Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/1616
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 juni 2022 in de zaak tussen
Stichting Dierbaar Flevoland , gevestigd in Lelystad , en
Stichting Fauna4life, gevestigd in Amstelveen , eiseressen
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Flevoland, verweerder
(gemachtigden: mr. E.C.M. Schippers en mr. R.D. Reinders).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Staatsbosbeheer, gevestigd in Driebergen-Rijssenburg
(gemachtigde: mr. A.J. Durville).
(gemachtigde: mr. A.J. Durville).
Partijen worden hierna de stichtingen, gedeputeerde staten en Staatsbosbeheer genoemd.
Inleiding
1. Deze zaak gaat over de vraag of bepaalde ‘vernattingsmaatregelen’ in de Oostvaardersplassen te maken hebben met het beheer van dat gebied en daarom zonder natuurvergunning mogen worden uitgevoerd. De Oostvaardersplassen is een Europees beschermd Natura 2000-gebied, dat is aangewezen als speciale beschermingszone in het kader van de Vogelrichtlijn voor 14 broedvogelsoorten en 19 niet-broedvogelsoorten. In het aanwijzingsbesluit voor de Oostvaardersplassen zijn voor deze vogelsoorten instandhoudingsdoelstellingen opgenomen, die voornamelijk zien op het behoud van de omvang en de kwaliteit van het leefgebied met een bepaalde draagkracht.
2. De stichtingen zetten zich in voor de belangen van wilde dieren. Staatsbosbeheer is de beheerder van het gebied. Gedeputeerde staten zijn op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) verantwoordelijk voor de beoordeling van de gevolgen van plannen en projecten op dit gebied.
3. Staatsbosbeheer wil het zogenoemde ‘grazige deel’ van de Oostvaardersplassen natter maken met verschillende vernatttingsmaatregelen. Het vernatten van het natuurgebied is volgens Staatsbosbeheer nodig met het oog op de instandhoudingsdoelstellingen van de beschermde vogelsoorten. Voor twee vernattingsmaatregelen is een aanvraag voor een natuurvergunning ingediend. Het gaat in de eerste plaats om de aanleg van een inundatiegebied in deelgebied de Beemlanden. Door het verhogen van de gemiddelde grondwaterstanden ontstaan geschikte graslanden voor ganzen, slikvelden voor steltlopers en ondiep water met vis voor onder andere reigers, lepelaars en dodaars. Deze maatregel omvat ook de aanleg van een nieuwe slenk met begraasde en onbegraasde eilanden, rietland en nat grasland. Als tweede maatregel worden in deelgebied de Spoorzone vijf poelen aangelegd. Los van deze aangevraagde vernattingsmaatregelen gaat Staatsbosbeheer nog andere vernattingsmaatregelen uitvoeren die in het beheerplan Oostvaardersplassen zijn opgenomen, en die buiten het bereik van deze procedure bij de rechtbank vallen. Alle maatregelen zijn samen beschreven in een ‘voortoets’ van Movares van 25 juli 2019, die bij de aanvraag is gevoegd en waarin is ingegaan op de mogelijke gevolgen van de maatregelen op de beschermde vogelsoorten.
4. Gedeputeerde staten hebben de gevraagde natuurvergunning geweigerd met het besluit van 17 februari 2022 (het bestreden besluit), omdat volgens hen voor deze vernattingsmaatregelen geen natuurvergunning nodig is. Dit wordt een positieve weigering genoemd, wat inhoudt dat de vernattingsmaatregelen op grond van dit besluit zijn toegestaan. Volgens de stichtingen zijn de vernattingsmaatregelen echter wel degelijk vergunningplichtig en kan deze vergunning niet verleend worden. Zij hebben daarom beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
5. Het volledige procesverloop is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling door de rechtbank
Vernattingsmaatregelen zijn beheermaatregelen
6. De positieve weigering uit het bestreden besluit hebben gedeputeerde staten op twee grondslagen gebaseerd. Ten eerste worden de vernattingsmaatregelen uitgevoerd ten behoeve van de aangewezen vogelsoorten in de Oostvaardersplassen. Deze maatregelen houden volgens hen daarom verband met of zijn nodig voor het beheer van het gebied. Ten tweede stellen gedeputeerde staten dat uit de voortoets blijkt dat de vernattingsmaatregelen geen significante gevolgen hebben voor het Natura 2000-gebied. De stichtingen zijn het met beide standpunten niet eens en hebben daartegen beroepsgronden aangevoerd. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het geschil, waarbij wordt opgemerkt dat beide grondslagen de positieve weigering zelfstandig zouden kunnen dragen.
