Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/4867
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 maart 2023 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. M.R. Plug),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Woudenberg(het college), verweerder
(gemachtigden: I.K. Kuperus en R. Hanenburg).
Inleiding
Eiser woont aan de [perceel] in Woudenberg (het perceel). Eiser heeft op het perceel zonder omgevingsvergunning aan de achterzijde van het bijgebouw een carport gebouwd en aan de achterzijde van de woning een veranda gebouwd. Op 28 oktober 2021 heeft eiser bij het college een omgevingsvergunning aangevraagd ter legalisering van de carport en de veranda.
Met het besluit van 6 december 2021 (het primaire besluit) heeft het college deze omgevingsvergunning geweigerd.
Eiser is het hier niet mee eens en heeft bezwaar tegen het primaire besluit gemaakt. In het besluit van 7 september 2022 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en de geweigerde omgevingsvergunning met een aanvullende motivering in stand gelaten.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 8 februari 2023 op zitting behandeld. Eiser was daarbij samen met zijn partner aanwezig. Verder heeft eiser [A] als deskundige meegenomen naar de zitting. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Het geschil en toetsingskader
1. Deze zaak gaat in de kern over de vraag of de carport en veranda van eiser mogen blijven.
2. Op grond van het bestemmingsplan ‘ [perceel] en [nummer 1] Woudenberg ’ rust op het perceel de enkelbestemming Wonen en de dubbelbestemming ‘waarde - archeologie - 3’. Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, omdat de maximaal toegestane oppervlakte aan bijgebouwen op het perceel wordt overschreden. Op grond van het bestemmingsplan is inclusief vergunningsvrij bouwen maximaal 150 m² toegestaan. Er is feitelijk 250 m³ aan bijbehorende bouwwerken op het perceel aanwezig en er is 153 m² vergund zonder de carport van 42 m² en veranda van 28 m².
3. Het college kan ondanks de strijd met het bestemmingsplan besluiten om een omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van het bestemmingsplan. In dit geval is het college daartoe niet bereid, omdat het bouwplan volgens het college in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Eiser is het daar niet mee eens en vindt dat het college de omgevingsvergunning niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren.
4. Aan de hand van wat partijen naar voren hebben gebracht, zal de rechtbank beoordelen of het college de omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren. Daarbij beoordeelt de rechtbank het geschil aan de hand van het volgende toetsingskader. Het college is bevoegd om af te wijken van het bestemmingsplan als dat niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Bij de beslissing om wel of niet gebruik te maken van deze afwijkingsbevoegdheid heeft het college beleidsruimte en moet het de betrokken belangen afwegen. De rechter kan de keuzes die het college heeft gemaakt daarom alleen terughoudend toetsen. Dat wil zeggen de rechter zich moet beperken tot de vraag of het college in dit geval in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren. Die beoordeling vindt plaats aan de hand van de beroepsgronden.
Beoordeling door de rechtbank
Is de aanvraag van eiser in strijd met een goede ruimtelijke ordening?
5. Eiser stelt dat de aanvraag niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en voert daarvoor verschillende argumenten aan. Allereerst wijst eiser op de Beleidsregels Planologische Afwijkingsmogelijkheden gemeente Woudenberg 2020 (de Beleidsregels) die het college heeft aangehaald. In paragraaf 4.4.1 van de Beleidsregels is opgenomen dat aanvragen voor een bijbehorend bouwwerk of afwijking daarvan anders dan in het beleid per geval moet worden beoordeeld. Maar volgens eiser zijn de Beleidsregels niet van toepassing en had op basis van de omstandigheden van het individuele geval een ruimtelijke afweging moeten worden gemaakt. Eiser wijst daarbij op artikel 4.4.1.a van de Beleidsregels waarin staat dat het moet gaan om een bijbehorend bouwwerk in het achtererfgebied van een woning binnen de bebouwde kom, maar de woning van eiser ligt echter buiten de bebouwde kom.
