tot dit oordeel komt.
Toepasselijke regelgeving
5. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (Woo) in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen.
6. Dit betekent dat op het bestreden besluit van 16 augustus 2021, dat gaat over de documenten 1 tot en met 41, omdat het is genomen voor 1 mei 2022, de Wob nog van toepassing is. Het aanvullende besluit van 12 januari 2023, dat gaat over de documenten 42 tot en met 50, heeft het college terecht genomen met inachtneming van de bepalingen van de Woo.
7. Met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de rechtbank van de documenten kennis genomen. Eiser heeft hiervoor toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
Artikel 5.1, eerste lid, onder d, van de Woo (bijzondere persoonsgegevens)
8. Eiser is het niet eens met de weglakking van namen in document 48 en op pagina 2 in document 49 op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder d van de Woo. Het betreft hier namelijk geen bijzondere persoonsgegevens volgens eiser.
9. De rechtbank stelt vast dat het hier inderdaad niet gaat om bijzondere persoonsgegevens, maar om namen van natuurlijke personen. Uitgangspunt in de rechtspraak is dat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer in beginsel zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking als het gaat om namen van natuurlijke personen. Op zitting heeft het college daarom opgemerkt dat ook artikel 5.1, tweede lid, onder e, van de Woo zich tegen openbaarmaking verzet. De rechtbank volgt het college hierin en ziet in de omstandigheid dat het college niet de juiste weigeringsgrond aan de weigering tot openbaarmaking ten grondslag heeft gelegd, geen reden om het besluit te vernietigen. De weigering tot openbaarmaking is op zichzelf terecht en eiser is hierdoor niet in zijn belangen geschaad.
Artikel 5.1, tweede lid, onder e, van de Woo (eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer)
10. Verder bestrijdt eiser de geheimhouding van namen uit de overlegverslagen op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder e, van de Woo in de documenten 42 tot en met 50, als dit namen van officieren van justitie zijn. Officieren van justitie nemen standaard deel aan driehoeksoverleggen en treden vanuit hun functie in de openbaarheid. Daarom moeten deze namen openbaar worden gemaakt.
11. De rechtbank stelt vast dat in de documenten 42 tot en met 50 inderdaad namen van gesprekspartners van het Openbaar Ministerie zijn weggelakt, zoals eiser veronderstelt. Deze personen hebben deelgenomen aan de overleggen, maar niet in de uitoefening van een openbare functie, zoals wanneer zij optreden als openbaar aanklager in een strafzaak. Het gaat hier om een “driehoek-plus boerenprotest” overleg kennelijk ingesteld met het oog op de monitoring van een incidentiele gebeurtenis. Dit betreft een andere, niet in het openbaar uitgeoefende, taak van de desbetreffende personen, dan het openbaar optreden in een strafzaak. Omdat deze personen in dit geval niet wegens hun functie in de openbaarheid treden, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het belang van de eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer zich verzet tegen openbaarmaking van hun namen.
Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wob (veiligheid van de Staat)
12. In document 10 heeft het college enkele woorden weggelakt op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wob. Het college merkt daarover op dat dit om redenen van staatsveiligheid niet nader gemotiveerd kan worden, omdat uit de motivering reeds kan blijken wat niet geopenbaard wordt. Het gaat om informatie over de beveiliging van een object waar de Rijksoverheid een bijzondere verantwoordelijkheid voor heeft en waarmee (vanwege het nationaal belang) een groot belang is gemoeid met het ongestoord functioneren ervan. Eiser bestrijdt dit.
13. De rechtbank is van oordeel dat de desbetreffende passage terecht en met de juiste motivering niet openbaar is gemaakt. Aannemelijk is dat openbaarmaking van deze passage het goed functioneren van het instituut en daarmee de veiligheid van de staat die daarmee in verband staat, kan schaden. Het college stelt terecht dat een verdere motivering het te beschermen belang zou schaden.
Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c en d, van de Wob (opsporing en vervolging van strafbare feiten en inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen)
14. In de documenten 7, 10, 16, 17, 18, 28, 29, 30, 31, 32 en 33 heeft het college passages weggelakt in het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten en de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen. Het college heeft overwogen dat de weggelakte passages informatie bevatten waaruit tactieken en werkwijzen (waaronder informatieposities) van de politie kunnen worden afgeleid. Openbaarmaking van dergelijke passages zou de opsporing en vervolging van strafbare feiten kunnen frustreren en potentieel afbreuk kunnen doen aan toekomstige politieoptredens in het kader van soortgelijke evenementen, onder andere door calculerend gedrag bij personen.
15. Eiser voert aan dat het college ten onrechte niet per geweigerde passage heeft gemotiveerd waarom openbaarmaking van de geweigerde informatie de effectieve handhaving van de openbare orde en meer in het bijzonder de opsporing en vervolging van strafbare feiten in gevaar kan brengen.
16. Aan de weigering tot openbaarmaking van alle passages in deze documenten heeft het college twee weigergingsgronden ten grondslag gelegd. In dit geval acht de rechtbank dat begrijpelijk en niet in strijd met het vereiste van een draagkrachtige motivering. De passages die zijn geweigerd zijn onderdelen van gespreksverslagen (en resultaten van die gesprekken) waarbij meerdere disciplines en taken van de overheid zijn betrokken. De gelakte onderdelen hebben zowel betrekking op informatievoorziening en de analyse van informatie voor (mogelijke) strafrechtelijke handhaving en (bestuursrechtelijk) optreden als toezicht en controle, waaronder de inzet van middelen. De weigeringsgronden hangen in dit geval daarom onlosmakelijk met elkaar samen. Het gaat daarbij om de strategische keuzes en mogelijke scenario’s over opsporing en vervolging enerzijds en anderzijds over controle en toezicht op een potentieel ontwrichtende demonstratie in het kader van handhaving van de openbare orde. De rechtbank acht de motivering ook verder toereikend, omdat per document is toegelicht om welk onderwerp het gaat en waarom weigering wegens de genoemde belangen zwaarder weegt dan openbaarmaking. Een verdere toelichting van de motivering zou tot herhaling leiden, hetgeen geen doel dient. De verwijzing ter zitting naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 28 februari 2018 [1] maakt het voorgaande niet anders omdat in dit geval geen sprake is van een algemene werkwijze van de politie, maar om de inzet in deze specifieke situatie, ook al is die inmiddels tweeëneenhalf jaar geleden.
Verder acht de rechtbank aannemelijk dat bij het openbaar worden van de gelakte passages, calculerend/anticiperend gedrag van personen en organisaties bij andere evenementen in de rede ligt. De documenten geven van dergelijk gedrag ook blijk, waar het gaat om (onderhandelings)strategie en dreigementen over ontwrichting van de openbare orde (“Nederland plat leggen” in document 7).
Er is verder geen rechtsgrond aan te wijzen voor de stelling van eiser dat de documenten nog gedetailleerder beoordeeld hadden moeten worden dan het college heeft gedaan. Uit de gelakte onderdelen is op te maken dat het college alle documenten op onderdelen heeft beoordeeld. Dit is conform de handelwijze die de huidige rechtspraak voorschrijft. De rechtbank ziet geen reden om hiervan af te wijken.
17. Het voorgaande geldt ook voor de documenten 9 en 41 die het college volledig heeft geweigerd op deze gronden. Het college heeft zich over deze documenten terecht op het standpunt gesteld dat demonstranten of andere personen in de toekomst zouden kunnen inspelen op de in deze documenten neergelegde informatie als deze openbaar gemaakt zou worden. Dit kan de effectiviteit van het politieoptreden (en daarmee het waarborgen van onder meer de verkeersveiligheid), ook tijdens toekomstige soortgelijke manifestaties, belemmeren of ernstig bemoeilijken. Wanneer alle informatie die hierop ziet weggelakt is, blijft een zinledig document over. Er staat dan geen informatie meer in die betrekking heeft op de bestuurlijke aangelegenheid.