7. De rechtbank komt in deze uitspraak tot de conclusie dat de vernattingsmaatregelen inderdaad zijn aan te merken als beheermaatregelen en daarom zonder natuurvergunning mogen worden uitgevoerd. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen. Dit oordeel heeft tot gevolg dat de rechtbank niet meer toekomt aan de beoordeling van de beroepsgronden over de voortoets en de discussie die partijen hebben over het al dan niet bestaan van significante gevolgen.
Het algemene beoordelingskader en de standpunten van partijen
8. Op grond van artikel 2.7 van de Wnb, zoals dat per 1 januari 2020 geldt, is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Dit betekent dat een project dat verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied op grond van de Wnb is vrijgesteld van de vergunningplicht.
9. Gedeputeerde staten stellen zich op het standpunt dat de vernattingsmaatregelen
direct verband houden met het beheer van de Oostvaardersplassen. In het bestreden besluit is uiteengezet dat de maatregelen worden uitgevoerd voor vogelsoorten waarvoor het Natura 2000-gebied Oostvaardersplassen is aangewezen.
10. De stichtingen voeren aan dat de vernattingsmaatregelen geen verband houden met
het beheer van de Oostvaardersplassen, omdat ze niet in het Natura 2000-beheerplan staan. Bovendien stellen de stichtingen dat alleen sprake kan zijn van beheer als de maatregelen nodig zijn om aan de instandhoudingsdoelstellingen te voldoen. Daarvan is volgens de stichtingen geen sprake, omdat de maatregelen daarmee juist in strijd zijn. De stichtingen doen een nadrukkelijk beroep op de bepalingen van de Europese Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn voor zover de rechtbank zou oordelen dat hun beroepsgrond niet kan leiden tot het oordeel dat sprake is van strijd met de (nationale) Wnb.
Beheerplan en de gevolgen voor instandhoudingsdoelen niet doorslaggevend voor vrijstelling beheermaatregel
11. Artikel 2.3, eerste lid, van de Wnb bepaalt dat gedeputeerde staten voor een Natura
2000-gebied een beheerplan vaststellen. Op grond van het tweede lid wordt daarin in elk geval een beschrijving opgenomen van de voor het gebied nodige instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen. Voor de Oostvaardersplassen geldt het in 2015 vastgestelde beheerplan. De vernattingsmaatregelen die in deze zaak worden beoordeeld zijn daarin niet beschreven.
12. De rechtbank oordeelt dat de uitzondering op de vergunningplicht niet is beperkt tot maatregelen die in het beheerplan zijn opgenomen. Dat volgt niet uit de Wnb. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de relevante bepalingen uit de Habitatrichtlijn. Een beheerplan is op grond van de Habitatrichtlijn voor lidstaten geen verplicht instrument dat in nationale wetgeving moet worden geregeld, maar is gelet op de bewoording van artikel 6, eerste lid, facultatief. Daaruit moet worden afgeleid dat de keuze van een lidstaat voor het gebruik van het instrument beheerplan en vervolgens de inhoud van zo’n plan niet bepalend zijn voor de vraag of beheeractiviteiten zijn vrijgesteld van de vergunningplicht. Het gedeelte in artikel 2.7 van de Wnb over beheermaatregelen heeft in zoverre zelfstandige betekenis ten opzichte van de bepalingen in de Wnb over beheerplannen. Daar komt bij dat beheermaatregelen ook in de Habitatrichtlijn zijn uitgezonderd van de beoordeling van de gevolgen voor een Natura 2000-gebied. De formulering van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, dat gaat over projecten, komt geheel overeen met het relevante deel daarover van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
13. De rechtbank stelt verder voorop dat de vraag of iets een beheermaatregel is, niet moet worden getoetst aan de gevolgen ervan voor de instandhoudingsdoelstellingen uit het aanwijzingsbesluit. Dat zou afbreuk doen aan de aard van de uitzondering op de vergunningplicht, die volgt uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en die is overgenomen in artikel 2.7 van de Wnb. Als de gevolgen op de instandhoudingsdoelen bepalend zouden zijn, dan zou deze vrijstelling op de vergunningplicht zinledig worden. Dat zou immers betekenen dat bij beheermaatregelen, net als bij ieder ander project dat geen beheer is, getoetst moet worden of deze maatregelen de instandhoudingsdoelstellingen in gevaar brengen. Uit de systematiek van de Wnb, gebaseerd op de Habitatrichtlijn, vloeit dan ook voort dat eerst moet worden beoordeeld of een maatregel een beheermaatregel is. Pas als vaststaat dat daarvan geen sprake is, komt de toetsing van een project aan de instandhoudingsdoelen aan de orde.