6. De rechtbank is van oordeel dat dit betoog op een onjuiste lezing van het bestreden besluit berust. Uit het bestreden besluit en de toelichting van het college op de zitting blijkt dat er een individuele beoordeling heeft plaatsgevonden. Daarbij kan de rechtbank de toelichting van het college volgen dat bij deze beoordeling artikel 4.4.la van de Beleidsregels niet is gebruikt. Dat artikel heeft inderdaad alleen betrekking op de bebouwde kom. Het college heeft in het bestreden besluit verwezen naar paragraaf 4.4.1 van de Beleidsregels die betrekking heeft op aanvragen voor een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan. Dit artikel is volgens het college mede de basis voor de individuele beoordeling van het concrete geval die in dit geval dus ook heeft plaatsgevonden. De rechtbank ziet geen reden om het college hierin niet te volgen. De beroepsgrond slaagt niet.
7. De rechtbank overweegt verder dat uit het bestreden besluit blijkt dat het college het afwijken van het bestemmingsplan ruimtelijk onwenselijk vindt, voornamelijk omdat de bouwwerken leiden tot vermindering van de ruimtelijke kwaliteit en verdichting van de gronden. Eiser voert in dit verband aan dat het college onvoldoende heeft onderbouwd waarom de totstandkoming van het bestemmingsplan zich niet zou verdragen met de legalisering van de carport en veranda. De carport en de veranda belemmeren op geen enkele wijze het zicht op de gewenste versterking van het slagenlandschap dat in paragraaf 2.4 van de toelichting van het bestemmingsplan als een grote kwaliteitswinst wordt aangehaald. Die kwaliteitswinst is al behaald door de sloop van de voormalige schuren C en H. Daarbij hecht het college te veel gewicht aan de sloopeis van 1000 m² waarbij eiser verwijst naar pagina 15 van de toelichting van het bestemmingsplan. Daaruit volgt dat het college de sloopeis van 1000 m² kennelijk niet aan de vaststelling van het bestemmingsplan in de weg vond staan. De schuren D en E hoefden kennelijk niet gesloopt te worden, omdat deze karakteristiek zijn voor het gebied en stonden dus niet in de weg bij het bereiken van de beoogde ruimtelijke kwaliteit. Dat geldt volgens eiser ook voor de carport en veranda. De carport ligt schuin achter schuur E en is vanaf de [perceel] in het geheel niet zichtbaar. Ook de veranda bevindt zich achter de bestaande (oorspronkelijke) bebouwing. Het gaat hier om legalisatie van relatief kleine bouwwerken zonder wezenlijke impact op de omgeving. Verder volgt eiser het college ook niet in de stelling dat het verruimen van de bouwmogelijkheden zorgt voor een verdichting van de gronden en ten koste gaat van de openheid van het landschap. Zowel de carport als de veranda staan immers niet in het (open) landschap en hebben ook geen invloed daarop. Niet valt in te zien waarom de Structuurvisie 2030 aan het verlenen van een kruimelontheffing in de weg zou staan. Ook valt niet in te zien waarom de carport en veranda in strijd zou zijn met het landschappelijk inpassingsplan. Het college heeft dat volgens eiser op geen enkele wijze gemotiveerd.
8. Het college heeft bij het bestreden besluit gemotiveerd waarom de carport en veranda in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij is onder meer meegewogen dat het beleid van de gemeente is gericht op het behoud en ontwikkeling van de landbouw in samenhang met het behoud van de waardevolle landschappelijke, natuurlijke en cultuurhistorische elementen. Op de zitting heeft het college benadrukt dat het hier gaat om het beleid zoals dat is vastgelegd in de Structuurvisie 2030. Ten aanzien van het perceel heeft recent herontwikkeling plaatsgevonden. Eerst maakte het perceel deel uit van een agrarische bestemming en in 2018 is de bestemming met toepassing van de kaders van de ruimte-voor-ruimte-regeling in het bestemmingsplan herzien. Het toevoegen van ruimtelijke kwaliteitswinst is een belangrijk uitgangspunt en daarmee de basis van het perceel. Het heeft geresulteerd in een landschappelijk inpassingsplan met bouwmogelijkheden vastgelegd in het bestemmingsplan. Het legaliseren van de carport en veranda en daarmee het verruimen van de bouwmogelijkheden wijkt af van de zorgvuldig bepaalde bouwmogelijkheden en past niet binnen het landschappelijk inpassingsplan. Daarnaast zorgt juist het verruimen van de bouwmogelijkheden voor een verdichting van de gronden die ten koste gaat van de openheid van het landschap. Het wel of niet zichtbaar zijn van de bouwwerken vanaf de [perceel] is niet direct relevant. Doel van het bestemmingsplan was het wegnemen van bouwrechten. Het vergroten van het aantal m² aan bijbehorende bouwwerken zou juist zorgen voor een verdere verstening en is daarom niet passend binnen het verwevingsgebied.
