Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/4516
uitspraak van de voorzieningenrechter van 11 november 2022 in de zaak tussen
[verzoekster] , uit [vestigingsplaats] , verzoekster,
en
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder
(gemachtigde: mr. A.W. van der Stoel en P. van den Boogerd).
Inleiding
Bij besluit van 9 september 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd wegens het niet voldoen aan een aanwijzing in de zin van artikel 27, eerste lid, van de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg (Wkkgz). Ook heeft verweerder besloten om de zakelijke weergave van de last onder dwangsom en het daaraan ten grondslag liggende inspectierapport openbaar te maken.
Verzoekster heeft tegen het primaire besluit bezwaar ingesteld. Daarnaast heeft zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 3 november 2022 op zitting behandeld. Verzoekster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar bestuurder, [A] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, werkzaam bij de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Verzoekster heeft een nadere onderbouwing van haar verzoek ingediend.
Overwegingen
Voorgeschiedenis
1. Verzoekster staat sinds 11 december 2012 ingeschreven in het handelsregister en is een zorgaanbieder die zich richt op het verlenen van hulp in de thuiszorg. In 2018 werd verzoekster als nieuwe toetreder voor het eerst door de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (de inspectie) bezocht. De inspectie concludeerde dat verzoekster aan meerdere randvoorwaarden niet voldeed. Bij een hertoetsing in 2019 en na een uitvraag van informatie in 2020 concludeerde de inspectie dat verzoekster daar nog steeds niet aan voldeed. Op 6 juli 2021 heeft er nogmaals een inspectiebezoek plaatsgevonden. Daaruit bleek dat verzoekster grotendeels niet voldeed aan zes van de zestien getoetste normen en aan twee in het geheel niet. Op 20 september 2021 en 4 oktober 2021 hebben zogenaamde bestuursgesprekken plaatsgevonden en heeft de inspectie aan verzoekster een verbetertermijn van drie maanden vanaf 26 oktober 2021 gegeven.
2. Op 10 maart 2022 heeft er een vervolgbezoek plaatsgevonden. De inspectie concludeerde dat verzoekster nog steeds niet voldeed aan de getoetste normen. Volgens de inspectie was er daardoor sprake van een herhaaldelijk risicovolle situatie. De cliëntveiligheid was in het geding en daarnaast werkte verzoekster niet structureel aan het bewaken, beheersen en verbeteren van de kwaliteit van zorg.
3. Op 6 mei 2022 heeft verweerder daarop het voornemen tot het geven van een aanwijzing en het voornemen om een zakelijke weergave van de aanwijzing openbaar te maken, aan verzoekster verstuurd. Daartegen heeft zij geen zienswijze ingediend. Op
19 mei 2022 heeft verweerder aan verzoekster een aanwijzing opgelegd waarin veertien maatregelen zijn opgenomen die zien op het verbeteren van de kwaliteit van de zorg en de organisatie van het bedrijf. Verzoekster diende daar uiterlijk op 19 juli 2022 aan te voldoen. Tegen dit besluit heeft verzoekster geen bezwaar gemaakt. Verzoekster heeft in haar brief van 10 juni 2022 laten weten te verwachten dat zij op 1 juli 2022 voldoet aan de aanwijzing.
4. Op 19 juli 2022 heeft er een inspectiebezoek plaatsgevonden om te beoordelen of aan alle onderdelen van de aanwijzing was voldaan. De inspectie heeft geconcludeerd dat verzoekster niet voldoet aan elf van de veertien maatregelen van de aanwijzing. Verzoekster heeft naar aanleiding hiervan een nieuw tijdspad vastgelegd in een plan van aanpak en daarin aangegeven dat aan een deel van de maatregelen is voldaan en dat zij op 12 september 2022 zal voldoen aan vier maatregelen en op 24 oktober 2022 aan de overige zes maatregelen. Tijdens het bestuursgesprek van 10 augustus 2022 geeft verzoekster een nadere termijn, te weten 1 oktober en half november 2022. Verweerder heeft vervolgens op 15 augustus 2022 het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom uitgebracht met een termijn tot 1 oktober ten aanzien van vier normen die zien op directe zorgverlening. Verzoekster heeft hiertegen op 29 augustus 2002 een zienswijze uitgebracht waarbij zij
12 september en 24 oktober 2002 noemt als nadere te halen termijnen. Op 5 september 2022 heeft de inspectie verzoekster nogmaals bezocht. Geconstateerd werd dat zij nog steeds niet voldeed aan de het grootste deel van de bij de aanwijzing van 19 mei 2022 opgelegde maatregelen. Vervolgens heeft verweerder aan verzoekster op grond van artikel 29, eerste lid, van de Wkkgz een last onder dwangsom opgelegd.
Het bestreden besluit
5. De last onder dwangsom bestaat uit twee onderdelen waarin de maatregelen onder zijn verdeeld. Onderdeel A ziet op de integrale zorg en veilige zorg. Onderdeel B op het sturen op kwaliteit. Aan beide onderdelen verbindt verweerder een last onder dwangsom van € 2.000,- voor iedere twee weken waarin niet aan de last wordt voldaan, waarbij sprake is van een mogelijk te verbeuren maximumbedrag van € 6.000,-. Voor onderdeel A geldt een begunstigingstermijn van vier weken. Voor onderdeel B geldt een begunstigingstermijn van tien weken. Beide termijnen vangen aan op de eerste dag na dagtekening van het besluit.