Artikel 11, eerste lid, van de Wob en artikel 5.2, eerste en tweede lid van de Woo
18. In de documenten 3, 7 en 38 heeft het college passages weggelakt onder toepassing van artikel 11 van Pro de Wob. Op zitting heeft eiser bevestigd dat zijn beroep zich daar niet tegen richt. De rechtbank gaat daar dan ook verder niet op in.
19. In de documenten 42 tot en met 50 heeft het college passages weggelakt op grond van artikel 5.2, eerste en tweede lid, van de Woo (persoonlijke beleidsopvattingen). Daarover heeft eiser aangevoerd dat het college een te ruime reikwijdte heeft gegeven aan deze weigeringsgrond, hetgeen ook blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Woo. Ook had het college de opvattingen in geanonimiseerde vorm openbaar kunnen maken.
20. De rechtbank is van oordeel dat deze weigeringsgrond door het college juist is toegepast. Naar het oordeel van de rechtbank is het college zorgvuldig te werk gegaan bij het weglakken van de passages en heeft hij zich terdege rekenschap gegeven van het feit dat openbaarheid het uitgangspunt moet zijn. Niet in geschil is dat de documenten 42 tot en met 50 zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, voor gebruik/afstemming binnen de overheid. De documenten zijn opgesteld tijdens een continu proces gedurende een paar dagen om een grote actiedag in goede banen te leiden. De overleggen hadden het karakter van crisisoverleg, waarbij gebrainstormd werd over de maatschappelijke context, gevoeligheden en zorgen. De weggelakte passages gaan over verwachtingen, interpretaties en inschattingen van de gespreksdeelnemers over onder andere de mogelijkheden van samenwerking met de organisatoren, de mogelijkheden om wanordelijkheden te voorkomen en strategische keuzes over communicatie. Gelet hierop gaat het naar zijn aard om persoonlijke opvattingen van de desbetreffende functionarissen, niet van een overwegend objectief karakter. Gelet op het beperkt aantal deelnemers aan de overleggen en het kleine aantal organisaties waartoe ze behoren, heeft het college ook mogen besluiten om geen toepassing te geven aan het tweede lid van artikel 5.2 Woo omdat herleidbaarheid aannemelijk is. De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022 [2] treft gezien de motivering van het college en de toelichting ter zitting geen doel. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Overschrijding van de redelijke termijn
21. Op zitting heeft eiser aangevoerd dat de redelijke termijn is overschreden en dat hij om die reden recht heeft op schadevergoeding. De rechtbank is dit met eiser eens.
22. Het college heeft het bezwaarschrift tegen het besluit van 4 november 2020 ontvangen op 25 november 2020. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn van twee jaar met circa vier maanden overschreden. De rechtbank rekent de overschrijding in zijn geheel toe aan het college. Het college heeft de termijn van zes maanden voor de bezwaarfase met drie maanden overschreden en door toedoen van het college heeft de rechtbank de geplande behandeling op zitting op 13 december 2022 uit moeten stellen, waardoor de rechtbank niet meer binnen de termijn van 1,5 jaar uitspraak kon doen. De rechtbank veroordeelt het college daarom, uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, tot betaling van een bedrag van € 500,- aan eiser, als vergoeding voor de door hem geleden immateriële schade.
Conclusie en gevolgen
Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3:2 van Pro de Awb, zoals hiervoor onder 4. is overwogen. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit, voor zover het de lacune betreft als onder 4. is overwogen, maar laat de rechtsgevolgen van dat onderdeel van het besluit in stand.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.674,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 16 augustus 2021, voor zover de documenten 42 tot en met 50 daarin niet zijn beoordeeld;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van dit besluit in stand blijven;
- veroordeelt de gemeente De Bilt tot het betalen van € 500,- aan schadevergoeding aan eiser;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 181,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J.M. Mol, voorzitter, en mr. L.A. Banga en mr. J.A.C.M. Nielen, leden, in aanwezigheid van mr. M.L. Bressers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 30 maart 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.