ECLI:NL:RBMNE:2022:4187

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 22/120

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 oktober 2022 in de zaak tussen

[eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. L.W. Tellegen),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht(het college)

(gemachtigde: mr. M. Buitenhuis).

Inleiding

In de middag van 16 februari 2021 hebben een toezichthouder van het college (de toezichthouder), een inspecteur van de Veiligheidsregio Utrecht (de inspecteur) en een ambtenaar van de afdeling Vergunningen samen een controle naar de brandveiligheid uitgeoefend bij het [bedrijf] aan de [adres 1] [gemeente] (het hostel). Eiseres is de eigenaar van dit hostel. De toezichthouder en de inspecteur hebben tijdens de controle een groot aantal overtredingen van het Bouwbesluit 2012 (het Bouwbesluit) geconstateerd. Ook werd volgens de toezichthouder op de begane grond van het pand met het adres [adres 2] door eiseres zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning logies aangeboden. Daarom heeft de toezichthouder eiseres mondeling gelast om het hostel per
17 februari 2021 om 12.00 uur te sluiten, onder de voorwaarde dat tot die tijd op iedere verdieping een brandwacht zou staan. Er werden op kosten van eiseres drie brandwachten aangesteld, voor iedere verdieping één.

In de loop van de avond hebben de drie brandwachten aan de toezichthouder meegedeeld dat zij het niet veilig vonden om op deze locatie hun werk uit te voeren en dat zij het hostel daarom zouden verlaten. Daarop heeft de toezichthouder eiseres mondeling gelast de logiesfunctie per direct te (laten) staken en gestaakt te (laten) houden. Het college heeft voor de in het hostel aanwezige gasten – op kosten van eiseres – een andere slaapplek geregeld. De volgende dag zijn de sloten van het hostel door het college vervangen om onveilig gebruik van het hostel onmogelijk te maken. Op 8 maart 2021 zijn de sleutels van de nieuwe sloten aan eiseres overhandigd.

Het college heeft de mondeling opgelegde last onder bestuursdwang met een brief van
18 februari 2021 (de last onder bestuursdwang) schriftelijk aan eiseres bevestigd.

Eiseres is het niet eens met de last onder bestuursdwang en heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Met het besluit van 29 november 2021 (het bestreden besluit) heeft het college de last onder bestuursdwang herroepen voor wat betreft de wettelijke grondslag. Voor het overige heeft het college de last onder dwangsom onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft het beroep op 22 september 2022 met behulp van een beeldverbinding op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres haar bestuurder [A] , de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college.

Beoordeling door de rechtbank

1. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat het bestreden besluit uit de volgende twee besluitonderdelen:

het besluit van het college om spoedeisende bestuursdwang – bestaande uit het in de nacht van 16 op 17 februari 2021 direct ontruimen van het hostel – toe te passen en

het besluit van het college om aan eiseres de last op te leggen om het hostel voor onbepaalde tijd voor gasten gesloten te houden totdat eiseres bepaalde herstelmaatregelen heeft uitgevoerd.

De rechtbank zal deze twee besluitonderdelen hieronder afzonderlijk beoordelen.

Spoedeisende bestuursdwang

2. Bij de beoordeling van dit onderdeel van het bestreden besluit gaat het om de vraag of het college bevoegd was spoedeisende bestuursdwang toe te passen. De rechtbank beoordeelt daarbij of het college, gelet op de ten tijde van de in de nacht van 16 op 17 februari 2021 bij hem bestaande kennis en ter beschikking staande gegevens, in redelijkheid tot de conclusie kon komen dat de staat van het pand zodanig was dat het, met het oog op de veiligheid van personen, aangewezen was om met toepassing van spoedeisende bestuursdwang tot onmiddellijke ontruiming van het hostel over te gaan. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend.

3. In het proces-verbaal dat de toezichthouder heeft opgesteld van de controle op
16 februari 2021 (het proces-verbaal) staat het volgende vermeld. In de gang van de eerste verdieping werd een onveilige voorziening voor elektriciteit aangetroffen die niet voldeed aan de voorschriften. De brandmeld- en ontruimingsinstallaties in diverse kamers waren niet goed bevestigd en/of niet in werking en/of defect. Op de tweede verdieping werd een kast aangetroffen met cv-elektra zonder brandwerende huizing en een deur was niet zelfsluitend uitgevoerd. In een kamer op deze verdieping waar verlichting brandde en eiseres bezig was met een verbouwing, hing de bekabeling zonder enige bescherming aan het plafond, stroomde het water als gevolg van een lekkage naar beneden en was de vloer kapot. Ook was de vloer van deze kamer niet brandwerend, waardoor brand vanaf de eerste verdieping gemakkelijk kon doorslaan naar de tweede verdieping.

4. De brandwachten die vervolgens werden ingezet om toe te kunnen zien op de veiligheid van de aanwezige gasten vertrokken in de loop van de avond, omdat zij het niet verantwoord vonden om in het hostel te blijven werken.

5. Naar het oordeel van de rechtbank kon het college op basis van al deze constateringen van de toezichthouder gezamenlijk in combinatie met het vertrek van de brandwachten in redelijkheid tot de conclusie komen dat de staat van het pand zodanig was dat de veiligheid van de in het hostel aanwezige gasten in gevaar was en dus was het college bevoegd om tot directe sluiting van het hostel over te gaan.

6. De rechtbank zal het beroep tegen dit besluitonderdeel ongegrond verklaren.

De last om het hostel voor onbepaalde tijd voor gasten gesloten te houden

De standpunten van partijen

7. Het college heeft aan de last om het hostel gesloten te houden ten grondslag gelegd dat eiseres niet beschikt over een omgevingsvergunning met het oog op de brandveiligheid^[1]om iemand op de begane grond te laten overnachten en dat de staat van het hostel niet voldoet aan, en het gebruik ervan niet in overeenstemming is met, de op het hostel van toepassing zijnde voorschriften uit het Bouwbesluit 2012 (het Bouwbesluit)^[2]. Eiseres kan de staat en het gebruik van het hostel volgens het college weer in overeenstemming brengen met de hierop van toepassing zijnde voorschriften door de herstelmaatregelen uit te voeren die staan vermeld in het Inspectierapport [inspectierapport] van de inspecteur (het inspectierapport).

8. Eiseres betwist dat er op de begane grond iemand overnachtte en dat zij alle overtredingen die in het inspectierapport staan vermeld heeft begaan. Verder voert zij aan dat bij een aantal van de herstelmaatregelen die in het inspectierapport zijn opgenomen onduidelijk is wat zij moet doen om de overtreding ongedaan te maken.

9. De rechtbank zal hierna aan de hand van de beroepsgronden die eiseres heeft aangevoerd tegen het bestreden besluit voor zover dat ziet op de last om het hostel voor onbepaalde tijd voor gasten gesloten te houden beoordelen.

Overnachten op de begane grond

10. Partijen zijn het er over eens, en de rechtbank stelt ook vast, dat eiseres niet beschikt over een omgevingsvergunning op grond waarvan iemand op de begane grond van het pand zou mogen overnachten. Partijen verschillen met elkaar van mening of uit wat in het proces-verbaal staat vermeld is op te maken dat er op of omstreeks 16 februari 2021 werd overnacht in een kamer op de begane grond. Eiseres voert daarbij aan dat de verklaring die de heer
[B] tijdens de controle heeft gedaan niet betrouwbaar is. In tegenstelling tot wat hij toen heeft verklaard, is hij helemaal geen werknemer van eiseres (geweest). Deze persoon is enige tijd te gast geweest bij het hostel, maar ten tijde van de controle was aan hem de toegang tot het hostel ontzegd.

11. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt – los van de verklaring van de heer
[B] – uit het proces-verbaal voldoende dat er in een ruimte op de begane grond aan de voorzijde van het pand iemand overnachtte.

12. De toezichthouder zag dat deze kamer was ingericht als zijnde kamer. Hij zag namelijk een volledig opgemaakt bed staan. Ook zag hij twee stoelen staan die functioneerden als zijnde nachtkastje, met daarop de verlichting. Hij zag dat de verlichting nog brandde. Vervolgens zag hij een grote ton staan, waar een tasje lag met daarin persoonlijke bezittingen. In het proces-verbaal is een foto van de kamer opgenomen.

13. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) mag het college, onverminderd zijn eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal weergeven.

14. Naar het oordeel van de rechtbank geeft wat eiseres aanvoert geen reden om te twijfelen aan de bevindingen van de toezichthouder. Dat de ton met daarop het tasje niet op de foto te zien is, is voor de rechtbank geen reden om te twijfelen aan de verklaring van de toezichthouder over deze ton en het tasje. De verklaring van eiseres op de zitting dat de kamer alleen werd gebruikt voor opslag en het in bewaring leggen van persoonlijke spullen van het personeel komt de rechtbank niet aannemelijk over. Ook de rechtbank ziet op de foto een volledig opgemaakt bed en geen bed dat in een opslagruimte staat.

