Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/5237
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 maart 2023 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. S. van der Eijk),
en
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister
(gemachtigde: mr. G. Naber).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van de aanvraag van eiseres voor het verlenen van een erkenning van een beroepskwalificatie als gastouder.
2. Eiseres werkt circa 19 jaar als gastouder. Zij is sinds 26 juni 2002 in het bezit van een diploma Verzorgende AG, niveau 3 (diploma).Via de GGD heeft zij gehoord dat haar diploma niet voldoet om als gastouder werkzaam te zijn. Zij heeft de minister daarom gevraagd om haar op basis van dit diploma de erkenning te verlenen van een beroepskwalificatie als gastouder. De minister heeft deze aanvraag met het besluit van 29 juli 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 21 oktober 2022 op het bezwaar van eiseres is de minister bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. Volgens de minister beschikt eiseres niet over het benodigde diploma en is de door haar gevolgde opleiding ook niet identiek of voor 90% vergelijkbaar aan een opleiding die leidt tot een diploma dat wel volstaat.
3. Eiseres is het met dit besluit oneens en heeft beroep ingesteld. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De rechtbank heeft het beroep op 28 februari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister.
Beoordeling door de rechtbank
Goede procesorde
4. Op de zitting heeft eiseres voor het eerst aangevoerd dat de minister naar het overgangsrecht in de Wet kinderopvang (de Wet) had moeten kijken. Het is aan eiseres om tijdig in het beroepschrift de gronden van het beroep aan te voeren. De minister heeft zich over dit standpunt niet kunnen uitlaten. De rechtbank laat dit standpunt daarom – vanwege de goede procesorde – buiten beschouwing.
5. Eiseres voert aan dat met het stellen van de eis dat iemand over een bepaald diploma moet beschikken, geen recht wordt gedaan aan de inhoud en bedoeling van de wet- en regelgeving. Het gaat erom of iemand voldoende deskundig is als gastouder en eiseres is dat bij uitstek. Ze is met haar opleiding eerder over- dan ondergekwalificeerd. Daarnaast heeft ze jarenlange ervaring en heeft de GGD recent nog een inspectie verricht waaruit blijkt dat eiseres goed functioneert en ruim voldoet aan de kwaliteitseisen uit de Wet.
6. De rechtbank volgt het standpunt van eiseres niet. De wetgever heeft in de Wet bepaald dat er deskundigeneisen gelden voor personen die als gastouder willen werken en dat er nadere regels kunnen worden gesteld over die deskundigheidseisen. Dat is vervolgens gebeurd in het Besluit kwaliteit gastouders en voorzieningen van gastouderopvang (het Besluit) waarin als één van de deskundigheidseisen is opgenomen: het kunnen bieden van voldoende zorg aan kinderen die gastouderopvang ontvangen. Aan die eis wordt volgens het Besluit voldaan als iemand over een diploma beschikt van een beroepsopleiding die is genoemd op de lijsten in de Regeling Wet kinderopvang (de Regeling) (de a- of b-lijsten). Als iemand niet over een diploma van zo’n beroepsopleiding beschikt, dan wordt alsnog aangenomen dat iemand aan de eis voldoet als:
het curriculum van de gevolgde opleiding identiek is aan een opleiding genoemd op de a- of b-lijsten; of
het curriculum van de gevolgde opleiding voor 90% vergelijkbaar is met het curriculum van een opleiding genoemd in specifiek de a-lijsten.
Er is dus door de regelgever expliciet voor gekozen om diplomaeisen te stellen, naast het leveren van goede en veilige pedagogische zorg. Gelet op de ruimte die de Wet hiervoor biedt, heeft de regelgever ook mogen bepalen dat voor het beoordelen of iemand aan de deskundigheidseisen voldoet onder meer wordt gekeken naar het diploma van iemand. De rechtbank is bovendien niet gebleken dat het stellen van diplomaeisen in strijd is met de Wet of de bedoeling daarvan. Eiseres heeft ook alleen gesteld dat dit zo zou zijn, maar heeft die stelling verder niet geconcretiseerd. De beroepsgrond slaagt niet.
Is de opleiding van eiseres voor 90% vergelijkbaar met een opleiding op de a-lijsten?
7. Tussen partijen is niet in geschil dat het curriculum van de opleiding van eiseres niet identiek is aan het curriculum van één van de opleidingen genoemd op de a- of b-lijsten. Eiseres vindt wel dat haar opleiding voor 90% vergelijkbaar is met opleidingen genoemd op de a-lijsten. Dit volgt volgens haar uit het bericht van de brancheorganisatie Stichting Nysa, waarin de brancheorganisatie bevestigt dat haar opleiding vergelijkbaar is met de opleidingen genoemd in de Regeling. Daarnaast is volgens eiseres van belang dat zij jarenlange ervaring heeft als gastouder in de kinderopvang en voldoet aan de gestelde kwaliteitseisen.
