Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/1379
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 november 2022 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , te [woonplaats] ,
samen eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Bilt, verweerder
(gemachtigde: S. Bonnet).
Inleiding
1. Eisers zijn eigenaar van de woning aan de [adres 1] in Bilthoven. Op 30 maart 2021 hebben zij bij verweerder (hierna: het college) een aanvraag ingediend voor het realiseren van een uitbouw op de aanbouw aan de achtergevel van de woning en voor het isoleren van de woning.
2. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning met het besluit van 20 mei 2021 (het primaire besluit) geweigerd. Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt.
3. Met de beslissing op bezwaar van 26 januari 2022 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar gegrond verklaard voor wat betreft het isoleren van de woning. Hiervoor heeft het college alsnog een omgevingsvergunning verleend. De weigering van de omgevingsvergunning voor het realiseren van de uitbouw is in bezwaar in stand gebleven. Eisers hebben tegen dit besluitonderdeel beroep ingesteld.
4. Het beroep van eisers is behandeld op de zitting van 25 augustus 2022. Eisers waren hierbij aanwezig. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen zijn gemachtigde.
Overwegingen
Het bestreden besluit
5. De woning van eisers heeft volgens het bestemmingsplan ‘Bilthoven Zuid 2009’ de enkelbestemming ‘Wonen -1’. Binnen deze bestemming mogen op grond van artikel 18.2 van de planregels uitsluitend in de bestemming passende bouwwerken worden gebouwd onder de daar opgenomen voorwaarden. Uit artikel 18.2, onder e, van de planregels volgt dat een voorwaarde voor het realiseren van bebouwing is dat
‘de diepte en breedte van een hoofdgebouw/woning niet meer mogen bedragen dan de bestaande diepte en breedte’. Volgens het college moet bij de uitleg van deze planregel uitgegaan worden van het begrip ‘hoofdgebouw’ dat in de planregels is gedefinieerd als
‘een gebouw, dat op een bouwperceel door zijn constructie of afmetingen als het belangrijkste bouwwerk valt aan te merken’. De aanbouw, waarop de uitbouw wordt gerealiseerd, is niet als hoofdgebouw aan te merken. Door het realiseren van de aanbouw zou dan in strijd met de planregels de bestaande diepte en breedte van het hoofdgebouw worden vergroot. Het college heeft in het bestreden besluit verder toegelicht dat hij geen gebruik wil maken van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan omdat een andere uitleg van deze planregel de bouwmogelijkheden van het bestemmingsplan teveel vergroot en omdat het bouwplan van eisers niet past binnen de beleidsregels voor afwijken van het bestemmingsplan. Bij de uitleg van de planregels door het college gaat de rechtbank ervan uit dat met de
‘bestaande diepte en breedte’de situatie bij inwerkingtreding van het bestemmingsplan wordt bedoeld.
‘de diepte en breedte van een hoofdgebouw/woning niet meer mogen bedragen dan de bestaande diepte en breedte’. Volgens het college moet bij de uitleg van deze planregel uitgegaan worden van het begrip ‘hoofdgebouw’ dat in de planregels is gedefinieerd als
‘een gebouw, dat op een bouwperceel door zijn constructie of afmetingen als het belangrijkste bouwwerk valt aan te merken’. De aanbouw, waarop de uitbouw wordt gerealiseerd, is niet als hoofdgebouw aan te merken. Door het realiseren van de aanbouw zou dan in strijd met de planregels de bestaande diepte en breedte van het hoofdgebouw worden vergroot. Het college heeft in het bestreden besluit verder toegelicht dat hij geen gebruik wil maken van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan omdat een andere uitleg van deze planregel de bouwmogelijkheden van het bestemmingsplan teveel vergroot en omdat het bouwplan van eisers niet past binnen de beleidsregels voor afwijken van het bestemmingsplan. Bij de uitleg van de planregels door het college gaat de rechtbank ervan uit dat met de
‘bestaande diepte en breedte’de situatie bij inwerkingtreding van het bestemmingsplan wordt bedoeld.
Het standpunt van eisers
6. Volgens eisers geeft het college een te beperkte invulling aan de mogelijkheden van het bestemmingsplan. Artikel 18.2, onder e, van de planregels geeft ook de mogelijkheid om uit te gaan van het begrip ‘woning’ dat in het bestemmingsplan is gedefinieerd als
‘een ruimte of complex van ruimten, bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijke huishouding’. De aanbouw valt daar volgens eisers wel onder. Het realiseren van een opbouw op de aanbouw leidt daarom niet tot een vergroting van de diepte en breedte van de woning en is niet in strijd met het bestemmingsplan. Het college heeft daarom de omgevingsvergunning ten onrechte geweigerd.
