Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 21/4307
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 juni 2022 in de zaak tussen
Stichting Platform Authentieke Journalistiek, uit Utrecht, eiseres
(gemachtigde: R. Vleugels),
en
de Minister van Economische Zaken en Klimaat, verweerder
(gemachtigden: mr. drs M.A.G. Stolker en mr. Wenders).
Inleiding
Eiseres heeft op 12 april 2019 bij verschillende bestuursorganen verzoeken ingediend op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) om openbaarmaking van documenten die gaan over de banden tussen de Nederlandse overheid en Shell (Wob-verzoek Shell-1). Ook bij verweerder is een dergelijk verzoek ingediend. Een deel van de bestuursorganen, waaronder ook verweerder, is samen opgetrokken bij de behandeling van deze Wob-verzoeken. Deze bestuursorganen hebben de Wob-verzoeken van eiseres allemaal buiten behandeling gesteld, omdat zij vinden dat geen sprake is van een bestuurlijke aangelegenheid. Eiseres is het hiermee niet eens. Zij wil, in het kader van de door haar te voeren bezwaar- en beroepsprocedures tegen die buiten behandelingstelling, weten hoe de coördinatie van haar Wob-verzoeken is verlopen en heeft daarom een tweede Wob-verzoek ingediend bij verweerder (Wob-verzoek Shell-2). Daarover gaat deze zaak.
In het primaire besluit van 30 juli 2020 heeft verweerder het Wob-verzoek gedeeltelijk toegewezen. Verweerder heeft 450 documenten aangetroffen. Een deel van die documenten heeft verweerder geweigerd openbaar te maken. De overige documenten heeft verweerder (gedeeltelijk) openbaar gemaakt.
In het bestreden besluit van 16 september 2021 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft hierop gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 12 mei 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben als partij deelgenomen, [A] , journalist bij eiseres, en de gemachtigden van eiseres en verweerder. Verder waren aanwezig mr. W.J.E. van der Werf en mr. W.M.A. Polders, advocaten van Shell International B.V..
Voorvraag
Is Shell International B.V. (hierna: Shell) derde belanghebbende?
1. De rechtbank is bij brief van 4 mei 2022 terug gekomen op haar (voorlopige) beslissing van 22 december 2021 om Shell als derde-belanghebbende aan het geding te laten deelnemen. Shell heeft ter zitting verzocht om toch als belanghebbende aan het geding te mogen deelnemen, omdat zij een belang heeft in deze procedure. Shell heeft toegelicht dat de namen van Shell en de gemachtigde van Shell in de Wob-documenten voorkomen en dat zij moet kunnen toetsen welke informatie verweerder over Shell naar buiten brengt. En verder voert Shell aan dat verweerder correspondentie van de gemachtigde van Shell openbaar heeft gemaakt en daarmee een bepaalde toon zet.
2. De rechtbank heeft ter zitting beslist en op verzoek van de gemachtigde van Shell doet de rechtbank hiervan mededeling in de uitspraak. De rechtbank heeft meegedeeld dat zij de eerdere beslissing om Shell niet langer aan te merken als derde belanghebbende, handhaaft. De rechtbank heeft overwogen dat de omvang van het geschil wordt bepaald door de beroepsgronden en de rechtbank kan daar niet buiten treden. Deze omvang bepaalt ook (mede) wie er belanghebbend zijn. De omvang van het beroep, betreft -voor zover hier van belang- het al dan niet terecht (gedeeltelijk) weigeren van 33 expliciet bestreden documenten. Na de ontvangst van alle Wob-documenten waarop het beroep ziet, is de rechtbank tot het oordeel gekomen dat het belang van Shell of haar gemachtigde daarbij niet rechtstreeks is betrokken. Dat de gemachtigde van Shell er een keer in voorkomt betekent niet dat Shell of de gemachtigde daarmee ook derde belanghebbende is, omdat de “punten” die op p.6 van document 370 worden genoemd geen onderdeel vormen van dit geschil. De overige door de gemachtigde genoemde documenten zijn niet in geschil. Ook de gestelde toonzetting van de communicatie vanuit verweerder vindt de rechtbank een onvoldoende concreet belang om Shell als derde belanghebbende in deze Wob-procedure aan te merken.
3. Ter zitting heeft eiseres melding gemaakt dat document 380 vervangen moet worden door document 381. De wisseling van document 380 naar 381 is niet van invloed op de conclusie van de rechtbank over het ontbreken van procesbelang bij Shell.
Beoordeling van het beroep door de rechtbank
4. Eiseres is het niet eens met het besluit van verweerder om openbaarmaking geheel of gedeeltelijk te weigeren op grond van artikel 11 van Pro de Wob ten aanzien van 33 bij nummer genoemde documenten. [1] Ook is eiseres het er niet mee eens dat verweerder de documenten die zij ontvangen heeft naar aanleiding van een zogenoemde quick scan niet aan de Wob-documenten heeft toegevoegd.
5. De rechtbank verklaart het beroep van eiseres gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
7. Voor zover verweerder meent dat het beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard, omdat de gronden onvoldoende concreet zijn aangevoerd, deelt de rechtbank dit standpunt van verweerder niet. Weliswaar kan eiseres haar beroep niet stoelen op hetgeen in bezwaar naar voren is gebracht, maar het is volkomen duidelijk wat de grieven tegen het bestreden besluit zijn en op welke argumenten eiseres dit in beroep baseert. De rechtbank ziet ook geen tegenstrijdigheid in het beroep door dit te beperken tot 33 expliciet genoemde documenten en toch aan te voeren dat ook de resultaten van de quick-scan bijgevoegd hadden moeten worden. Dat 33 van de circa 450 geïnventariseerde documenten worden betwist, betekent immers niet dat niet gesteld kan worden dat er meer documenten geïnventariseerd hadden moeten worden. De rechtbank bespreekt de gronden hieronder.
Valt de door verweerder gemaakte quick scan onder de reikwijdte van het Wob- verzoek?
8. Vast staat dat verweerder naar aanleiding van Wob-verzoek Shell-1 een quick scan heeft uitgevoerd. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat dit een uitvraag betrof over een ruwe schatting van het potentieel aantal documenten dat onder het verzoek zou kunnen vallen, verdeeld over verschillende onderwerpen. In de berichten die in reactie op die uitvraag ontvangen zijn, werd een ruwe schatting gegeven van dat aantal documenten. Volgens verweerder vallen deze documenten echter niet onder verzoek van eiseres dat nu aan de orde is, omdat eiseres met de in het verzoek genoemde “inventarisatie” wat anders bedoelt.
9. Eiseres is het niet eens met verweerder. Eiseres heeft immers gevraagd om openbaarmaking van alle documenten die ontstaan, gebruikt of ontvangen zijn in relatie tot het Wob-verzoek Shell-1. Een document dat is ontstaan als gevolg een quick scan naar aanleiding van het Wob-verzoek Shell-1 valt daarom onder de reikwijdte van dit verzoek.
10. De rechtbank is het met eiseres eens. Verweerder heeft naar aanleiding van Wob-verzoek Shell-1 bij andere bestuursorganen gevraagd een ruwe schatting te geven van het aantal documenten dat met dat verzoek gemoeid kan zijn. Zowel de vragen als antwoorden die in documenten zijn opgenomen zijn documenten die ontstaan zijn naar aanleiding van Wob-verzoek Shell-1. Daarmee vallen ze binnen het verzoek. Er is geen objectieve reden om aan te nemen dat een quick-scan niet onder de door eiseres bedoelde inventarisatie zou vallen. Eiseres heeft hiervoor ook geen concrete aanleiding gegeven. Nu ter zitting duidelijk is geworden dat de quick-scan wel documenten heeft opgeleverd, dient verweerder deze te inventariseren en te beoordelen of deze openbaar gemaakt kunnen worden. Deze beroepsgrond slaagt.
Had verweerder moeten vooruitlopen op de Wet open overheid (Woo) en zo ja, heeft hij dat gedaan?
11. Eiseres voert aan dat verweerder de weigeringsgrond van artikel 11 van Pro de Wob te ruim heeft toegepast en dat verweerder vooruit had moeten lopen op de Woo. In de Woo is weigeringsgrond van de persoonlijke beleidsopvatting minder ruim toepasbaar dan in artikel 11 van Pro de Wob. Eiseres wijst voor dit standpunt onder andere naar de kamerbrief van Minister Ollongren van 30 april 2021 (de kamerbrief) [2] en zij vermoedt dat de beslissing op bezwaar daarom lang op zich heeft laten wachten.