15. Dus naar het oordeel van de rechtbank werd er ten tijde van de controle inderdaad op de begane grond van het pand overnacht in strijd met de Wabo. Tussen partijen is niet in geschil dat er op dit moment aan dit punt uit de last wordt voldaan, omdat er nu niemand in het hostel overnacht.

(Inrichting van) de vluchtroute

16. In het inspectierapport zijn meerdere overtredingen met betrekking tot de (inrichting van de) vluchtroute opgenomen. De Weerstand Brand Doorlating Brand Overslag (WBDBO) tussen twee vluchtroutes zou niet voldoende zijn, de vrije doorgangsbreedte van de vluchtroute zou onvoldoende zijn, de vluchtrouteaanduiding zou op diverse plaatsen niet zijn aangebracht, nooddeuren zouden niet zijn voorzien van het opschrift “nooddeur vrijhouden” of “nooduitgang” en vanuit de achter-/zijdeuren op de begane grond zou niet gevlucht kunnen worden naar het aansluitende terrein en vandaar naar de openbare weg.

17. Eiseres heeft aangevoerd dat gelet op wat over de vluchtroute en vluchtdeuren staat opgenomen in het proces-verbaal, de toezichthouder en de inspecteur lijken te zijn uitgegaan van een onjuiste vluchtroute. Voor de vluchtroute verwijst eiseres naar een foto van de ontruimingsplattegrond zoals deze in het hostel aan de muur hing. De deuren aan de achter-/zijkant van het voormalige restaurant op de begane grond van het pand met het adres [adres 2] maken volgens eiseres helemaal geen onderdeel uit van die vluchtroute en dus hoeven deze deuren ook niet toegankelijk te zijn en te zijn voorzien van noodverlichting en een opschrift “nooduitgang”. Eiseres ontkent dat de noodverlichting op de toepasselijke vluchtroute gedeeltelijk ontbrak en niet goed functioneerde. Het is eiseres niet duidelijk op welke twee vluchtroutes in het inspectierapport wordt gedoeld waarvan de WBDBO van de scheidingsconstructie niet voldoende zou zijn.

18. Het college kon op de zitting niet toelichten wat volgens hem de vluchtroute in het hostel was en of de gebreken die de inspecteur ten aanzien van de noodverlichting en nooddeuren e.d. heeft geconstateerd wel echt betrekking hebben op de toepasselijke vluchtroute van het hostel. Ook heeft het college tot op de zitting niet kunnen toelichten over welke twee vluchtroutes het in het inspectierapport gaat.

19. De rechtbank twijfelt niet aan de feitelijke waarnemingen van de toezichthouder en de inspecteur die staan vermeld in het proces-verbaal, maar zij kan op basis van het inspectierapport in combinatie met het proces-verbaal en wat het college in het verweerschrift en op de zitting heeft toegelicht niet beoordelen of eiseres inderdaad overtredingen heeft begaan ten aanzien van de inrichting van de van toepassing zijnde vluchtroute. Ook is de rechtbank het met eiseres eens dat uit het proces-verbaal niet blijkt hoe de inspecteur heeft vastgesteld dat de lichtopbrengst van de noodverlichting waar deze op grond van het Bouwbesluit voor de toepasselijke vluchtroute wel aanwezig moest zijn, minder dan 1 lux bedraagt.

20. De conclusie van het voorgaande is dat de rechtbank op grond van het inspectierapport in combinatie met het proces-verbaal niet kan vaststellen of eiseres de overtredingen heeft begaan die in het inspectierapport zijn opgenomen over de (inrichting) van de vluchtroute.

Brandmeld- en ontruimingsinstallatie

21. Eiseres voert aan dat het hostel niet hoefde te beschikken over een brandmeldinstallatie als bedoeld in artikel 6.20, eerste en zesde lid, van het Bouwbesluit, omdat het hostel beschikte over 24-uurs bewaking en een gebruiksoppervlakte van minder dan 250 m2. Het hostel beschikte overigens wel over een brandmeld- en ontruimingsinstallatie. Deze installatie werd volgens eiseres adequaat onderhouden en gecontroleerd en zij beschikte over een geldig inspectiecertificaat. Ook zijn meerdere personeelsleden volgens eiseres geïnstrueerd over hoe om te gaan met de installatie.