‘een ruimte of complex van ruimten, bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijke huishouding’. De aanbouw valt daar volgens eisers wel onder. Het realiseren van een opbouw op de aanbouw leidt daarom niet tot een vergroting van de diepte en breedte van de woning en is niet in strijd met het bestemmingsplan. Het college heeft daarom de omgevingsvergunning ten onrechte geweigerd.
Wat volgt er uit de planregels?
7. De rechtbank is van oordeel dat de wijze waarop artikel 18.2, onder e, van de planregels is geformuleerd onduidelijkheid kan veroorzaken. Op basis van de definitie in het bestemmingsplan valt de aanbouw wel onder het begrip ‘woning’. De desbetreffende planregel staat in het bestemmingsplan echter onder het kopje ‘bouwregels voor hoofdgebouwen’. Dit zou erop duiden dat in artikel 18.2, onder e, van de planregels aansluiting moet worden gezocht bij het begrip ‘hoofdgebouw’. Verder staat in artikel 18.1, onder a, van de planregels dat de voor ‘Wonen-1’ bestemde gronden zijn bedoeld voor
‘…woningen met aan- en uitbouwen en bijgebouwen.’. Daaruit volgt dat een woning volgens het bestemmingsplan niet zonder meer ook de aan- en uitbouwen betreft. Gelet op het voorgaande geven de planregels naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende duidelijkheid op de vraag of de aanbouw van eiseres in strijd is met het bepaalde in artikel 18, onder e.
‘…woningen met aan- en uitbouwen en bijgebouwen.’. Daaruit volgt dat een woning volgens het bestemmingsplan niet zonder meer ook de aan- en uitbouwen betreft. Gelet op het voorgaande geven de planregels naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende duidelijkheid op de vraag of de aanbouw van eiseres in strijd is met het bepaalde in artikel 18, onder e.
8. Uit de rechtspraak [1] volgt dat als de bestemming en de bijbehorende voorschriften op zichzelf of in samenhang onvoldoende duidelijk zijn, moet worden gekeken naar de niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan. De rechtbank stelt vast dat de toelichting geen opheldering biedt over de bedoeling van de planwetgever met artikel 18, onder e. De rechtbank zal dus op een andere manier moeten bepalen wat de planwetgever heeft bedoeld. In dat kader hecht de rechtbank waarde aan de toelichting die het college op zitting heeft gegeven. Volgens het college brengt het volgen van de uitleg van eisers ongewenste bouwmogelijkheden met zich. Als de aanbouw tot de woning als bedoeld in artikel 18, onder e, wordt gerekend heeft dit immers tot gevolg dat alle aan- en uitbouwen in het plangebied zouden mogen worden opgetrokken tot de hoogte van het hoofdgebouw. Naar het oordeel van de rechtbank is het niet aannemelijk dat een dergelijke uitleg in overeenstemming is met de bedoeling van de planwetgever. Dit zou namelijk leiden tot een grote uitbreiding van de bebouwing in een stedelijk gebied. Bovendien heeft het college op de zitting toegelicht dat het bestemmingsplan ‘Bilthoven Zuid 2009’ een conserverend bestemmingsplan is en daardoor zo min mogelijk ingrijpende wijzigingen in de bebouwing of het gebruik toestaat. Naar het oordeel van de rechtbank leiden deze overwegingen tot de conclusie dat artikel 18.2, onder e, van de planregels zo moet worden gelezen dat de diepte en breedte van een hoofdgebouw niet mogen worden vergroot.
Maakt de aanbouw deel uit van het hoofdgebouw?
9. De rechtbank moet vervolgens beoordelen of de aanbouw van eisers onderdeel uitmaakt van het hoofdgebouw. Artikel 1.1, onder e, van de planregels definieert een aan- en uitbouw als
‘een aangebouwd gebouw dat in bouwkundig en/of architectonisch opzicht te onderscheiden is van het hoofdgebouw.’. De aanbouw van eisers voldoet aan deze definitie. De aanbouw bestaat uit één bouwlaag met een plat dak die is aangebouwd tegen een gebouw van twee bouwlagen met een kap. Dit betekent dat de aanbouw in elk geval in architectonisch opzicht te onderscheiden is van het hoofdgebouw. Of er in 1923 en daarna wel of niet een tussendeur was tussen de woning en de aanbouw, en of de aanbouw in de loop der jaren een woonfunctie heeft gekregen, is gelet hierop niet relevant.