Het beoordelingskader voor beheer verder uitgewerkt
14. De rechtbank zal in het licht van de beroepsgrond van de stichtingen nu ingaan op de vraag of de vernattingsmaatregelen zijn aan te merken als beheermaatregelen. Daarbij rijzen de vragen wat onder beheer moet worden verstaan en welke ruimte gedeputeerde staten hebben bij het bepalen van wat beheer is.
15. Gedeputeerde staten hebben beoordelingsruimte bij de invulling van het criterium ‘direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het Natura 2000-gebied’ en daarmee bij de vraag of een als beheer aangeduide maatregel inderdaad verband houdt met het instandhoudingsbeheer. Bij de (huidige) implementatie van de Habitatrichtlijn in de Wnb is ervoor gekozen om gedeputeerde staten de rol van bevoegd gezag voor het beheer van het Natura 2000-gebied toe te kennen, waarbij invulling is gegeven aan de uit de Habitatrichtlijn voortvloeiende verplichting aan de lidstaten voor het beheer van de gebieden. De Habitatrichtlijn biedt de lidstaten die ruimte. De rechtbank toetst of gedeputeerde staten de twee vernattingsmaatregelen in deze zaak redelijkerwijs als beheermaatregel hebben kunnen aanmerken.
16. De stichtingen wijzen in dat kader terecht op de Mededeling van de Europese Commissie van 21 november 2018 over het beheer van Natura 2000-gebieden en de bepalingen van artikel 6 van de Habitatrichtlijn. [1] Paragraaf 3.4.3. van de Mededeling gaat in op plannen en projecten die niet direct verband houden met of nodig zijn voor beheer. Hierin staat dat het begrip beheer, te oordelen naar de context en de bedoeling van artikel 6, verwijst naar het instandhoudingsbeheer van een gebied. Dit blijkt volgens de Commissie uit artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn en de rechtbank oordeelt dat deze interpretatie van beheer juist is. Hoewel hiervoor is geoordeeld dat beheer niet rechtstreeks aan de instandhoudingsdoelen wordt getoetst, betekent dit wel dat bij het beoordelen van de vraag of iets een beheermaatregel is van belang is of het doel van die maatregel ziet op behalen of behouden van de instandhoudingsdoelen van het gebied. Gedeputeerde staten moesten hiermee dan ook rekening houden bij de invulling van hun beoordelingsruimte.
17. De beoordelingsruimte van gedeputeerde staten is dus niet onbegrensd en geeft hen niet de absolute vrijheid om maatregelen onder het vergunningsvrije beheer te scharen. Dit volgt ook uit het arrest van 17 april 2018 van het Europese Hof van Justitie, waar de stichtingen naar verwijzen. Dit arrest ging over een Pools Natura 2000-gebied (een oerbos) en de vergroting van de omvang van de houtoogst in dit oerbos als verrichting van ‘actief bosbeheer’ door ‘reinigingskap’. Het Hof van Justitie oordeelde dat deze wijze van bosbeheer alleen tot doel had om de houtoogst te verhogen en daarom moet worden aangemerkt als een “plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer” van het Natura 2000-gebied. [2] De rechtbank overweegt dat uit dit arrest blijkt dat een lidstaat een maatregel dus niet als vrijgesteld beheer kan aanmerken, enkel door het als beheermaatregel te benoemen. Het gaat bij de beoordeling dus om de aard van de feitelijke maatregel en de relatie tot de instandhoudingsdoelen.
18. De consequentie van het vrijstellen van beheermaatregelen van de vergunningplicht is dat de bestuursrechter wel kan oordelen over de vraag óf een maatregel een beheermaatregel is, maar niet over inhoudelijke geschillen over de wijze waarop een Natura 2000-gebied wordt beheerd. De uitzondering van de vergunningplicht leidt er echter niet toe dat het beheer van een Natura 2000-gebied en de invulling die aan dit beheer wordt gegeven geheel wordt overgelaten aan de beheerder (in dit geval: Staatsbosbeheer ). De Wnb geeft gedeputeerde staten namelijk de bevoegdheid om de beheerder te verplichten om informatie over een handeling te geven, om preventieve of herstelmaatregelen te treffen, om een handeling volgens voorschriften uit te voeren of om de handeling niet uit te voeren. [3] Daarmee hebben gedeputeerde staten als bevoegd gezag invloed op de wijze waarop de Oostvaardersplassen wordt beheerd. Op deze manier is in de Wnb met een bevoegdheidsverdeling op nationaal niveau invulling gegeven aan de Habitatrichtlijn, die voorschrijft dat de lidstaten de nodige instandhoudingsmaatregelen nemen. [4]
Het beoordelingskader toegepast op deze zaak
19. Met inachtneming van de voorafgaande overwegingen over de beoordelingsruimte van gedeputeerde staten komt de rechtbank tot het volgende oordeel over de twee vernattingsmaatregelen. Uit de aard en beschrijving van die maatregelen volgt zonder meer dat zij worden verricht met het oog op het beheer van de Oostvaardersplassen. De maatregelen zijn immers gericht op verbetering van de voedselvoorziening en/of het leefgebied van bepaalde aangewezen vogelsoorten. De aanleg van het inundatiegebied in de Beemdlanden is volgens de voortoets, de motivering van het bestreden besluit en de toelichting van Staatsbosbeheer op de zitting gericht op het ontstaan van geschikte graslanden voor ganzen, slikvelden voor steltlopers en ondiep water met vis voor onder andere reigers, lepelaars en dodaars. Verder staat in het bestreden besluit dat “de vernattingsmaatregelen” worden genomen voor aangewezen broedvogelsoorten, namelijk de lepelaar, grote zilverreiger, kleine zilverreiger, roerdomp, dodaars en porseleinhoen. Uit de volgorde waarin de maatregelen in deze passage in het bestreden besluit worden besproken moet worden afgeleid dat deze laatste overweging betrekking heeft op de aanleg van de poelen in de Spoorzone. De rechtbank oordeelt dat hieruit volgt dat de beide maatregelen worden getroffen met het oog op het instandhoudingsbeheer van de Oostvaardersplassen.
20. Over het beheer van een natuurgebied kan verschillend worden gedacht. Dat blijkt al uit de geschiedenis van het beheer van de Oostvaardersplassen en uit de diverse rechtszaken die daarover in de afgelopen jaren zijn gevoerd. Dat er verschil van mening bestaat over de vraag of een maatregel wel of geen goed beheer is, wil echter nog niet zeggen dat een dergelijke maatregel in het geheel niet onder beheer te scharen valt. In het licht hiervan hebben gedeputeerde staten de maatregelen redelijkerwijs als beheermaatregelen kunnen aanmerken, die zijn vrijgesteld van de vergunningplicht. Van een vergelijkbare situatie met de hiervoor genoemde Poolse zaak over houtkap in een beschermd oerbos is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake gelet op de aard van de maatregelen. De stichtingen zijn het zeer oneens met de wijze van beheer van de Oostvaardersplassen en ook met de twee maatregelen waar deze procedure over gaat als onderdeel van dat beheer, maar dat kunnen zij in het licht van het voorgaande niet aan de bestuursrechter voorleggen. Uit het hiervoor beschreven beoordelingskader vloeit voort dat de stichtingen zijn aangewezen op de civiele rechter, aan wie zij een geschil over het beheer van de Oostvaardersplassen kunnen voorleggen aan de hand van de verplichtingen die Nederland als lidstaat heeft op grond van de Europese regelgeving.