9. De rechtbank is van oordeel dat het college in het bestreden besluit en met de nadere toelichting op de zitting voldoende heeft gemotiveerd waarom de aanvraag in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Daarnaast hecht de rechtbank waarde aan de aanvulling van het college in het verweerschrift en op de zitting dat de bestemming Wonen feitelijk een afwijking is van het gemeentelijk beleid voor het buitengebied, waarin landbouw en natuur voorop staan. Bij de totstandkoming van het bestemmingsplan is sprake geweest van een zorgvuldige ruimtelijke afweging, welke omzetting van een agrarische
bestemming naar wonen rechtvaardigt. De kwaliteitswinst kwam in de basis inderdaad door de sloop van gebouwen en de situering van de gebouwen, maar wel in combinatie met de nieuw toegestane maximale oppervlakte aan bebouwing. In dit geval is de maximale toegestane bebouwing op het perceel bereikt. Het maximale toegestane oppervlak is dan ook volgens het college steeds het uitgangspunt en niet alleen of deze wel of niet in zichtlijnen staan. Verder heeft het college toegelicht dat het landschappelijk inpassingsplan inderdaad vooral is geschreven met betrekking tot het te realiseren groen zoals eiser stelt, maar dit plan heeft wel de maximaal bestemde en boogde bebouwing als uitgangspunt en niet een verdere toename. Gezien de beslissingsruimte die het college heeft, ziet de rechtbank in de andersluidende opvattingen van eiser over wat hier ruimtelijk aanvaardbaar is, geen reden voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat de carport en veranda leidt tot een ongewenste vermindering van de ruimtelijke kwaliteit en verdichting van het perceel. De beroepsgrond slaagt niet.
Heeft verweerder de belangen voldoende afgewogen?
- Evenredigheid
10. De rechtbank moet vervolgens beoordelen of het college de betrokken belangen voldoende heeft afgewogen en daarmee in redelijkheid tot de weigering van de omgevingsvergunning heeft kunnen komen. Eiser vindt dat hij door de weigering van de omgevingsvergunning onevenredig in zijn belangen wordt geschaad. Hij voert daarover aan dat het college de maximale inhoudsmaat van 800 m³ voor woningen die volgens het bestemmingsplan is toegestaan ten onrechte niet heeft betrokken bij de ruimtelijke afweging in het kader van de door het college genoemde verdichting. De huidige woning valt namelijk binnen de 800 m³. Als voor de feitelijke woning inclusief de aanbouw het kader van 800 m³ zou zijn gehanteerd, zouden alle bijbehorende bouwwerken inclusief de veranda en carport vergunningvrij te realiseren zijn tot een oppervlakte van 150 m². Daarbij [perceel] eiser dat het college in het kader van de evenredigheidstoets zich niet had mogen beperken tot het verwijt dat eiser er doelbewust voor heeft gekozen om zonder omgevingsvergunning tot de bouw over te gaan, maar had het college de in de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) genoemde criteria over de evenredigheidstoets moeten betrekken. [1] Daarbij voert eiser aan dat de weigering zwaarwegende gevolgen voor hem heeft, omdat de gebruiksmogelijkheden van het perceel hierdoor worden beperkt.
11. Eiser krijgt ook op dit punt geen gelijk. De rechtbank is van oordeel dat het college in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat eiser door de geweigerde omgevingsvergunning niet onevenredig in zijn belangen worden geschaad. De rechtbank volgt de toelichting van het college dat weliswaar op grond van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid van artikel 3.3.1 van het bestemmingsplan de totale inhoud van 600 voor een woning kan worden vergroot tot maximaal 800 m³, maar dit kan alleen onder de voorwaarden die in dit artikel zijn genoemd. Onder a van dit artikel staat dat de vergroting maximaal 25% mag bedragen van de inhoud van de woning (inclusief aan- en uitbouwen) op het moment van inwerkingtreding van de herziening tot maximaal 800 m³. De woning van eiser was volgens het college destijds 490 m³. Dit betekent dat in het geval van eiser de woning met aan- en uitbouwen mag worden vergroot tot maximaal 612,50 m³ (25% extra van 490 m³) en niet tot 800 m³. Eiser heeft op de zitting gesteld dat onduidelijk is wat wordt bedoeld met het moment van inwerkingtreding van de herziening in artikel 3.3.1, onder a, van het bestemmingsplan. Het college heeft toegelicht dat hiermee wordt bedoeld de inwerkingtreding van het bestemmingsplan dat een herziening is geweest van het oudere bestemmingsplan. De rechtbank ziet geen reden om dit standpunt voor onjuist te houden. Dat het volgens eiser in dit verband gaat om de omstandigheid dat de gemeenteraad in het bestemmingsplan een woning van 800 m³ ruimtelijke aanvaardbaar heeft geacht, los van de feitelijke situatie, neemt niet weg dat het in deze zaak niet gaat over de vergroting van de woning. In deze zaak gaat het om bijbehorende bouwwerken die aan de toepasselijke regels van het bestemmingsplan en die voor vergunningvrij bouwen moeten worden beoordeeld. Voor het perceel waar het hier om gaat is er ruimschoots invulling gegeven aan de maximale mogelijkheden van het bestemmingsplan en de vergunningsvrije bouwmogelijkheden. De rechtbank volgt eiser dus niet in zijn standpunt dat de bouwmogelijkheden van het perceel worden beperkt. De rechtbank ziet in de gronden van eiser dan ook geen reden voor het oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de belangenafweging in het nadeel van eiser uitvalt. De beroepsgrond slaagt niet.
- Precedentwerking
12. Het college heeft bij de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen ook het gevaar voor precedentwerking mee laten wegen. Eiser vindt dat onterecht, omdat zijn omstandigheden voldoende specifiek zijn. Volgens eiser hangt het antwoord op de vraag of sprake is van gevaar van precedentwerking af van de wijze waarop een afwijkingsbesluit wordt gemotiveerd en zijn er in dit geval zonder meer goede redenen om aan het bouwplan mee te werken. Het gevaar van precedentwerking is volgens eiser niet of nauwelijks aanwezig. Daarbij wijst eiser op de aanvullende motivering van [nummer 2] van 26 januari 2023 waarin wordt verwezen naar de percelen [perceel] [nummer 1] en [nummer 2] die binnen hetzelfde bestemmingsplan vallen. Volgens eiser zijn de maximale bouwmogelijkheden voor deze percelen al benut en is er zelfs sprake van een overschrijding van de maximaal toegestane inhoud van 800 m³, zodat er voor deze percelen ook geen ruimte meer is om zich te beroepen op rechtsgelijkheid.
13. De rechtbank ziet hierin echter geen bijzondere omstandigheden waardoor het college de omgevingsvergunning niet mocht weigeren. Het college heeft voldoende gemotiveerd dat het verruimen van de bouwmogelijkheden op het perceel van eiser een ongewenst precedent kan scheppen. Daarbij heeft het college onweersproken gesteld dat er vele andere locaties met woonbestemmingen in het buitengebied zijn ontstaan na toepassing van de ruimte-voor-ruimte-regeling vanuit hetzelfde kader met als doel ruimtelijke kwaliteitswinst en het verminderen van verstening. Daarin past het volgens het college niet om bij die woningen later meer bebouwing toe te staan dan eerder als maximaal ruimtelijk aanvaardbaar is geacht als motivering van de functieverandering van voormalige agrarische bedrijven. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de precedentwerking in redelijkheid niet wenselijk kunnen achten. Daarbij is van belang dat het niet alleen gaat om percelen die onder hetzelfde bestemmingsplan vallen, maar ook om vergelijkbare woonpercelen in het buitengebied als die van eiser. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
14. De rechtbank concludeert dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten geen gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijken van het bestemmingsplan. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning terecht geweigerd. Het beroep is ongegrond. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. Y.N.M. Rijlaarsdam, rechter, in aanwezigheid van
mr.A. Azmi, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 maart 2023.
mr.A. Azmi, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 maart 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.