8. De rechtbank vindt dat de minister terecht heeft vastgesteld dat het curriculum van de opleiding van eiseres niet voor 90% vergelijkbaar is met opleidingen op de a-lijsten. Uit de Beleidsregel gelijkstelling beroepsopleiding gastouders (de Beleidsregel) blijkt dat niet alleen wordt gekeken naar het curriculum van de opleidingen, maar dat bijvoorbeeld ook wordt gekeken of de gevolgde opleiding is gericht op het opleiden voor de kinderopvang, op het opleiden voor het werken met (groepen) kinderen of een agogische opleiding is. De minister heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen – onder verwijzing naar het advies van Stichting samenwerking beroepsonderwijs bedrijfsleven – dat daarvan niet is gebleken. Dat eiseres tijdens haar opleiding een vak ‘pasgeborenen’ heeft gevolgd, maakt niet dat de opleiding moet worden geacht te zijn gericht op het opleiden voor kinderopvang, het opleiden voor het werken met (groepen) kinderen of agogisch is. Verder is niet gebleken dat haar opleiding gericht zou zijn op kinderen. Ook blijkt uit het bericht van de brancheorganisatie niet dat het curriculum van de opleiding van eiseres wél voor 90% vergelijkbaar is met een opleiding op de a-lijsten. In dat bericht zegt de brancheorganisatie dat de opleiding van eiseres een opleiding Verzorgende op niveau 3 is, maar dit is geen opleiding die op de a-lijsten staat waarmee de opleiding van eiseres kan worden vergeleken. Ook verder blijkt uit het bericht niet dat de brancheorganisatie een vergelijking heeft gemaakt met een opleiding op de a-lijsten of heeft gekeken naar het criterium dat de opleiding moet zijn gericht op het opleiden voor kinderopvang, het werken met (groepen) kinderen of dat het een agogische opleiding is.
9. Dat eiseres ruime ervaring heeft als gastouder en voor de pedagogische praktijk voldoet aan de kwaliteitseisen uit de Wet kinderopvang, betekent evenmin dat haar opleiding voor 90% vergelijkbaar is met een opleiding op de a-lijsten. Zoals gezegd, is in het Besluit nadrukkelijk bepaald dat de gastouder voor zijn of haar deskundigheid, behalve het leveren van goede en veilige pedagogische zorg, ook moet beschikken over de vereiste diploma’s en certificaten. De omstandigheid dat eiseres al jaren werkt als gastouder en aan de kwaliteitseisen voldoet, heeft dus geen invloed op de erkenning door de minister op basis van de vereiste opleidingsvereisten.
Is er reden op af te wijken van de Beleidsregel en is de hoorplicht geschonden?
10. Eiseres heeft, zoals gezegd, aangevoerd dat zou moeten worden meegewogen dat zij ruime ervaring heeft als gastouder en dat zij aan de kwaliteitseisen voldoet. Daarnaast vindt eiseres dat de minister ook had moeten betrekken dat er een nijpend tekort is aan gastouders. Dit zouden redenen moeten zijn voor de minister om met een meer welwillende blik naar de diplomaeisen te kijken.
11. Op de zitting heeft de rechtbank met partijen besproken dat dit standpunt kan worden gezien als een beroep op afwijking van de Beleidsregels in de zin van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Aan de minister is gevraagd of hij daar voldoende oog voor heeft gehad in het bestreden besluit. De minister heeft in reactie daarop gezegd dat er überhaupt geen afwijkingsmogelijkheid is en dat dit daarom ook niet in het bestreden besluit had hoeven te worden gemotiveerd. De rechtbank ziet dat anders. De minister dient namelijk op grond van artikel 4:84 van de Awb af te wijken van beleid als de toepassing daarvan in het concrete geval vanwege bijzondere omstandigheden onevenredig is. Gelet op wat eiseres in bezwaar heeft aangevoerd, had de minister hiernaar moeten kijken. Ook vindt de rechtbank dat – gelet op wat er door eiseres in bezwaar is aangevoerd – de minister eiseres in dit geval had moeten horen.
12. De rechtbank passeert echter deze gebreken [2] , omdat er onder de streep voor eiseres niets verandert. De omstandigheden die zij heeft aangevoerd, zijn namelijk geen bijzondere omstandigheden die maken dat de toepassing van de Beleidsregels in dit geval onevenredig is. Dat er tekorten zijn aan gastouders is niet iets dat specifiek is aan de situatie van eiseres. Dit geldt voor de hele kinderopvangmarkt. Daarnaast is het feit dat eiseres ruime ervaring heeft geen omstandigheid op grond waarvan de minister zou moeten afwijken van zijn Beleidsregel in de zin dat de opleiding van eiseres niet hoeft te zijn gericht op kinderen. Overigens is eiseres ook als die eis niet voor haar zou gelden, daarmee niet geholpen, want dan is er nog altijd geen sprake van een opleiding die voor 90% vergelijkbaar is met een opleiding op de a-lijsten (welke eis rechtstreeks uit de regelgeving volgt). Voor wat betreft de hoorplicht merkt de rechtbank tot slot op dat eiseres op de zitting alles naar voren heeft kunnen brengen wat van belang is en het horen van eiseres in bezwaar in dit stadium daarom niet meer doelmatig is.
Conclusie en gevolgen
13. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Dat is zuur voor eiseres, maar zij zal om haar werk als gastouder ook na 15 april 2023 nog te kunnen doen, alsnog een diploma moeten halen dat is gericht op de kinderopvang of kinderverzorging.
14. Vanwege de vormgebreken krijgt eiseres wel een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. De minister moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2.0 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 837,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.674,-.
15. Ook bepaalt de rechtbank dat de minister aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 184,- moet vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.674,-;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 184,- aan eiseres vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.A.M. Elzakkers, rechter, in aanwezigheid van mr. L.E. Mollerus, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 9 maart 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: wet- en regelgeving
Ingevolge artikel 1.56b van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld omtrent de kwaliteit van de gastouderopvang. Deze regels kunnen betrekking hebben op:
(…)
b. de deskundigheidseisen waaraan de gastouder voldoet;
(…).
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van het Besluit kwaliteit gastouderbureaus, gastouders en voorzieningen voor gastouderopvang (hierna: het Besluit) omvat de deskundigheid van de gastouderopvang:
a. het kunnen bieden van voldoende zorg aan kinderen die gastouderopvang ontvangen, en
b. het waarborgen van een veilige en gezonde omgeving die aansluit op de leefwereld van deze kinderen.
Ingevolge het tweede lid blijkt het voldoen aan de in het eerste lid, onderdeel a, bedoelde eis uit:
a. het bezit van een getuigschrift van met gunstig gevolg afgelegd examen van een bij ministeriële regeling aan te wijzen beroepsopleiding als bedoeld in artikel 7.2.2, eerste lid, onderdeel b, van de Wet educatie en beroepsonderwijs, specifiek gericht op gastouderopvang;
b. het bezit van een getuigschrift van met gunstig gevolg afgelegd examen van een bij ministeriële regeling aan te wijzen beroepsopleiding als bedoeld in artikel 7.2.2, eerste lid, onderdelen c, d of e, van de Wet educatie en beroepsonderwijs;
c. het bezit van een getuigschrift van met goed gevolg afgelegd afsluitend examen van een bij ministeriële regeling aan te wijzen opleiding als bedoeld in artikel 7.3a, eerste of tweede lid, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek; of
d. (…).
In de eerste leden, onder a en b, van de artikelen 10, 10a en 10b van de Regeling Wet kinderopvang (hierna: de Regeling) wordt een groot aantal beroepsopleidingen vermeld als bedoeld in voormelde onderdelen van artikel 13, tweede lid, van het Besluit.
Ingevolge de tweede leden van de artikelen 10, 10a en 10b kan de minister in aanvulling op de eerste leden op aanvraag besluiten een opleiding, waarvan het curriculum voor ten minste 90% vergelijkbaar is met een curriculum van een van de opleidingen uit het eerste lid, onder a, of waarvan het curriculum identiek is aan het curriculum van een van de opleidingen, genoemd in het eerste lid, aan te wijzen als een opleiding waarmee de aanvrager, indien hij in het bezit is van een getuigschrift van deze beroepsopleiding, eveneens voldoet aan de in artikel 13, eerste lid, onderdeel a, van het Besluit opgenomen eis.
Volgens artikel 4, eerste lid, van de Beleidsregel gelijkstelling beroepsopleiding gastouders betrekt de minister of een namens de Minister gemandateerde functionaris bij het onderzoek naar de vraag of er sprake is van een vergelijkbaar diploma ten minste de volgende elementen:
a. het curriculum, het vakkenoverzicht, de tijdsduur en het niveau van de beroepsopleiding, die de basis vormt voor de aanvraag;
b. het curriculum, het vakkenoverzicht, de tijdsduur en het niveau van de beroepsopleiding, bedoeld in de artikelen 10, eerste lid, onder a, 10a, eerste lid, onder a, of artikel 10b, eerste lid, onder a, van de Regeling dat het meest overeen komt met het curriculum, het vakkenoverzicht, de tijdsduur en het niveau van de beroepsopleiding, die de basis vormt voor de aanvraag; en
c. de vaststelling dat de desbetreffende beroepsopleiding is gericht op het opleiden voor de kinderopvang, op het opleiden voor het werken met (groepen) kinderen, of een agogische opleiding betreft.