Geen oordeel over Beleidskader Van Geel
21. Voor het beheer van de Oostvaardersplassen hebben provinciale staten in 2018 het
advies van de commissie Van Geel als Beleidskader beheer Oostvaardersplassen vastgesteld. In het bestreden besluit is melding gemaakt van dit beleidskader. De stichtingen betogen dat het beleidskader een plan of programma is in de zin van de richtlijn 2001/42/EG (de SMB-richtlijn) en daarom in zijn geheel beoordeeld had moeten worden op de milieueffecten. Zij verzoeken om dit beleidskader op te schorten of nietig te verklaren.
22. De rechtbank oordeelt dat deze beroepsgrond buiten de omvang van het geding valt. De vraag of het Beleidskader beheer Oostvaardersplassen onder de SMB-richtlijn valt, is niet relevant voor de vraag of de vernattingsmaatregelen op grond van de Wnb vergunningplichtig zijn.
Conclusie en gevolgen
23. Omdat de motivering van gedeputeerde staten dat voor de vernattingsmaatregelen
geen natuurvergunning nodig is, het bestreden besluit kan dragen, komt de rechtbank niet toe aan de beoordeling van de andere grondslag van het bestreden besluit. De beroepsgronden gericht tegen de voortoets en de cumulatieve effecten worden daarom niet besproken.
24. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat Staatsbosbeheer de vernattingsmaatregelen zonder natuurvergunning mag uitvoeren.
25. Omdat het beroep ongegrond is, krijgen de stichtingen het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzitter, en mr. E.M. van der Linde en mr. R.C. Moed, leden, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2022.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: procesverloop
Bij besluit van 23 maart 2020 hebben gedeputeerde staten aan Staatsbosbeheer een natuurvergunning verleend voor het uitvoeren van vernattingsmaatregelen.
Met de beslissing op bezwaar van 21 oktober 2020 hebben gedeputeerde staten het bezwaar van de stichtingen tegen de verleende natuurvergunning ongegrond verklaard.
De stichtingen hebben daartegen beroep ingesteld (UTR 20/4555).
Gedeputeerde staten hebben tijdens de beroepsprocedure naar aanleiding van gewijzigde rechtspraak de uniforme openbare voorbereidingsprocedure toegepast op de aanvraag. Dit heeft geleid tot een nieuwe beslissing op bezwaar van 17 februari 2022, waarbij de beslissing op bezwaar van 21 oktober 2020 is ingetrokken, de met het besluit van 23 maart 2020 verleende natuurvergunning is herroepen en opnieuw op de aanvraag is beslist, waarbij de gevraagde natuurvergunning is geweigerd (positieve weigering).
De rechtbank heeft de zaak UTR 20/4555 en de zaak over de Almeerse Poort (UTR 20/4388) behandeld op de zitting van 15 maart 2022, waarbij met partijen is gesproken over de vraag of en voor welke besluitonderdelen sprake is van besluiten in de zin van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht op grond waarvan beroepen van rechtswege zouden zijn ontstaan. Met partijen is kort gezegd afgesproken dat de rechtbank, als de stichtingen beroep instellen tegen het besluit van 17 februari 2022 tot weigering van de natuurvergunning, dit beroep op 4 mei 2022 inhoudelijk zal behandelen. De stichtingen hebben hun beroep tegen het besluit van 21 oktober 2020 op de zitting vervolgens ingetrokken.
De stichtingen hebben vervolgens op 10 april 2022 beroep ingesteld tegen het besluit van 17 februari 2022, voor zover daarbij (opnieuw) is beslist op de aanvraag om de natuurvergunning.
Gedeputeerde staten hebben op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 4 mei 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens de stichtingen deelgenomen: [A] , [B] en [C] . Gedeputeerde staten hebben zich laten vertegenwoordigen door gemachtigde mr. E.C.M. Schippers, mr. T. Brouwer, werkzaam bij de provincie, en [D] , werkzaam bij [bedrijf] . Staatsbosbeheer heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, mr. M. van Egmond en Y. Zwart.