ECLI:NL:RBMNE:2022:3525

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 21/2778

uitspraak van de meervoudige kamer van 5 september 2022 in de zaak tussen

[eiser] , uit [woonplaats] , eiser

(gemachtigden: mr. A.P. van Knippenbergh en mr. J.P. Arts),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Almere (het college)

(gemachtigden: mr. J. Keur en mr. K.W.S. van der Werf).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel: PricewaterhouseCoopers Advisory B.V. uit Amsterdam (PWC).

Inleiding

Eiser is voormalig directeur van het [onderneming 1] . In 2017 is hij negatief in de publiciteit geweest, omdat hij financiële voordelen zou hebben genoten vanuit deze functie. Het college heeft vervolgens PWC gevraagd om een onderzoek in te stellen naar de feiten en omstandigheden over de (financiële) relatie tussen [onderneming 1] en [onderneming 2] en (de ondernemingen van) eiser en de rol daarbij van het bestuur van deze [.] . Dit heeft geleid tot het rapport ‘Onderzoek [...] ’ van 3 december 2018 dat ziet op de periode van 1 januari 2015 tot en met 31 december 2016.
Het college heeft aan dit rapport op grond van de Gemeentewet geheimhouding opgelegd. Eiser heeft verzocht om opheffing van die geheimhouding. Hij wil de inhoud van het rapport gebruiken om zijn naam te zuiveren. Het college heeft de opheffing van de geheimhouding in zijn vergadering van 1 december 2020 geweigerd en dat op 8 december 2020 aan eiser bericht.

Met het bestreden besluit van 19 mei 2021 op het bezwaar van eiser is het college bij dat besluit gebleven.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft het beroep op 21 juni 2022 op een zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigden van eiser en de gemachtigden van het college
.

Beoordeling door de rechtbank

Wie is bevoegd om het verzoek te behandelen?

Eiser heeft op 26 oktober 2020 bij het college een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) ingediend waarin hij heeft verzocht om openbaarmaking van het rapport van PWC. Het college heeft op grond van artikel 55 van de Gemeentewet op 4 december 2018 geheimhouding aan dit rapport opgelegd. In de collegevergadering van 1 december 2020 is dit besluit gehandhaafd.

Eiser heeft als eerste beroepsgrond aangevoerd dat het college niet bevoegd is om de geheimhouding zelf op te heffen, omdat hij zich tot de raad heeft gericht en dus gelet op artikel 55, derde lid, van de Gemeentewet de raad het bevoegde bestuursorgaan is. Volgens eiser heeft de raad de geheimhouding van het rapport bekrachtigd, omdat hij kennis heeft genomen van dat rapport en er overleg is geweest met de raadsgriffie over de geheimhouding.

De rechtbank volgt dit standpunt van eiser niet. Het college heeft de raad kennis laten nemen van de uitkomsten van het onderzoek van PWC, maar dat heeft hij niet gedaan door het rapport aan de raad toe te sturen, maar door als bijlage bij het voorstel aan de raad van 20 december 2018 een duiding van het integriteitsrapport van PWC te voegen. Deze duiding is openbaar gemaakt. Het college heeft zelf over de geheimhouding van het rapport beslist op grond van artikel 55, eerste lid, van de Gemeentewet. Het rapport is weliswaar niet aan de raad toegestuurd, maar de individuele raadsleden zijn wel in de gelegenheid gesteld om kennis te nemen van het rapport, waarbij zij zelf voor geheimhouding moesten tekenen. Dit blijkt uit het besluit van het college van 27 november 2018. Dat er over de geheimhouding contact is geweest met de raadsgriffie verandert de bevoegdheid om over de geheimhouding te beslissen niet. Dit volgt namelijk niet uit de Gemeentewet en is evenmin de bedoeling geweest. Uit Tekst & Commentaar van de Gemeentewet blijkt dit– anders dan eiser stelt – namelijk niet. De rechtbank volgt eiser evenmin in zijn standpunt dat het voor hem verwarrend zou zijn welke bestuursorgaan over opheffing van de geheimhouding gaat. Uit het besluit van het college van 4 december 2018 blijkt duidelijk dat dit tot het domein van het college behoort en niet tot dat van de raad. De beroepsgrond van eiser slaagt dus niet.
Wat is het toetsingskader?

