Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 21/3164
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 november 2022 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: R. Vleugels),
en
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, (de minister)
(gemachtigden: mr. J.P.A. Ter Schure en mr. M. Weel).
Inleiding
Op 13 februari 2020 heeft eiser de minister verzocht om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) documenten te verstrekken over de periode 1 januari 2018 tot 13 februari 2020 die gaan over HiX 6.0 en HiX 6.1 en in relatie staan tot zes bij name genoemde academische ziekenhuizen. HiX staat voor Healthcare Information eXchange en is een elektronisch patiëntendossier dat geleverd wordt door ChipSoft.
Eiser wil documenten ontvangen over meldingen en klachten. Hij wil verder documenten ontvangen die gaan over de overgang van HiX 6.0 naar HiX 6.1 en in het bijzonder documenten die gaan over de implementatie van HiX 6.1 bij het [ziekenhuis] ( [ziekenhuis] ) in de periode 1 april 2018 en 30 november 2018. In die periode heeft er volgens hem concreet gevaar gedreigd voor de veiligheid van patiënten en eiser wil daar informatie over. Dit deel van het verzoek omvat ook documenten die gaan over de vraag hoe extra investeringen in opleiding van het personeel uitwerkten op de werkdruk en de geleverde zorg. Tot slot wil eiser openbaarmaking van alle overige documenten over dit onderwerp die bij de minister of de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGZ) berusten en ook alle correspondentie met anderen waaronder NZa, ChipSoft en ICT-leveranciers.
De minister heeft met zijn besluit van 12 januari 2021 48 documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. Met het bestreden besluit van 15 juni 2021 op het bezwaar van eiser is de minister bij dit besluit gebleven. Hiertegen richt zich het beroep van eiser.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 3 november 2022 op de zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van de minister.
Beoordeling door de rechtbank
Over de beroepsprocedure
Op dit geding is de Wob van toepassing en niet de Wet open overheid (Woo). De Woo is weliswaar in werking getreden op 1 mei 2022 en de Wob is per die datum ingetrokken, maar het bestreden besluit is van voor die datum. Daarom is de Wob nog van toepassing. De relevante wetgeving is opgenomen in een bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
De rechtbank heeft bij de minister de zienswijzen opgevraagd die door derden zijn overgelegd. De minister heeft deze zienswijzen met een verzoek op grond van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan de rechtbank toegestuurd. Bij beslissing van 20 december 2021 heeft de rechtbank het verzoek om beperkte kennisneming gedeeltelijk toegewezen. De minister heeft aanvullende documenten aan de rechtbank toegestuurd.
Eiser heeft de rechtbank toestemming gegeven als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb om zowel de zienswijzen als de zogenaamde Wob-stukken, die de minister ook onder toepassing van artikel 8:29 van de Awb aan de rechtbank heeft toegestuurd, in te zien.
De rechtbank beoordeelt in deze beroepsprocedure of het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en of de minister op juiste wijze toepassing heeft gegeven aan de Wob.
Over de bezwaarprocedure
Eisers eerste beroepsgronden richten zich tegen de door de minister gevolgde bezwaarprocedure. Tijdens de zitting is gebleken dat de kern van deze beroepsgronden gelegen is in het feit dat eiser vindt dat hij door - onder andere - de gezamenlijke behandeling van zijn bezwaar met dat van ChipSoft, onvoldoende ruimte en gelegenheid heeft gehad om zijn argumenten over de zoekslag naar voren te brengen. Het besluit is daarom volgens hem onzorgvuldig tot stand gekomen.
De rechtbank geeft eiser hierin geen gelijk. In de bezwaargronden van 18 maart 2021 heeft hij namelijk al aangevoerd dat hij zijn bedenkingen heeft over de uitgevoerde zoekslag en dat hij meer informatie wil hebben over de inhoud van de zoekslag, in het bijzonder welke query’s, scripts en trefwoorden gebruikt zijn. De minister heeft op deze beroepsgrond gereageerd in het bestreden besluit en een toelichting gegeven op de zoekslag. Tijdens de zitting heeft eiser zijn beroepsgrond over de zoekslag verder uiteengezet, maar de rechtbank ziet niet dat eiser deze uiteenzetting niet eerder heeft kunnen doen vanwege de door de minister gevolgde gecombineerde bezwaarprocedure. Eiser is voldoende in de gelegenheid gesteld de zoekslag te bespreken met de minister. De rechtbank wijst er in dat verband nog op dat eiser uitgenodigd is om voorafgaand aan het bestreden besluit meer informatie te ontvangen over die zoekslag. Eiser vindt dat zo’n aanbod voor hem geen zin heeft, zonder voorafgaande indicatie hoe deze zoekslag is opgezet. Volgens hem had het gesprek over de zoekslag vervolgens plaats moeten vinden tijdens de hoorzitting. De rechtbank ziet hierin geen gebrek in de totstandkoming van het besluit. De minister heeft er, gelet op wat door eiser is aangedragen, voor kunnen kiezen om de zoekslag na de hoorzitting nader toe te lichten. Het is de keuze van eiser zelf geweest om niet verder in gesprek te gaan met de minister. De rechtbank ziet niet in dat de minister hierin onzorgvuldig heeft gehandeld. De beroepsgrond slaagt dus niet.