6. Daarnaast is verweerder onder verwijzing naar artikel 44, eerste lid, van de Gezondheidswet en artikel 3.1 van onderdeel II van de bijlage bij het Besluit openbaarmaking toezicht- en uitvoeringsgegevens Gezondheidswet en Jeugdwet van plan om de zakelijke weergave van de last onder dwangsom en het onderliggende rapport van het inspectiebezoek van 19 juli 2022 openbaar te maken.
Het verzoek
7. Verzoekster is in bezwaar gegaan tegen de last onder dwangsom en de openbaarmaking van de zakelijke weergave daarvan. Verzoekster vraagt om het treffen van een voorlopige voorziening die bepaalt dat de zakelijke weergave van de last onder dwangsom en het onderliggende rapport niet openbaar worden gemaakt, omdat dit haar belangen zal schaden.
8. Bij brief van 10 oktober 2022 heeft verweerder aangegeven dat de last onder dwangsom en het onderliggende rapport niet openbaar zullen worden gemaakt totdat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan.
Wat omvat het oordeel van de voorzieningenrechter?
9. De voorzieningenrechter stelt voorop dat het oordeel een voorlopig karakter heeft en de rechtbank in een eventuele bodemgeding niet bindt.
10. Tussen partijen is niet in geschil dat verweerder bevoegd was om de aanwijzing en de daaropvolgende last onder dwangsom aan verzoekster op te leggen. Verzoekster erkent dat zij nog niet voldoet aan alle maatregelen en geeft aan dat zij bezig is met het doorvoeren daarvan. De bezwaargronden van verzoekster richten zich niet tegen de inhoud van de maatregelen, maar zien enerzijds op de begunstigingstermijn die verweerder heeft verleend voor het voldoen daaraan en anderzijds op de openbaarmaking van de zakelijke weergave van de last onder dwangsom en het onderliggende rapport. De voorzieningenrechter beoordeelt of het bezwaar van verzoekster een redelijke kans van slagen heeft.
Het oordeel over de redelijke begunstigingtermijn
11. Verzoekster heeft op de zitting haar standpunt dat haar geen redelijke termijn is gegeven om aan de maatregelen te voldoen nader toegelicht. Zij heeft aangevoerd dat door de gezondheidssituatie van de bestuurder, die ook zorgverlener was, de administratie van het bedrijf niet goed kon worden bijgehouden en zij daarom genoodzaakt was om hulp te zoeken bij derden. De ingehuurde interim-directeur en interim-kwaliteitsmanager hebben niet kunnen leveren wat was afgesproken, waardoor verzoekster niet alle gevraagde stukken van verweerder tijdig heeft kunnen inleveren. Sinds 1 oktober 2022 is er een zeer ervaren kwaliteitsmanager werkzaam bij verzoekster en deze heeft gezorgd voor een volledige verbetering van de organisatie en kwaliteit van de zorg. Er is een nadere redelijke termijn nodig om alle medewerkers in te werken en te monitoren op het nieuwe, verbeterde beleid. Verzoekster geeft aan tot 22 november 2022 nodig te hebben om aan alle maatregelen van beide onderdelen te voldoen.
12. De voorzieningenrechter stelt voorop dat de begunstigingstermijn van onderdeel A van de last onder dwangsom sinds 10 oktober 2022 is verstreken. In een dergelijk geval kan de voorzieningenrechter een last onder dwangsom met terugwerkende kracht schorsen als daarvoor aanleiding bestaat. De begunstigingstermijn van onderdeel B verloopt op 22 november 2022. De voorzieningenrechter leidt daarom uit de bewoordingen van verzoekster over een nadere redelijke termijn wat betreft beide onderdelen af dat het bezwaar van verzoekster zich alleen richt op de begunstigingstermijn van onderdeel A. Verweerder heeft op de zitting aangegeven die begunstigingstermijn te handhaven en niet akkoord te gaan met een verlenging daarvan.
13. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder een redelijke begunstigingstermijn aan verzoekster heeft verleend om aan onderdeel A van de last te voldoen en ziet geen aanleiding om de last onder dwangsom wat betreft dit onderdeel met terugwerkende kracht te schorsen. Verweerder heeft op de zitting voldoende nader gemotiveerd waarom voor beide onderdelen een andere begunstigingstermijn is verleend en op basis waarvan die twee termijnen zijn bepaald. Onderdeel A bevat maatregelen die zien op onder andere medicatiebeheer en het uitvoeren van risicovolle handelingen door een daarvoor aantoonbaar bevoegde en bekwame zorgverlener. Voor deze maatregelen geldt dat de werkwijze van verzoekster op korte termijn – in dit geval vier weken – verbeterd moesten worden, omdat het anders een ernstig nadeel kan opleveren voor de cliënten van verzoekster en de cliëntveiligheid dan in het geding is. Onderdeel B bevat maatregelen die zien op een verdieping in het methodisch werken, waar de zorgverleners voor geschoold moeten worden. Bijvoorbeeld voor het volgen van een zorgplan, het doelgericht rapporteren en het afstemmen tussen zorgverleners. Om aan die normen te voldoen is meer tijd nodig, waardoor een begunstigingstermijn van tien weken is verleend. Welke redelijke termijn moet gelden, wordt in een multidisciplinair overleg bepaald en daarbij wordt gekeken naar alle omstandigheden van het geval.