Hoewel eiser een Wob-verzoek heeft ingediend, is de Wob niet de grondslag voor eventuele openbaarmaking van de gevraagde documenten. De geheimhoudingsregeling uit de Gemeentewet gaat namelijk voor op de Wob. Dat is vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter, de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (Afdeling).^[1]Het is ook vaste rechtspraak dat een Wob-verzoek in zo’n geval wordt aangemerkt als een verzoek om opheffing van de geheimhouding.^[2]Het college heeft het verzoek ook zo opgevat. Hij heeft opheffing van de geheimhouding geweigerd.

5. Het college heeft het rapport van PWC en de daarbij behorende bijlagen naar de rechtbank gestuurd. Het beroep ziet op de weigering van het rapport en de bijlagen. Het college heeft verzocht dat uitsluitend de rechtbank van deze stukken kennis zal nemen. Met toestemming van eiser heeft de rechtbank deze documenten ingezien.

6. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak of het college heeft mogen weigeren om de geheimhouding van het rapport en de bijlagen op te heffen. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiser heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De belangen genoemd in artikel 10 van de Wob spelen in deze procedure een belangrijke rol. Weliswaar is de Wob per 1 mei 2022 ingetrokken en vervangen door de Wet open overheid (Woo), maar omdat het bestreden besluit van voor 1 mei 2022 is, toetst de rechtbank het besluit aan de Wob.

Voor zover eiser meent dat de geheimhouding moet worden opgeheven alleen al vanwege de ernstige benadeling die hij door dit rapport stelt te ondervinden, deelt de rechtbank dit niet. Een individueel belang bij openbaarheid geeft niet de doorslag. Eisers belang kan wellicht samenvallen met het (algemene) belang bij openbaarheid, maar het college moet die belangen dan nog afwegen tegen de (in de wet) genoemde belangen die zich hier mogelijk tegen verzetten.

Mocht het college hier afzien van het per document of per documentdeel motiveren?

7. In zijn besluit van 4 december 2018 heeft het college uiteengezet dat de belangen genoemd in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, e en g, van de Wob leiden tot integrale geheimhouding van het rapport. Hij heeft zich in het primaire besluit en het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat dezelfde belangen uit de Wob nog steeds van toepassing zijn en dat opheffing van de geheimhouding van het rapport en de bijlagen dus niet aan de orde is. Het college heeft niet beoordeeld of de geheimhouding van bepaalde onderdelen van het rapport wel zou kunnen worden opgeheven, omdat hij het verzoek van eiser heeft opgevat als een verzoek om opheffing van de geheimhouding van het gehele rapport. Eiser heeft weliswaar gesteld dat hij geen bezwaar heeft tegen het prijsgeven van gegevens die zijn persoonlijke levenssfeer raken, maar als van die gegevens de geheimhouding zou worden opgeheven dan zou dat leiden tot openbaarmaking van een document dat volgens het college geen samenhangende en zinnige informatie bevat. De feiten en de persoonsgegevens van eiser zijn volgens het college te nauw verweven met andere gegevens die het college niet openbaar wil maken, omdat de belangen van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, e en g van de Wob hieraan in de weg staan.

8. De rechtbank volgt het college niet in zijn standpunt dat hij niet per document of documentonderdeel hoefde toe te lichten welk belang van artikel 10 van de Wob hierop van toepassing is. Volgens vaste rechtspraak moet een bestuursorgaan in Wob-zaken in beginsel per document of documentonderdeel motiveren op welke grond openbaarmaking achterwege wordt gelaten.^[3]Dat geldt ook voor de toetsing van de opheffing van de geheimhouding die het college hier op grond van de Gemeentewet moet verrichten.^[4]Het college kan alleen afzien van het per document of onderdeel motiveren welke weigeringsgrond van toepassing is, als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen. Daarvan is hier echter geen sprake, omdat het om veel verschillende documenten en documentonderdelen gaat en in het geheel niet helder is op welk onderdeel welk belang van artikel 10 van de Wob van toepassing is.