12. Verweerder heeft hierover gesteld dat dit klopt. Uit de kamerbrief volgt dat deels kan worden vooruitgelopen op de Woo. Het gaat dan om -voor zover hier van belang- een aangescherpte definitie van een persoonlijke beleidsopvatting (artikel 5.2 van de Woo). Bij de beslissing op bezwaar heeft verweerder beoordeeld of de inhoud van de kamerbrief vooruitlopend op de Woo moet leiden tot heroverweging van het primaire besluit wat betreft de toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Dat bleek niet het geval. Ter zitting heeft verweerder bevestigd dat in het bestreden besluit vooruit is gelopen op de Woo en daarover meegedeeld dat het niet gaat over feiten en prognoses die niet als persoonlijke beleidsopvatting zijn aan te merken. Verder stelt verweerder dat een bespreking tussen ambtenaren die namens een bestuursorgaan optreden, valt onder intern beraad, zo lang er geen derden bij zijn betrokken.
13. De rechtbank is van oordeel dat, nu verweerder zelf stelt dat hij in de heroverweging in lijn met de kamerbrief (onder andere) artikel 5.2 van de Woo anticiperend heeft toegepast, dit ook uit het bestreden besluit zou moeten blijken.
De rechtbank heeft hierover evenwel in het bestreden besluit niets aangetroffen en in het verweerschrift niets anders dan de mededeling dat deze anticipatie is toegepast. Gelet op het verschil in definities van persoonlijke beleidsopvattingen in de Woo en de Wob, kan hierover een nadere motivering door verweerder evenwel niet worden gemist.
14. Volgens artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob is een persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
15. Volgens de Woo wordt onder persoonlijke beleidsopvattingen verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
16. De rechtbank houdt het ervoor dat, gezien de uitzonderingen die expliciet zijn gemaakt, de definitie van het begrip is aangescherpt en de reikwijdte is ingeperkt, nu niet alleen feiten, maar ook prognoses en (gevolgen van) beleidsalternatieven of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter expliciet zijn uitgesloten. Ook in de kamerbrief staat dat de uitzonderingsgrond ‘persoonlijke beleidsopvatting’ minder ruim zal kunnen worden toegepast. Zonder nadere motivering, die ontbreekt, valt dan ook niet in te zien dat verweerder ten aanzien van de 33 bestreden documenten zonder meer tot dezelfde conclusie komt over de toepasselijkheid van de persoonlijke beleidsopvatting als weigeringsgrond.
17. Ten aanzien van geen van de 33 documenten waar het beroep op ziet heeft verweerder dit kenbaar gemotiveerd. Dit is een motiveringsgebrek.
Conclusie
18. Het beroep is gegrond omdat uit dat wat hiervoor is overwogen volgt dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid en niet berust op een deugdelijke motivering. Het besluit is in zoverre dan ook genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover dat gaat over het weigeren van stukken die vallen onder de quick scan en voor zover dat gaat over de toets aan de persoonlijke beleidsopvatting van artikel 5.2 van de Woo ten aanzien van de 33 documenten die eiseres heeft genoemd. [3] De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, voor zover dat wordt vernietigd, in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat verweerder op grond van nieuwe wetgeving opnieuw moet beslissen op bezwaar. Verweerder moet daarom een nieuw besluit nemen en rekening houden met deze uitspraak. Dat wil zeggen dat verweerder de integraal geweigerde documenten die zijn ontstaan uit de quick scan moet inventariseren en beoordelen en de weigeringsgrond van de 33 door eiseres genoemde documenten op grond van artikel 5.2 van de Woo moet beoordelen. Als verweerder ervoor kiest een (onderdeel van een) document te weigeren, dan dient deze weigering voorzien te zijn van een toereikende motivering. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken na verzending van deze uitspraak.
19. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
20. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 759,- en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 759,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.518,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover het ziet op het weigeren van documenten ontstaan uit de quick scan en de toets aan artikel 5.2 van Woo ten aanzien van de 33 genoemde documenten;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J.M. Mol, voorzitter, en mr. J.H. Lange en mr. M.M. Brink, leden, in aanwezigheid van mr. L.M. Janssens-Kleijn, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 juni 2022.
Griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:26
1. De bestuursrechter kan tot de sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen.
[…]
Artikel 8:29
[…]
5. Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, kan hij slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen. Indien de toestemming wordt geweigerd, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer.
Wet openbaarheid van bestuur
Artikel 11
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
[…].
Wet open overheid
Artikel 5.2. Persoonlijke beleidsopvattingen
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
2 […].
3 Onverminderd het eerste en tweede lid wordt uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door een minister, een commissaris van de Koning, Gedeputeerde Staten, een gedeputeerde, het college van burgemeester en wethouders, een burgemeester en een wethouder, informatie verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad.
4 […].