Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 21/1836
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 maart 2022 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., gevestigd in [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: ing. L.W. Willenborg),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Laren(het college), verweerder
(gemachtigde: mr. R. Lutje Schipholt).
Als derde-partij neemt aan het geding deel:
[derde-partij] B.V., gevestigd in [vestigingsplaats] , vergunninghouder
(gemachtigde: L.V. van 't Hof).
Inleiding
Vergunninghouder heeft een autobedrijf met daarbij een bemand tankstation op de locatie [locatie] in [vestigingsplaats] (de locatie). Zij heeft het voornemen om het tankstation (gedeeltelijk) onbemand te maken, dagelijks geopend van 7 tot 21 uur. Voor een onbemand tankstation is in tegenstelling tot een bemand tankstation een omgevingsvergunning vereist. [1]
Vóór de aanvraag waar deze zaak op ziet, is al op 8 december 2011 een omgevingsvergunning aangevraagd, welke ook verleend is op 18 februari 2013. Deze omgevingsvergunning is echter door de rechtbank Amsterdam met de uitspraak van
13 oktober 2015 vernietigd. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft deze uitspraak bevestigd. Door deze uitspraak moest het college opnieuw beslissen op die eerdere aanvraag van vergunninghouder. Met een besluit van
9 februari 2017 heeft het college de omgevingsvergunning geweigerd. Het beroep van vergunninghouder tegen deze weigering is door de rechtbank op 1 oktober 2018 ongegrond verklaard. Die aanvraag heeft dus niet tot een omgevingsvergunning geleid.
13 oktober 2015 vernietigd. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft deze uitspraak bevestigd. Door deze uitspraak moest het college opnieuw beslissen op die eerdere aanvraag van vergunninghouder. Met een besluit van
9 februari 2017 heeft het college de omgevingsvergunning geweigerd. Het beroep van vergunninghouder tegen deze weigering is door de rechtbank op 1 oktober 2018 ongegrond verklaard. Die aanvraag heeft dus niet tot een omgevingsvergunning geleid.
Deze zaak gaat over een geheel nieuwe aanvraag voor een omgevingsvergunning die vergunninghouder op 29 september 2020 bij het college heeft ingediend.
Het college heeft het besluit op deze nieuwe aanvraag op grond van de Wabo voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hierbij is een ontwerpomgevingsvergunning ter inzage gelegd.
Eiseres is eigenaar van de locatie en verhuurt deze aan vergunninghouder. Ze is ook eigenaar van de percelen [perceel 1] en [perceel 2] en de daarop aanwezige opstallen. Eiseres vreest voor overlast voortvloeiend uit het tankstation voor de andere huurders en heeft daarom een zienswijze ingediend op de ontwerpomgevingsvergunning.
Op 8 maart 2021 heeft het college aan vergunninghouder de omgevingsvergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een autobedrijf en een tankstation voor het onbemand afleveren van vloeibare brandstoffen voor openbare verkoop aan motorvoertuigen voor het wegverkeer (de omgevingsvergunning). Naar aanleiding van de zienswijze van eiseres heeft het college daarin een aantal wijzigingen ten opzichte van de ontwerpomgevingsvergunning doorgevoerd:
er is een voorschrift over de aanwezigheid van een breekkoppeling opgenomen en
een nieuwe plattegrondtekening toegevoegd, waarmee de oude plattegrondtekening is komen te vervallen.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de omgevingsvergunning. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is behandeld op de zitting van 21 januari 2022. Eiseres werd op de zitting vertegenwoordigd door de bestuurders ing. [A] en [B] . De gemachtigde van het college was aanwezig. Hij werd vergezeld door [C] . Ook de gemachtigde van vergunninghouder was aanwezig.
Overwegingen
Waarover gaat het geschil?
1. Eiseres voert aan dat het college de omgevingsvergunning had moeten weigeren, omdat de uitkomsten van het onderzoek naar externe veiligheid van LBP Sight die zijn opgenomen in het rapport van 29 september 2020 (het rapport van LBP Sight), dat aan de omgevingsvergunning ten grondslag ligt, niet juist zijn. Zij verwijst hierbij naar de uitkomsten van eerdere onderzoeken naar externe veiligheid in de procedures over de eerdere aanvraag van vergunninghouder van 8 december 2011 en de memo ‘Beschouwing risico’s benzinetankstations voor omgevingsveiligheid’ van het RIVM van 23 juni 2017 (de memo van het RIVM). Ook voert eiseres aan dat er gebreken zijn aan het huidige bemande tankstation die voor het college aanleiding hadden moeten zijn om de omgevingsvergunning te weigeren.
2. Het standpunt van het college is dat LBP Sight de risicoberekening conform de voorgeschreven werkwijze heeft uitgevoerd en de uitkomsten daarvan juist zijn. Als binnen de inrichting conform de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften en andere wettelijke regels wordt gewerkt is er volgens het college geen sprake van onaanvaardbare risico’s voor de omgeving ten gevolge van een ongeval met gevaarlijke stoffen. Het college zal er op toezien dat vergunninghouder zich aan de voorschriften van de omgevingsvergunning houdt vanaf het moment dat zij de inrichting heeft opgericht. Dat is het moment waarop er onbemand wordt getankt.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank stelt voorop dat er geen besluit of richtlijn is waarin een methode is voorgeschreven voor het bepalen van de risico’s voor mens en milieu bij een onbemand tankstation. De beoordeling van de risico’s kan plaatsvinden op basis van een effectbenadering of op basis van een risicobenadering. Bij de beoordeling van de aanvraag voor een omgevingsvergunning van vergunninghouder uit 2011 werd bij het bepalen van de risico’s de effectbenadering toegepast. LBP Sight heeft het onderzoek externe veiligheid in de omgevingsvergunningprocedure die nu ter beoordeling aan de rechtbank voorligt uitgevoerd op basis van een risicobenadering. LBP Sight heeft een kwantitatieve risicoberekening uitgevoerd op basis van de algemene bepalingen uit de Handleiding Risicoberekeningen Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) en meer specifiek op basis van het onderzoek van het RIVM in de door eiseres genoemde memo.
4. Eiseres betwist niet dat een onderzoek op basis van een risicobenadering is toegestaan. Wel betwist zij de uitkomsten van het onderzoek van LBP Sight, omdat deze aanzienlijk verschillen van de uitkomsten van het onderzoek op basis van de effectbenadering bij de eerdere procedures.
Risico van de afleverzuil
5. In de omgevingsvergunning staat dat het grootste risico van het tankstation in de onbemande situatie een plasbrand is, als gevolg van een incident bij de afleverzuil. Door het verkeerd gebruiken van de afleverslang bij tanken, vandalisme of door het morsen van brandstoffen bij het tanken kan een plas benzine ontstaan. Door ontsteking kan deze plas gaan branden, waardoor een plasbrand ontstaat. Als de warmtestraling door een plasbrand op een naastgelegen gebouw 15 kW/m2 of meer bedraagt, kan er door brandoverslag brand ontstaan in het gebouw of kunnen de daarin aanwezige mensen in gevaar komen.
6. Anders dan de omgevingsvergunning uit 2013, wordt in de nu bestreden omgevingsvergunning voorgeschreven dat de afleverzuilen moeten worden voorzien van breekkoppelingen. Breekkoppelingen voorkomen dat er bij een incident benzine uit de afleverzuil blijft stromen. Op de zitting heeft het college toegelicht dat er iets aan tijd verstrijkt voor de breekkoppeling bij een incident in werking treedt en dat er nog wat brandstof in de slang aanwezig kan zijn. Bij een incident kan er ondanks de breekkoppelingen dus nog een kleine hoeveelheid benzine uitstromen. Dit zal volgens de omgevingsvergunning maximaal 2,8 liter zijn. Gelet op deze geringe hoeveelheid brandstof en de plasbrand die hierdoor kan ontstaan, kan er nooit een warmtestraling van 15kW/m2 op de omliggende gebouwen worden behaald. Door de breekkoppelingen wordt het risico van de afleverzuil voor omliggende gebouwen dus weggenomen. Ook in de memo van het RIVM staat dat een afleverzuil die is voorzien van breekkoppelingen geen bijdrage levert aan het risico voor de omgeving, omdat bij aanwezigheid van een breekkoppeling het realistische scenario is dat er maximaal 2,8 liter benzine uitstroomt.
7. Eiseres heeft dit niet anders betwist dan dat de afleverzuilen nu niet zijn voorzien van breekkoppelingen en dat zij vreest dat vergunninghouder deze niet zal aanbrengen. De rechtbank stelt vast dat op grond van voorschrift 10.1.4 in de omgevingsvergunning de afleverslangen voor de levering van benzine aan motorvoertuigen moeten zijn uitgevoerd met breekkoppeling vanaf het moment dat er onbemand kan worden getankt. Het college is bevoegd om handhavend op te treden als vergunninghouder dit voorschrift niet naleeft. Op de zitting heeft het college toegelicht dat hij dit ook zeker zal doen. Eiseres kan bij het college een verzoek tot handhaving indienen als vergunninghouder de voorschriften van de omgevingsvergunning niet naleeft. Daarom geeft wat eiseres aanvoert over de breekkoppelingen voor de rechtbank geen aanleiding om de omgevingsvergunning te vernietigen.
Risico van de tankauto
8. Een ander risico van een tankstation is dat, bij het verladen van de brandstof van de tankauto die de brandstof naar de inrichting komt brengen, de losslang naar de opslagtank faalt. In de memo van het RIVM zijn een aantal maatgevende scenario’s benoemd met daarbij een basisfaalfrequentie. Aan de hand hiervan kan een risicoberekening worden uitgevoerd om de omvang en de ligging van de 10-6 plaatsgebonden risicocontour te bepalen. Deze plaatsgebonden risicocontour 10-6 geldt als richtwaarde voor beperkt kwetsbare objecten. Dit betekent dat kwetsbare objecten (zoals woningen of kantoorpanden met een bepaald vloeroppervlak) niet binnen deze contour aanwezig mogen zijn. De conclusie van het rapport van LBP Sight op dit punt is dat binnen de plaatsgebonden risicocontour 10-6 voor dit specifieke benzinestation geen kwetsbare objecten vallen en de berekening van de risico’s dus geen aanleiding vormt om de omgevingsvergunning te weigeren.
9. Eiseres voert aan dat het vulpunt het grootste risico is en dus het middelpunt van de risicocontour zou moeten zijn. Verder had het college volgens eiseres bij het bepalen van de 10-6 plaatsgebonden risicocontour moeten uitgaan van de effectafstanden zoals deze staan opgenomen in tabel 4-3 en 4-4 in de memo van het RIVM. Deze afstanden zijn veel groter dan de 10-6 plaatsgebonden risicocontour in het rapport van LBP Sight.
10. De rechtbank stelt vast dat LBP Sight de risicoberekening heeft uitgevoerd op basis van de maatgevende scenario’s en de basisfaalfrequenties die in de memo van het RIVM zijn opgenomen. LBP Sight heeft deze toegepast op de kenmerken van het tankstation van vergunninghouder. Dit tankstation heeft een doorzet van 333 m3 benzine per jaar. De tankauto’s die hier komen lossen hebben een maximale totale inhoud van 29,3 m3 met als grootste compartiment 10 m3. Het lossen vindt plaats op een debiet van 600 liter/min. Op jaarbasis komt dit overeen met 9,27 uur lossen van benzine en 13,9 uur voor benzine en diesel samen. Gemiddeld komt er eenmaal per week een tankauto bij vergunninghouder die maximaal 30 minuten aanwezig is. In de omgevingsvergunning is voor de tankauto een opstelplaats voorgeschreven. Deze verschillende kenmerken van het tankstation zijn anders dan de variabelen waarmee het RIVM in haar memo voor standaard benzinestations de risicoberekening heeft uitgevoerd. Zo wordt daarbij bijvoorbeeld uitgegaan van een doorzet van 2000 of 3000 m3 benzine per jaar bij het gemiddelde tankstation. In het verweerschrift en op de zitting heeft het college toegelicht dat dit een groot verschil kan maken in de berekening en leidt tot een veel kleinere risicocontour, omdat de kans dat de tankauto faalt bij het lossen nu eenmaal veel kleiner is bij een veel lagere doorzet.