Over de zoekslag
Eiser vindt dat de minister in het bestreden besluit de methode van de zoekslag niet voldoende heeft uitgewerkt, zodat hij deze ook niet kan controleren op volledigheid. Zo is het eiser niet duidelijk hoe de minister precies heeft gezocht; welke zoektermen hij heeft gebruikt en welke combinaties hij daarbij heeft gemaakt. Tijdens de zitting heeft eiser toegelicht dat het van belang is in welk Document Management Systemen (DMS) er wordt gezocht en met welke software. Eiser heeft als voorbeeld gegeven dat sommige zoeksystemen alleen zoeken op het onderwerp en niet op de inhoud van een document. Het soort document maakt voor de doorzoekbaarheid ook verschil; een gewoon pdf-document is moeilijk te doorzoeken, een pdf die bewerkt is met optical character recognition (ocr) is wel goed doorzoekbaar. Eiser had hierover informatie moeten krijgen, zodat hij samen met een informatiespecialist inhoudelijk kon bezien of de zoekslag van de minister uitputtend is geweest. Eiser kan bij gebreke daarvan niet controleren of het bestreden besluit zorgvuldig is voorbereid.
De minister heeft de zoekslag in het bestreden besluit toegelicht. Hij heeft gezocht naar communicatie over ChipSoft tussen het ministerie, het veld en de leveranciers. Dit heeft hij gedaan in het archiefsysteem van het ministerie, op de vaste schijf van de betrokken drie beleidsdirecties en in Outlook. Er is gezocht met de zoektermen “EPD leveranciers”, ”Ziekenhuismarkt”, “ChipSoft” ”HiX”. Ook heeft er een zoekslag plaatsgevonden in het informatiesysteem WPM van de IGZ, waarbij is gezocht naar de termen ChipSoft, HiX en EPD. Bij de accounthouders van de zes ziekenhuizen is navraag gedaan naar documenten die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen en ook bij de inspecteur van het meldingenoverleg van medisch specialistische zorg over eventuele
(calamiteiten)meldingen is navraag gedaan. Tot slot zijn de inspecteurs van de afdeling medische technologie betrokken bij de vraag naar documenten.
(calamiteiten)meldingen is navraag gedaan. Tot slot zijn de inspecteurs van de afdeling medische technologie betrokken bij de vraag naar documenten.
Als een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat documenten niet (of niet meer) onder hem berusten en zo’n mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, dan is het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat documenten toch onder het bestuursorgaan berusten. Dit volgt uit vaste rechtspraak. [1]
10. De minister heeft de zoekslag naar aanleiding van wat eiser in bezwaar en tijdens de hoorzitting naar voren heeft gebracht uiteengezet. Gelet op de reikwijdte van het Wob-verzoek en de uiteenzetting over de zoekslag komt het standpunt van de minister dat er niet meer documenten onder de minister berusten, niet ongeloofwaardig voor. Ook is er geen aanleiding om de zoekslag zoals door de minister beschreven op voorhand al te summier te vinden. Het is dus, gelet op de hiervoor aangehaalde rechtspraak, aan eiser om concreet te maken dat er meer documenten zijn die onder de minister moeten berusten en dat de zoekslag dus niet compleet is geweest. Dat heeft hij niet gedaan, terwijl niet is gebleken dat dit niet van hem verwacht mocht worden. Immers, ondanks dat hij ook bij andere bestuursorganen over dit onderwerp Wob-verzoeken heeft gedaan, heeft hij geen enkel concreet document genoemd dat onder de reikwijdte van dit verzoek zou moeten vallen, maar op de inventarislijst van de minister ontbreekt.
11. Het standpunt van eiser dat hij veel meer informatie over de zoekslag zou moeten krijgen van de minister om diepgaander inzicht te hebben in die zoekslag, maakt niet dat de rechtbank, zonder dat eiser daarvoor concrete aanknopingspunten geeft, tot de conclusie komt dat de zoekslag van de minister niet deugt en over moet. Het is aan eiser om het gestelde tekort aan zoekresultaten te concretiseren, voordat de rechtbank louter vanwege de gebruikte zoekmethode, de minister kan opdragen een nieuwe zoekslag te verrichten. De beroepsgrond van eiser slaagt daarom niet.
Toepassing van de weigeringsgrond artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob
12. Eiser heeft naar voren gebracht dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob op de gevonden documenten heeft toegepast. Dat sprake zou zijn van benadeling van een derde, laat staan van onevenredige benadeling, is volgens hem niet voldoende onderzocht en toegelicht. Eiser wijst er in dit verband nog op dat de minister in het primaire besluit heeft gezegd dat er bedrijfsvertrouwelijke gegevens zijn weggelakt, terwijl hij die term als motivering in bezwaar laat vallen. Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob, is de weigeringsgrond die gaat over bedrijfsvertrouwelijk informatie. Deze weigeringsgrond wordt echter restrictief toegepast en is hier niet van toepassing. De minister heeft het woord bedrijfsvertrouwelijke gegevens weliswaar in bezwaar geschrapt, maar houdt wel vast aan de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Dit getuigt volgens eiser van willekeur.
13. De rechtbank heeft vastgesteld dat de minister alleen op een passage uit document 29 de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob heeft toegepast. De minister heeft dat op goede gronden gedaan. Hij heeft in het bestreden besluit voldoende toegelicht dat het weliswaar niet gaat om bedrijfs- en fabricagegegevens zoals bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob, maar dat het wel gegevens zijn waarvan de openbaarmaking onevenredig benadelend is voor ChipSoft. Het gaat namelijk om een prijsmodel. De minister heeft het belang van ChipSoft bij weigering van openbaarmaking van dat prijsmodel in deze situatie zwaarder mogen wegen dan het algemeen belang dat is gebaat bij openbaarheid. De beroepsgrond van eiser slaagt dus niet.
Toepassing van de weigeringsgrond artikel 11 van de Wob
14. Eiser vindt dat de minister ook onjuiste toepassing heeft gegeven aan de weigeringsgrond van artikel 11 van de Wob. Het gaat om de integrale weigering document 14 openbaar te maken. Document 14 is een conceptversie van document 18 dat de minister – behalve de gegevens die de persoonlijke levenssfeer van anderen betreffen - wel openbaar heeft gemaakt. Een aan een eindversie onderliggend concept bevat volgens eiser geen persoonlijke beleidsopvattingen, omdat het nu juist is opgesteld om uiteindelijk openbaar te maken. Bovendien gaat de minister voorbij aan de brief van 30 april 2021 van minister Ollongren aan de Tweede Kamer, [2] waarin het nieuwe beleid is neergelegd om artikel 11 van de Wob terughoudender toe te passen dan voorheen het geval was. Dit nieuwe beleid had volgens eiser moeten leiden tot een aanvulling op het bestreden besluit. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de destijds actuele landelijke Wob-leidraad op het verzoek is toegepast.
15. De rechtbank volgt eiser niet in zijn standpunt. De minister heeft de conceptbrief, document 14, integraal mogen weigeren, mede op grond van artikel 11 Wob. Het gaat namelijk om een brief met nagenoeg dezelfde inhoud als de wel openbaar gemaakte brief, document 18. Niet is gebleken dat het concept zelf is bedoeld of gebruikt buiten de ambtelijke organisatie. Voor zover het concept afwijkt van de definitieve versie, mocht de minister de informatie weigeren omdat het om persoonlijke beleidsopvattingen gaat. De overige informatie mocht de minister weigeren, omdat deze als gevolg van de openbaarmaking van het definitieve document al openbaar is. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de minister geen nieuwe zoekslag hoeft uit te voeren en dat hij ook niet meer passages van documenten openbaar hoeft te maken dan hij nu heeft gedaan. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J.M. Mol, voorzitter, en mr. J.J. Catsburg en mr. J.A.C.M. Nielen, leden, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 november 2022.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet openbaarheid van bestuur (zoals die gold tot 1 mei 2022)Artikel 10
1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
[…]
1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
[…]
c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
[…]
2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
[…]
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
[…].
[…]
2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
[…]
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
[…].
Artikel 11
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
[…].
[…].