14. Verder bestaat er naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen aanleiding om aan verzoekster voor onderdeel A een nadere begunstigingstermijn tot 22 november 2022 te verlenen. De voorzieningenrechter acht daartoe van belang dat uit de voorgeschiedenis blijkt dat verweerder sinds 2018 veel ruimte aan verzoekster heeft gegeven om de verbeterprocessen in het bedrijf door te voeren. Daarbij werden de tijdspaden waarin verzoekster verwachtte aan alle maatregelen te voldoen steeds door haar gewijzigd. Verweerder heeft bij het bepalen van de begunstigingstermijn voldoende rekening gehouden met de omstandigheden waar verzoekster in verkeerde en heeft daarom geen reden hoeven gezien om de begunstigingstermijn nog verder uit te stellen, te meer gelet op de belangen van de cliënten van verzoekster. Verweerder heeft op de zitting toegelicht dat bij het bepalen van de termijn onder meer rekening is gehouden met de wisselingen van personeel in het bedrijf, de inspanningen die door de bestuurder in het bedrijf zijn verricht, de vele contactmomenten tussen de bestuurder en de inspectie en de vakantieperiode van de bestuurder. Verweerder mag daarom naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter de begunstigingstermijn van vier weken handhaven.
Het oordeel over de openbaarmaking
15. Verzoekster verzet zich tegen de openbaarmaking van de zakelijke weergave van de last onder dwangsom en het inspectierapport, omdat dit haar belangen zal schaden. Op de zitting heeft verzoekster nader toegelicht dat zij door de openbaarmaking van de aanwijzing van 19 mei 2022 reputatieschade heeft geleden en dat zij dit ook verwacht als gevolg van de openbaarmaking nu in geding. Daarnaast is als gevolg van de eerdere publicatie haar contract met de verzekeraar ONVZ aangepast, heeft zij minder cliënten van de verzekeraar aangeleverd gekregen en hebben er meer controles door de verzekeraar plaatsgevonden. Verder is verzoekster de vorige keer benaderd door journalisten en werden haar cliënten onrustig door het nieuws.
16. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder heeft mogen besluiten de zakelijke weergave van de last onder dwangsom en het onderliggende rapport openbaar te maken. Op grond van artikel 44, eerste lid en artikel 44, derde lid, onder i, van de Gezondheidswet, in samenhang gelezen met artikel 3.1 van onderdeel II onder c, vi van de bijlage bij het Besluit openbaarmaking toezicht, is de inspectie immers verplicht om een last onder dwangsom door middel van een zakelijke weergave openbaar te maken. Dit geldt ook voor het daaraan ten grondslag liggende inspectierapport. In de Memorie van Toelichting is opgenomen dat het belang van transparantie en het informeren en beschermen van anderen dient te prevaleren boven het individuele belang van mogelijk te lijden reputatieschade. [1] Bij het besluit om de zakelijke weergave van de last onder dwangsom en het onderliggende rapport openbaar te maken, hoeft de inspectie dan ook geen individuele belangenafweging te maken. Van openbaarmaking kan volgens artikel 44a, negende lid, van de Gezondheidswet nog worden afgezien als dit in strijd zou kunnen komen met het doel van de wet in het kader waarvan de openbaarmaking plaatsvindt. Deze doelen van de wet betreffen volgens artikel 44, eerste lid, van de Wkkgz, het bevorderen van de naleving van de regelgeving, het publiek inzicht geven in de wijze waarop het toezicht en de uitvoering worden verricht en het publiek inzicht geven in wat de resultaten van die verrichtingen zijn. Hoewel de voorzieningenrechter inziet dat de openbaarmaking van de zakelijke weergave van de last onder dwangsom en het onderliggende rapport tot nadelige gevolgen kunnen leiden voor verzoekster, kunnen deze belangen niet prevaleren boven het algemene belang van transparantie en het informeren en beschermen van anderen.
Conclusie
17. Het bezwaar van verzoeker heeft op dit moment geen redelijke kans van slagen. Verder merkt de voorzieningenrechter de door verzoekster aangevoerde omstandigheden niet aan als zodanig bijzonder dat verweerder daar in het kader van het evenredigheids-beginsel rekening mee had moeten houden. De voorzieningenrechter wijst daarom zowel het verzoek ten aanzien van het verlengen van de begunstigingstermijn van onderdeel A als van het afzien van de openbaarmaking af.
18. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Eversteijn, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr.Z.E.M. van der Maas, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
11 november 2022.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: