Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/1351
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 oktober 2022 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , te [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. D. Quakernaat),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nieuwegein, verweerder
(gemachtigde: A. el Bouziri en M. de Vries).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [derde-partij] , te [woonplaats] .
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het gehandhaafde besluit van verweerder waarin hun verzoek tot handhaving is afgewezen.
Bij besluit van 12 augustus 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek om handhaving afgewezen. Tegen dit bezwaar zijn eisers in bezwaar gegaan. Bij besluit van 21 januari 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 augustus 2022. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Daarnaast was de toezichthouder, [A] , aanwezig. Ook de derde-partij is verschenen, vergezeld door zijn partner [B] .
Overwegingen
1. Eisers zijn de bewoners van de [adres 1] . Zij hebben op 28 juni 2021 een verzoek tot handhaving ingediend, omdat de bewoners aan de [adres 2] (de derde-partij en zijn gezin) de woonruimte op de benedenverdieping verhuren en eisers daar overlast door ervaren.
2. Verweerder heeft naar aanleiding van het verzoek tot handhaving op 7 januari 2021 een controle uitgevoerd aan de [adres 2] . De toezichthouder heeft geconstateerd dat de woning zonder vergunning is gesplitst in twee zelfstandige woondelen, waarbij de eigenaar van de woning met zijn gezin en de au-pair op de bovenverdieping verblijft en de benedenwoning wordt verhuurd aan een vriendin. Hierdoor is sprake van woningvorming en dat is zonder een vergunning in strijd met artikel 3.1.2, aanhef en onder d, van de Huisvestingsverordening. [1] Naar aanleiding van het geconstateerde heeft verweerder op 5 maart 2021 een voornemen tot het opleggen van een dwangsom uitgebracht. De eigenaar van de woning heeft in zijn zienswijze aangegeven dat de woning zal worden teruggebracht in een staat waarin de gezamenlijke voorzieningen worden gedeeld. Op 19 juli 2021 heeft een nieuwe controle plaatsgevonden, waarbij de toezichthouder heeft geconstateerd dat sprake is van een hospitasituatie. De benedenverdieping is niet afsluitbaar en de keuken en woonkamer worden gedeeld. De huurster heeft wel haar eigen wc, badkamer en slaapkamer. De slaapkamer is niet voorzien van een slot en wordt gebruikt als toegangsweg naar de achtertuin. Ook is er sinds 2009 sprake van een omzettingsvergunning die kamerverhuur voor de derde-partij toestaat. Naar aanleiding van het tweede constateringsrapport heeft verweerder geconcludeerd dat er sprake is van een hospitasituatie. Deze situatie is zonder vergunning toegestaan op grond van de Huisvestingsverordening. Verweerder heeft daarom afgezien van het opleggen van een last onder dwangsom aan de derde-partij en het verzoek tot handhaving is afgewezen. Dit heeft verweerder in het bestreden besluit gehandhaafd.
Standpunt van eisers
3. Eisers zijn het niet eens met het besluit van verweerder en voeren daartoe het volgende aan. Allereerst handelt verweerder in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur door de twee constateringsrapporten aan zijn besluit ten grondslag te leggen. De constateringen in het tweede rapport kunnen namelijk niet als onderbouwing van de afwijzing tot het verzoek om handhaving gelden, omdat onduidelijk is welke aanpassingen op de benedenverdiepingen zijn verricht door de derde-partij naar aanleiding van het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom. Ook worden door de toezichthouder aannames gedaan die op geen enkele objectieve manier worden gestaafd en betekent het feit dat de toegangsdeur tot de benedenverdieping niet op slot kan, niet dat de benedenverdieping geen zelfstandige woonruimte is. Bovendien is het vreemd dat er wordt gesproken over tijdelijke opvang van de huurster, terwijl ook wordt gesteld dat er een huurovereenkomst met haar is gesloten. Daarnaast stelt verweerder zich ten onrechte op het standpunt dat er geen sprake is van woonvorming. De derde-partij heeft immers zonder vergunning een woonruimte verbouwd tot twee of meer woonruimten of houdt die in verbouwde staat. In dat kader moet verweerder beoordelen of sprake is van bewoning van een besloten ruimte door één of meerdere huishoudens. Daar wordt niet aan voldaan, omdat de huurster haar eigen woonruimte heeft op de benedenverdieping. Ook is geen sprake van een duurzame gemeenschappelijke huishouding met de derde-partij. De derde-partij handelt daarmee in strijd met artikel 3.1.2, aanhef en onder d, van de Huisvestingsverordening. Voor zover er volgens verweerder is van een hospitasituatie voeren eisers aan dat in de Huisvestingsverordening niet is geregeld dat deze situatie een uitzondering vormt op artikel 3.1.2, aanhef en onder d, van de Huisvestingsverordening. Ook ontbreekt er in de Huisvestingsverordening enige koppeling met de Beleidsregels houdende regels omtrent woningomzetting en woningsplitsing, waar verweerder in het bestreden besluit naar verwijst. [2] Dit is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Tot slot voeren eisers aan dat de omzettingsvergunning die is afgegeven aan de eerdere bewoners van de [adres 2] en kamerverhuur toestond, niet is overgedragen aan de derde-partij.
Juridisch kader
4. De rechtbank acht de volgende artikelen uit de Huisvestingsverordening van belang:
Volgens artikel 3.1.2, aanhef en onder d, van de Huisvestingsverordening is het verboden om zonder vergunning van burgemeester en wethouders een woonruimte te verbouwen tot twee of meer woonruimten of die in verbouwde staat te houden.
Artikel 1.1 onder 47 van de Huisvestingsverordening definieert ‘woonruimte’ als: besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden.
Artikel 1.1 onder 48 van de Huisvestingsverordening definieert ‘woonvorming’ als: woonruimte verbouwen tot of anderszins realiseren van twee of meer woonruimten voor verhuur, waarbij de woonruimten in ieder geval beschikken over een eigen keuken.
Artikel 1.1 onder 49 van de Huisvestingsverordening definieert ‘zelfstandige woonruimte’ als: woonruimte met eigen toegang, die door een huishouden kan worden bewoond zonder dat het huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte.
Volgens de toelichting van artikel 3.1.2, aanhef en onder d, van de Huisvestingsverordening [3] gaat het bij woningvorming [4] om een eigenaar die een bestaande woning feitelijk opdeelt in meer woonruimten, die afzonderlijk in de huurmarkt worden gezet zonder dat het gebouw wordt gesplitst in appartementsrechten. Om te kunnen spreken van woningvorming hoeven niet alle noodzakelijke voorzieningen in de woonruimte aanwezig te zijn. Er is in ieder geval sprake van woningvorming wanneer er een keuken in de woonruimte aanwezig is. Daarbij kunnen ook één of meer andere wezenlijke voorzieningen aanwezig zijn, zoals badkamer en/of toilet. Deze woonruimten worden ook wel luxe kamers of (woon)studio’s genoemd.
Volgens de toelichting van artikel 1.1 onder 47 van de Huisvestingsverordening zijn twee bijzondere vormen van zelfstandige woonruimte de woongroep en de hospitasituatie. Volgens de toelichting op artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening gelden voor deze woonvormen de beleidsregels Woningomzetting en woningsplitsing.
Oordeel van de rechtbank
5. Op grond van artikel 125 van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang. Uit artikel 5:21, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) volgt dat het gaat om een herstelsanctie. Een herstelsanctie is in artikel 5:2, eerste lid en onder b, van de Awb gedefinieerd als een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zo onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
6. De rechtbank ziet zich daarom voor de vraag gesteld of er sprake is van een overtreding door de derde-partij wegens het verhuren van een kamer op de benedenverdieping van de woning op basis waarvan verweerder gehouden is om handhavend op te treden.
7. De rechtbank stelt voorop dat in de woning van de derde-partij sprake is van woningvorming. Het gaat namelijk om een bestaande woning die feitelijk in meerdere woonruimten is opgedeeld, die afzonderlijk in de huurmarkt worden gezet, zonder dat het gebouw wordt gesplitst in appartementsrechten. Daarnaast hebben de boven- en de benedenverdieping ieder eigen voorzieningen, waaronder een keuken en badkamer. Op grond van artikel 3.1.2, aanhef en onder d, van de Huisvestingsverordening geldt daarvoor in beginsel een vergunningsplicht. Voor die vergunningsplicht kent de Huisvestingsverordening echter twee uitzonderingen die zijn uitgewerkt in de toelichting in Bijlage, namelijk de woongroep en de hospitaregeling. Deze worden nader uitgewerkt in de beleidsregel houdende regels omtrent woningomzetting en woningsplitsing, waar de vrijstelling uit blijkt. Het standpunt van eisers dat er in de Huisvestingsverordening geen koppeling is met de beleidsregels, wordt dan ook niet gevolgd.
8. Volgens de beleidsregels moet om te spreken van een hospitasituatie aan de volgende voorwaarden worden voldaan: de eigenaar woont zelf in de woning en de eigenaar-bewoner moet voor minimaal 10% eigenaar van de woning zijn. Daarnaast mogen kamers worden verhuurd aan maximaal twee personen en is er sprake van inwoning: huurders bewonen woonruimte die door de eigenaar van de woning in gebruik is voor zijn of haar huishouden. Verder bestaan er één of meerdere huurcontracten van de eigenaar met de huurders.
9. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat in de woning van de derde-partij sprake is van een hospitasituatie. Op basis van het laatste constateringsrapport heeft verweerder daartoe moeten vaststellen of de eigenaar van de woning minimaal één kamer verhuurt en dat hij de voorzieningen in zijn woning deelt met minimaal die ene huurster. Verweerder heeft mogen concluderen dat aan die voorwaarde is voldaan. Het gaat immers om het feitelijke gebruik van de woning. De derde-partij heeft verklaard dat de huurster ook een vriendin van hen is en meerdere keren per week met hen samen eet. Daarnaast hebben zij verklaard dat zij gezamenlijk gebruik maken van de benedenwoning, waaronder van de woonkamer en van de keuken. Ook is de slaapkamer van de huurster vrij toegankelijk, omdat dit de doorgang vormt naar de achtertuin van de woning. Door eisers wordt alleen de voorwaarde betwist dat de woonruimte op de benedenverdieping ook in gebruik is voor de eigenaar en zijn of haar huishouden, echter hebben eisers geen concrete aanknopingspunten aangevoerd om aan de juistheid van deze bevindingen te twijfelen. De stelling van eisers dat niet duidelijk is welke aanpassingen er in de woning zijn gedaan en dat er sprake is van een zelfstandige woonruimte, ondanks dat de toegangsdeur naar de benedenverdieping niet kan worden afgesloten, is naar het oordeel van de rechtbank niet relevant. Uit de beleidsregels volgt immers dat er sprake kan zijn van een zelfstandige woonruimte, maar tegelijkertijd ook van een hospitasituatie waarvoor geen vergunningsplicht geldt. Ook de stelling dat de bevindingen louter aannames van de toezichthouder zijn, wordt door de rechtbank niet gevolgd. Verweerder heeft zijn conclusie namelijk gebaseerd op de verklaringen van de derde-partij en hetgeen vervolgens is waargenomen door de toezichthouder. Daarin heeft verweerder geen reden hoeven zien om aan de juistheid van het constateringsrapport te twijfelen.
10. Verder leidt het standpunt van eisers dat de gestelde noodsituatie waarin de huurster verkeert niet rijmt met het sluiten van een huurovereenkomst niet tot een ander oordeel. De derde-partij heeft op de zitting verklaard na het ontvangen van het voornemen tot de last onder dwangsom de situatie met de huurster vast te hebben willen leggen door afspraken te maken. Daarnaast gaan zij er nog steeds vanuit dat sprake is van een tijdelijke situatie, die langer duurt vanwege de krapte op de woning. Dit is naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd met de hospitaregeling en ook niet op voorhand onaannemelijk. Ook worden eisers niet gevolgd in het standpunt dat er geen sprake is van een hospitasituatie, omdat verweerder in het e-mailcontact van maart en april 2022 aan de derde-partij heeft laten weten dat er een voorziening verwijderd moest worden om aan de voorwaarden te voldoen. Daargelaten wat de reden is geweest dat over het verwijderen van een voorziening is gesproken, heeft de beoordeling van de feiten plaatsgevonden conform de in de beleidsregels uitgewerkte definitie. Voor zover eisers stellen dat er in het huis van derde-partij sprake is geweest van het zonder vergunning verbouwen van het huis, overweegt de rechtbank dat eisers die stelling niet hebben onderbouwd. Ook is daar tijdens de controles niet van gebleken.
11. De rechtbank merkt tenslotte op dat verweerder in het bestreden besluit had toegelicht dat er geen sprake is van woningvorming, omdat de derde-partij een onzelfstandige woonruimte verhuurt aan één huurster, maar dat wel sprake is van een hospitasituatie. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder opgemerkt dat sprake is van een bijzondere vorm van zelfstandige woonruimte te weten een hospitasituatie. De rechtbank heeft hiervoor geoordeeld dat er sprake is van woningvorming, maar dat volgens het beleid van verweerder de hospitaregeling een uitzondering vormt op de vergunningsplicht daarvoor. Verweerders eindconclusie is de juiste, maar de inconsistente motivering van leidt wel tot een motiveringsgebrek. De rechtbank ziet echter aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, omdat niet is gebleken dat eisers door dit gebrek in hun belangen zijn geschaad. Er is immers geen sprake van een overtreding op basis waarvan verweerder gehouden is handhavend op te treden.
12. Omdat de rechtbank heeft geoordeeld dat er geen sprake is van een overtreding, behoeft de beroepsgrond van eisers die ziet op de in het verleden verstrekte omzettingsvergunning geen nadere bespreking.
13. Zoals ter zitting besproken, moedigt de rechtbank eisers en de derde-partij aan om – los van de uitkomst van het beroep – met elkaar in gesprek te gaan over de ervaren overlast en via die weg te proberen tot een passende oplossing met elkaar te komen. Verweerder heeft op zitting aangegeven dat de gemeente daar eventueel hulp bij kan bieden.
Conclusie
14. Het beroep is ongegrond.
15. De rechtbank ziet in de toepassing van artikel 6:22 van de Awb aanleiding om verweerder op te dragen het door eisers betaalde griffierecht te vergoeden.
16. De rechtbank veroordeelt verweerder ook in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.518,-;
- draagt verweerder op het door eisers betaalde griffierecht van € 184,- te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. O. Veldman, rechter, in aanwezigheid van mr. Z.E.M. van der Maas, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 oktober 2022.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.