9. De rechtbank heeft een aantal documenten bekeken waarop de genoemde weigeringsgronden in elk geval niet toereikend zijn. Zoals de begeleidende brief bij het rapport (pagina 2) en de inhoudsopgave (pagina 3 en 4). Zonder nadere toelichting valt niet in te zien dat de belangen van artikel 10 van de Wob hierop van toepassing zijn. Ook delen van de samenvatting (pagina 5) vallen niet onder de genoemde weigeringsgronden. De rechtbank noemt specifiek de passages onder de randnummers 01, 02, 03 en 08 tot en met 10. In het rapport staat ook informatie die eerder in de krant heeft gestaan en informatie over een faillissement. Dit is informatie die openbaar is en dus evenmin onder artikel 10 van de Wob valt. Dit geldt ook voor informatie die afkomstig is uit openbare bronnen, zie bijvoorbeeld pagina 33 (randnummer 148) en pagina 58 (randnummer 243) waar een chronologische opsomming van gebeurtenissen is gegeven. Op pagina 62 (randnummer 251 en verder) staat informatie over de waarde van de grond. Voor zover die informatie uit het kadaster blijkt, kent die een eigen regime van openbaarmaking. De hiervoor genoemde voorbeelden zijn niet uitputtend, maar laten slechts zien dat onderscheid maken tussen verschillende delen van het document en de bijlagen zeer wel mogelijk is. Het college zal de documenten dus nog moeten beoordelen met de vraag of de weigeringsgronden op ieder onderdeel van toepassing zijn. Het college mag er wel voor kiezen om (delen van) documenten van gelijke aard en strekking niet afzonderlijk te bespreken, maar samen te pakken, maar dan moet wel worden toegelicht welke documenten van gelijke aard en strekking zijn.
Alleen al om bovengenoemde reden is het beroep van eiser gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. Het college zal dan ook een nieuw besluit moeten nemen.
Zijn de genoemde weigeringsgronden op onderdelen van het rapport en de bijlagen van toepassing?

10. De rechtbank ziet aanleiding om met het oog op het nieuw te nemen besluit in algemene zin te beoordelen of de door het college genoemde weigeringsgronden van toepassing zouden kunnen zijn om de geheimhouding van delen van het rapport en de bijlagen niet op te heffen. Het college heeft het belang van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob genoemd als grondslag voor de geheimhouding. De rechtbank ziet hierin wel een concreet belang dat voor bepaalde onderdelen van het rapport en delen van de bijlagen geldt. Het rapport bevat niet alleen persoonsgegevens, maar ook persoonlijke omstandigheden en uitlatingen, die in het verlengde liggen van persoonsgegevens en de persoonlijke levenssfeer ook raken.^[5]Het gaat hier om een integriteitsonderzoek dat voor een groot deel bestaat uit verklaringen over de rolverdeling, werkwijze en verantwoordelijkheden van de directie van de [.] , de bestuursleden en andere betrokkenen in de vorm van hoor en wederhoor. Dit zijn verklaringen die in vertrouwen zijn afgelegd en betrokkenen mogen ervan uitgaan dat die vertrouwelijkheid gewaarborgd blijft. Het gaat om persoonlijke opvattingen en kwalificaties van bepaalde feiten, omstandigheden en gebeurtenissen die passen bij de strekking van zo’n integriteitsonderzoek. Ook eisers verklaringen vallen daaronder. Hij heeft in het kader van hoor en wederhoor zijn zienswijze gegeven en daarmee ook zijn visie op de werkwijze van anderen en een reactie gegeven op zijn eigen werkwijze. Eiser heeft zich weliswaar op het standpunt gesteld dat wat hem betreft al zijn opmerkingen openbaar gemaakt kunnen worden, maar het college heeft daar terecht tegenover gesteld dat de verklaringen van eiser teveel verweven zijn met de te beschermen persoonlijke levenssfeer van anderen. Er zouden zinledige documentonderdelen over blijven, te meer omdat ook uit opmerkingen van eiser zelf, herleid kan worden welke personen informatie hebben versterkt. Juist dit mag het college met deze weigeringsgrond voorkomen. De enkele omstandigheid dat het onderzoek vooral over eiser gaat, maakt - zoals hiervoor al is overwogen - niet dat zijn belang voorgaat op het belang dat derden hebben bij de bescherming van hun persoonlijke levenssfeer.

11. In het verlengde van wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen, oordeelt zij dat ook de belangen genoemd in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob op documenten en documentonderdelen van toepassing zijn. Waar het bijvoorbeeld gaat om de financiële belangen van derden, zoals leveranciers, die niet op de hoogte zijn van het feit dat zij onderdeel uitmaken van dit integriteitsonderzoek, kan artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob in de weg staan aan opheffing van de geheimhouding.