22. Uit het proces-verbaal blijkt naar het oordeel van de rechtbank niet dat de inspecteur en/of de toezichthouder tijdens de controle op 16 februari 2021 heeft gevraagd naar het inspectiecertificaat van de brandmeld- en ontruimingsinstallatie, het logboek, de beheerder van brandmeld- en ontruimingsinstallatie of de aanwezigheid van een ontruimingsplan. Ook is daarin niet te lezen dat de toonsignalen van de ontruimingsinstallatie zijn gemeten. De rechtbank vraagt zich met eiseres daarom af hoe de inspecteur heeft vastgesteld dat de benodigde certificaten niet aanwezig waren, er geen opgeleid persoon aanwezig was en dat het geluidsniveau van de toonsignalen van de ontruimingsinstallatie niet in alle ruimten aan de eisen voldeed. Het college heeft dit op de zitting niet kunnen toelichten. Ook kan de rechtbank niet vaststellen of het college in het bestreden besluit is uitgegaan van een logiesfunctie met of zonder 24-uursbewaking.

23. De conclusie van het voorgaande is dat de rechtbank op grond van het inspectierapport in combinatie met het proces-verbaal niet kan vaststellen of eiseres de overtredingen heeft begaan die in het inspectierapport zijn opgenomen over de brandmeld- en ontruimtingsinstallatie.

Strijd met artikel 2.90, eerste lid, en artikel 2.100, eerste en tweede lid, Bouwbesluit

24. Eiseres heeft voor het eerst op de zitting gesteld dat geen sprake is van strijd met artikel 2.90, eerste lid, van het Bouwbesluit, omdat het hele gebouw moet worden aangemerkt als één brandcompartiment. Verder heeft eiseres aangevoerd dat geen sprake is van strijd met artikel 2.100, eerste en tweede lid, van het Bouwbesluit, omdat geen sprake is van een besloten ruimte als bedoeld in het eerste lid en de foto’s die op het tweede lid betrekking hebben, zijn genomen in verkeersruimtes.

25. Het college heeft op de zitting opgemerkt dat hij hierop niet kan reageren, maar dit aan de inspecteur zou moeten voorleggen. De rechtbank is van oordeel dat het, gelet op de reactie van het college, in strijd zou komen met een goede procesorde om wat eiseres pas op de zitting naar voren heeft gebracht in deze procedure te betrekken.

Rookmelders

26. Eiseres heeft op de zitting aangevoerd dat uit het proces-verbaal niet blijkt dat de rookmelders niet werkten. Ook dit punt heeft eiseres pas op de zitting naar voren gebracht, zodat het college daar niet meteen op kon reageren. De rechtbank is van oordeel dat het ook ten aanzien van deze beroepsgrond in strijd zou komen met een goede procesorde om wat eiseres pas op de zitting naar voren heeft gebracht in deze procedure te betrekken.

Trapleuning

27. Volgens de inspecteur is de trap op de eerste verdieping van het hostel niet voorzien van een niet beweegbare afscheiding en moet deze alsnog worden aangebracht. Eiseres voert aan niet te weten bij welke trap een niet beweegbare afscheiding zou ontbreken. De enige trap waar het over zou kunnen gaan is volgens eiseres een trap waarbij alleen de onderste 80 centimeter geen leuning aanwezig is.

28. In het proces-verbaal is niets opgenomen over het ontbreken van een niet beweegbare afscheiding van een trap. Het college heeft op de zitting niet kunnen toelichten over welke trap het in het inspectierapport gaat. Naar het oordeel van de rechtbank is voor eiseres hierdoor niet duidelijk wat zij moet doen om deze overtreding te beëindigen.

29. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling vereist het rechtzekerheidsbeginsel dat het college de herstelmaatregelen zodanig duidelijk en concreet formuleert dat eiseres niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan (of nagelaten) moet worden om de overtredingen te beëindigen. Nu niet duidelijk is waar de niet beweegbare afscheiding moet worden aangebracht, is deze aan eiseres opgelegde herstelmaatregel naar het oordeel van de rechtbank in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.