‘een aangebouwd gebouw dat in bouwkundig en/of architectonisch opzicht te onderscheiden is van het hoofdgebouw.’. De aanbouw van eisers voldoet aan deze definitie. De aanbouw bestaat uit één bouwlaag met een plat dak die is aangebouwd tegen een gebouw van twee bouwlagen met een kap. Dit betekent dat de aanbouw in elk geval in architectonisch opzicht te onderscheiden is van het hoofdgebouw. Of er in 1923 en daarna wel of niet een tussendeur was tussen de woning en de aanbouw, en of de aanbouw in de loop der jaren een woonfunctie heeft gekregen, is gelet hierop niet relevant.
10. Uit het voorgaande volgt dat de aanbouw geen onderdeel uitmaakt van het hoofdgebouw.
Leidt de gewenste opbouw tot een uitbreiding van het hoofdgebouw?
11. De laatste stap in de beoordeling is of met het realiseren van een opbouw op de aanbouw de bestaande diepte van het hoofdgebouw wordt uitgebreid. Op de zitting heeft het college toegelicht dat door het plaatsen van de opbouw de oorspronkelijke achtergevel van het hoofdgebouw verdwijnt. Hierdoor gaan het oorspronkelijke hoofdgebouw en de nieuwe aanbouw in elkaar over en wordt de diepte van het hoofdgebouw dus uitgebreid. De rechtbank is het hiermee eens, mede gelet op hetgeen hiervoor is overwogen over het hoofdgebouw en de aanbouw. Dit betekent dat de door eisers gewenste uitbouw op de aanbouw in strijd is met artikel 18.2, onder e, van de planregels.
Moest het college afwijken van de regels uit het bestemmingsplan?
12. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe. Bij de keuze om wel of niet een vergunning te verlenen moet het college een afweging van de bij de aanvraag betrokken belangen maken. De rechtbank toetst of het college in redelijkheid tot zijn besluit is gekomen en of daarbij alle betrokken belangen zijn meegewogen.
13. Het college heeft gemotiveerd waarom hij in deze zaak geen gebruik wil maken van zijn bevoegdheid om af te wijken van de regels van het bestemmingsplan. Het college heeft beleidsregels [2] opgesteld voor de gevallen waarin met toepassing van de kruimelgevallenregeling [3] kan worden afgeweken van de regels uit het bestemmingsplan. Uit artikel 3, derde lid, onder f, van de beleidsregels volgt dat woningvergroting van hoofdgebouwen aan de achtergevel is toegestaan tot een bouwhoogte van maximaal 5 meter. Het bouwplan van eisers ziet op een hoogte van 5,7 meter zodat dit in strijd is met de beleidsregels voor afwijken van het bestemmingsplan.
14. De rechtbank overweegt dat een bestuursorgaan zich in beginsel aan zijn eigen beleidsregels dient te houden, tenzij er sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om van de beleidsregels af te wijken. In dit geval heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat van bijzondere omstandigheden geen sprake is. Dit betekent dat het college terecht niet is afgeweken van zijn eigen beleidsregels. Aangezien het bouwplan in strijd is met de beleidsregels, heeft het college in redelijkheid kunnen besluiten geen gebruik te maken van zijn bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen.
Beroep op het gelijkheidsbeginsel
15. Eisers hebben tot slot nog aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Eisers hebben in dat kader gewezen op een situatie aan de [adres 2] waar ook een aanbouw met een verdieping wordt gerealiseerd.
16. De rechtbank volgt eisers niet in hun stelling dat er hier sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Het college heeft op de zitting toegelicht dat er in het door eisers genoemde geval een aanbouw is gerealiseerd aan de oorspronkelijke achtergevel, zodat de uitbreiding op grond van artikel 18.2, onder h, van de planregels is toegestaan. Deze situatie is niet gelijk aan de bouwplannen van eisers, omdat de door eisers gewenste uitbouw niet alleen met de gevel wordt verbonden, maar vanwege de overschrijding van de goothoogte, ook met het dak. Hierdoor is er geen sprake van gelijke gevallen en slaagt het beroep van eisers op het gelijkheidsbeginsel niet.
Conclusie
17. Uit deze uitspraak volgt dat het college terecht heeft vastgesteld dat de door eisers gewenste uitbouw op de aanbouw in strijd is met de regels van het bestemmingsplan. Het college heeft vervolgens in redelijkheid kunnen besluiten geen gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijken van het bestemmingsplan. Dit omdat de beleidsregels die het college heeft opgesteld daarvoor geen ruimte bieden. Dit betekent dat het college de gevraagde omgevingsvergunning terecht heeft geweigerd.
18. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stijnen, rechter, in aanwezigheid van mr. C.H. Verweij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 november 2022.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.