11. De rechtbank concludeert dat op een groot gedeelte van het rapport en de bijlagen de belangen van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob van toepassing zijn. Opheffing van de geheimhouding van dergelijke documenten en documentdelen is dan ook niet aan de orde. Het ligt dus niet in de lijn der verwachting dat eiser met zijn verzoek gaat bereiken wat hij -zoals hij tijdens de zitting heeft uitgesproken - wenst, namelijk het rapport integraal inzien om te kijken waar beschuldigingen aan zijn adres concreet vandaan komen.

11. Het college heeft verder ter motivering van de weigeringsgrond genoemd in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob op de zitting gesteld dat openbaarmaking van het rapport en van de bijlagen een ongewenst inzicht zouden geven in de financiële positie van het college. Het rapport en de bijlagen zouden namelijk inzicht geven in de geldstromen die van de overheid naar ondernemingen, zoals [.] , zijn gegaan en de achtergronden daarvan. Vergelijkbare maatschappelijke instellingen of ondernemingen zouden hieraan mogelijk kunnen ontlenen onder welke voorwaarden het college bereid is geld te verstrekken aan dit type instelling of onderneming. Daargelaten dat het college niet heeft gespecificeerd voor welke informatie dit belang precies speelt, is deze algemene motivering in elk geval ontoereikend. Er zijn geen concrete voorbeelden gegeven van lopende onderhandelingen of vergelijkbare gevallen waarbij de financiële positie van de gemeente in het geding zou kunnen komen. Ook zou in dergelijke gevallen het financiële nadeel aannemelijk gemaakt moeten zijn, wat nu ook niet het geval is. Ook voor gestelde eventuele toekomstige gebeurtenissen moet het nadeel voldoende concreet aannemelijk zijn. Vooralsnog is toepassing van deze weigeringsgrond voor delen van het rapport en de bijlagen dan ook onvoldoende gemotiveerd.

Conclusie en gevolgen

Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Het college moet een nieuw besluit nemen met inachtneming van dat wat in deze uitspraak is overwogen.
Daarbij is relevant dat de beslissing die hij zal moeten nemen onder de gewijzigde Gemeentewet valt waarbij niet langer de belangen van artikel 10 van de Wob leidend zijn, maar de belangen van artikel 5.1 van de Woo. Dat brengt met zich dat het college de geheimhouding van het rapport moet opheffen voor zover daarin gegevens zijn vervat die niet op grond van een belang als genoemd in artikel 5.1 van de Woo kunnen worden geheimgehouden. Voor zover in het rapport gegevens zijn vervat die met toepassing van artikel 55, eerste lid, van de Gemeentewet mogen worden geheimgehouden, moet het college in het nieuw te nemen besluit aan de hand van een belangenafweging beoordelen of grond bestaat de geheimhouding voort te zetten.

De rechtbank past geen bestuurlijke lus toe, omdat dit volgens haar geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen. Het college zal een geheel nieuwe afweging moeten maken over alle documenten, waarbij hij moet toetsen aan de belangen van de Woo. De rechtbank wil hierop niet vooruit lopen.

De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor acht weken.

Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding voor zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.518,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- draagt het college op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;

- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiser te vergoeden;

- veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.518,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Fijnheer, voorzitter, en mr. P.J.M. Mol, en mr. J.A.C.M. Nielen, leden, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 5 september 2022.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving geldig op de datum van het bestreden besluit.

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 7:12

1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
[…]
Artikel 8:29

[…]

5 Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, kan hij slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen. Indien de toestemming wordt geweigerd, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer.

Artikel 8:72

1. Indien de bestuursrechter het beroep gegrond verklaart, vernietigt hij het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk.
[…]

4 De bestuursrechter kan, indien toepassing van het derde lid niet mogelijk is, het bestuursorgaan opdragen een nieuw besluit te nemen of een andere handeling te verrichten met inachtneming van zijn aanwijzingen.

[…]

Wet openbaarheid van bestuur

Artikel 10

[…]

2 Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

[…]

b.de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;

[…]

e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;

[…]

g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.

[…]

GemeentewetArtikel 55
1 Het college kan op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, omtrent het in een besloten vergadering behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan het college worden overgelegd, geheimhouding opleggen. Geheimhouding omtrent het in een besloten vergadering behandelde wordt tijdens die vergadering opgelegd. De geheimhouding wordt door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennis dragen, in acht genomen totdat het college haar opheft.
[…]

3 Indien het college zich ter zake van het behandelde waarvoor een verplichting tot geheimhouding geldt tot de raad heeft gericht, wordt de geheimhouding in acht genomen totdat de raad haar opheft.