Voorziening van elektriciteit

30. In het inspectierapport staat dat de inspecteur heeft waargenomen dat de voorziening voor elektriciteit niet voldeed aan de voorschriften uit het Bouwbesluit. Eiseres erkent dat de stroomvoorziening op de begane grond van het pand, waar voorheen het restaurant was gevestigd, op 16 februari 2021 inderdaad niet aan de voorschriften voldeed. Eiseres was al wel eigenaar van deze ruimte, maar deze ruimte behoorde ten tijde van de controle niet bij het hostel. De stroom was hier volgens eiseres afgesloten. Het college kon dit op de zitting noch ontkennen, noch bevestigen. Het inspectierapport is in combinatie met het proces-verbaal op dit punt naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende duidelijk.

31. Hierdoor is ook de herstelmaatregel dat de installatie van het pand moet worden aangepast naar het oordeel van de rechtbank in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Volgens de rechtbank is voor eiseres onvoldoende duidelijk wat zij moet doen om de overtreding te beëindigen.

Elektrische kachels, keukenapparatuur en gevaarlijke elektrische 220 volt aansluitingen

32. Aan eiseres wordt in het inspectierapport de herstelmaatregel opgelegd om de elektrische kachels en keukenapparatuur op juiste wijze aan te sluiten.

33. De rechtbank is met eiseres van oordeel dat niet duidelijk is over welke elektrische kachels en keukenapparatuur het hier gaat. In het proces-verbaal is niets opgenomen over elektrische kachels of keukenapparatuur. Dus ook deze herstelmaatregel is naar het oordeel van de rechtbank in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.

Conclusie en gevolgen

34. De conclusie van het voorgaande is dat het beroep tegen het besluitonderdeel dat ziet op het besluit van het college om spoedeisende bestuursdwang toe te passen ongegrond is.

35. Gelet op de beroepsgronden en wat eiseres naar voren heeft gebracht op de zitting, is bij het besluitonderdeel dat ziet op het gesloten houden van het hostel tot bepaalde herstelwerkzaamheden zijn uitgevoerd onvoldoende duidelijk of eiseres alle aan het bestreden besluit ten grondslag liggende overtredingen daadwerkelijk heeft begaan. Voor een aantal andere overtredingen zijn de herstelmaatregelen onduidelijk en onvoldoende concreet geformuleerd waardoor eiseres in het duister tast over wat gedaan moet worden om deze overtredingen te beëindigen. Dit is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Aan dit besluitonderdeel kleven dus gebreken. De rechtbank zal het besluitonderdeel van het bestreden besluit dat gaat over de last om het hostel voor onbepaalde tijd voor gasten gesloten te houden daarom vernietigen en dit besluitonderdeel van de last onder bestuursdwang herroepen.

36. De rechtbank stelt het college niet in de gelegenheid om de gebreken in het bestreden besluit te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenaamde bestuurlijke lus), omdat de gebreken niet met terugwerkende kracht tot het moment dat de last onder bestuursdwang aan eiseres werd opgelegd zijn te repareren.

37. Dit alles ontslaat eiseres niet van de verplichting om te voldoen aan de eisen die het Bouwbesluit stelt aan de brandveiligheid van een bestaand gebouw en in het bijzonder aan een gebouw waar logies worden aangeboden. Zolang eiseres niet aan deze eisen voldoet mag zij in het hostel geen logies aanbieden. De rechtbank geeft in deze uitspraak geen oordeel over de kwaliteitsslag die eiseres voor het gehele pand (hostel en voormalig restaurant) wil maken. Ook hiervoor geldt dat eiseres bij een eventuele kwaliteitsslag aan alle verplichten die daarbij voor haar op grond van de wet en regelgeving gelden zal moeten voldoen.

38. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.518,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep tegen het besluitonderdeel dat ziet op het besluit van het college om in nacht van 16 op 17 februari 2021 spoedeisende bestuursdwang toe te passen ongegrond;

- verklaart het beroep tegen het besluitonderdeel dat ziet op de last om het hostel voor onbepaalde tijd voor gasten gesloten te houden gegrond;

- vernietigt het besluitonderdeel van het bestreden besluit waarin aan eiseres de last is opgelegd om het hostel voor onbepaalde tijd voor gasten gesloten te houden;

- herroept de last onder dwangsom voor zover daarin is beslist over dit besluitonderdeel;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;

- veroordeelt het college tot betaling van € 1.518,- aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stijnen, rechter, in aanwezigheid van
mr.I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
21 oktober 2022.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.