11. Op de zitting heeft het college toegelicht dat in de risicoberekening de gehele lengte van de slang wordt meegenomen. Overal is een breuk in de slang mogelijk. Het rekenmodel geeft daarbij geen voorkeur aan de aansluiting op de tankauto of het vulpunt. Het resultaat is de 10-6 plaatsgebonden risicocontour. Voor de berekening moeten de locaties van de tankauto en het vulpunt in het rekenmodel worden ingevoerd en dat leidt afhankelijk van de lengte van de slang tussen de tankauto en het vulpunt tot een cirkel of een ovaal met een bepaald middelpunt. Het middelpunt is geen gegeven dat wordt ingevoerd. Het middelpunt ontstaat door de verschillende variabelen. Naast de locatie van de tankauto en het vulpunt houdt het rekenmodel bijvoorbeeld ook rekening met verschillende weertypen.
12. Gelet op het feit dat in de memo van het RIVM andere variabelen zijn gebruikt dan die hier in het concrete geval van toepassing zijn en LBP Sight een algemeen aanvaardbare rekenmethodiek heeft toegepast die door het college – zo blijkt uit zijn toelichting op de zitting – zorgvuldig is gecontroleerd, ziet de rechtbank in wat eiseres aanvoert geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de uitkomsten van het onderzoek van LBP Sight. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat wat eiseres aanvoert over gebreken in eerdere rapporten over externe veiligheid in eerdere procedures niet relevant meer zijn. Al deze rapporten zijn vervangen door het rapport van LBP Sight en liggen dus niet meer ter beoordeling aan de rechtbank voor. Bovendien gingen deze rapporten uit van de effectbenadering in plaats van de risicobenadering.
13. De conclusie van het voorgaande is dat naar het oordeel van de rechtbank het rapport van LBP Sight op een zorgvuldige manier tot stand is gekomen en geen tegenstrijdigheden bevat. De uitkomsten van het onderzoek zijn voldoende begrijpelijk. Het college heeft het rapport van LBP Sight aan de omgevingsvergunning ten grondslag mogen leggen en is er op basis van dit rapport terecht van uitgegaan dat het aspect externe veiligheid geen knelpunt vormt voor het verlenen van de omgevingsvergunning.
Overige beroepsgronden
14. Ten slotte voert eiseres aan dat er in 2018 een aantal tekortkomingen bij de bestaande inrichting van vergunninghouder zijn geconstateerd, zoals een niet werkende afvoerput, een goot die niet onder afschot loopt en een verzakking van de vloeistofdichte plaat. Volgens eiseres zijn deze tekortkomingen nog steeds niet gecorrigeerd. Verder voert zij aan dat vergunninghouder de peilstok niet gebruikt.
15. Naar het oordeel van de rechtbank zijn dit geen zaken die een rol spelen bij de beoordeling van de aanvraag voor een omgevingsvergunning. Deze punten zouden voor het college wel aanleiding kunnen zijn om handhavend op te treden. Door het college is op de zitting toegelicht dat er een oplevercontrole zal plaatsvinden zodra er onbemand kan worden getankt en daarna periodiek zal worden gecontroleerd op de naleving van de voorschriften in de omgevingsvergunning. Ook deze beroepsgronden zijn voor de rechtbank dus geen aanleiding om de omgevingsvergunning te vernietigen.
Conclusie
16. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H.G Visser, voorzitter, en mr. S.C.A. van Kuijeren
en mr. A. Rademaker, leden, in aanwezigheid van mr. I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier. De beslissing is uitgesproken op 4 maart 2022 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.