ECLI:NL:RBMNE:2022:2280

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 21/3936

uitspraak van de meervoudige kamer van 10 juni 2022 in de zaak tussen

[eiser], uit [woonplaats], eiser

de Minister van Algemene zaken, verweerder

(gemachtigde: mr. E.C. Pietermaat).

Inleiding

In december 2020 is het rapport ‘Ongekend onrecht’ van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag uitgebracht. Op 15 januari 2021 heeft de minister-president (verweerder) de Tweede Kamer geïnformeerd over de reactie van het kabinet op dit rapport. Op diezelfde dag is een nieuwbericht uitgebracht en heeft hij na afloop van de ministerraad een persconferentie gehouden, waarbij is gesproken over de informatievoorziening naar de Tweede Kamer en de journalistiek, en over de rol die persoonlijke beleidsopvattingen daarbij spelen.

Eiser heeft bij verweerder op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) verzocht om openbaarmaking van alle conceptversies van de brief van verweerder aan de voorzitter van de Tweede Kamer, met daarin de reactie van het kabinet op het rapport ‘Ongekend onrecht’ (de kamerbrief),^[1]alle conceptversies van het nieuwsbericht van 15 januari 2021 over dat rapport en alle redeneerlijnen, Q&A’s en memo’s over de kabinetsreactie. Verweerder heeft elf documenten gevonden die vallen onder de reikwijdte van dit Wob-verzoek. Hij heeft zeven documenten geweigerd openbaar te maken en de overige vier heeft hij openbaar gemaakt.

Met het bestreden besluit van 15 september 2021 op het bezwaar van eiser is verweerder bij dat besluit gebleven.

Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft het beroep op 21 april 2022 op zitting behandeld. Hieraan heeft de gemachtigde van verweerder deelgenomen. Eiser heeft zich afgemeld voor de zitting.

Beoordeling door de rechtbank

Wat beoordeelt de rechtbank in deze uitspraak?

Op dit geding is de Wob van toepassing en niet de Wet open overheid (Woo). De Woo is weliswaar in werking getreden op 1 mei 2022 en de Wob is per die datum ingetrokken, maar het bestreden besluit is van voor die datum. Daarom is de Wob nog van toepassing.

De rechtbank beoordeelt of verweerder naar aanleiding van het Wob-verzoek van eiser een volledige inventarisatie moest maken van het onder hem berustende aantal conceptversies van de kamerbrief. Ook beoordeelt zij of de zoekslag naar overige documenten in orde is en of verweerder bij zijn weigering om de Wob-stukken openbaar te maken, gelet op zijn uitlatingen tijdens de persconferentie van 15 januari 2021, nog gebruik heeft mogen maken van de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Tot slot beoordeelt de rechtbank of verweerder de documenten die onder het Wob-verzoek vallen heeft mogen weigeren openbaar te maken onder toepassing van de door hem genoemde weigeringsgronden. De rechtbank doet dat aan de hand van de argumenten die eiser heeft aangevoerd, de beroepsgronden.

De relevante wetgeving is opgenomen in een bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.

Verweerder heeft de documenten die onder het Wob-verzoek vallen en die hij geweigerd heeft openbaar te maken naar de rechtbank gestuurd. Het gaat om vier concepten van het persbericht van 15 januari 2021 en om drie concepten van de kamerbrief die zijn besproken in de ministerraad. Verweerder heeft verzocht dat uitsluitend de rechtbank van deze stukken kennis zal nemen. Met toestemming van eiser heeft de rechtbank deze documenten ingezien.
Heeft verweerder mogen weigeren om een inventarisatie te maken van het aantal bij hem berustende concepten van de kamerbrief?

Eiser maakt er bezwaar tegen dat verweerder geen volledige inventarisatie heeft gemaakt van het aantal onder hem berustende concepten van de kamerbrief. Daarmee is de zoekslag volgens eiser onvoldoende. Ook had verweerder het Wob-verzoek moeten doorsturen naar andere ministeries waar documenten berusten die onder het verzoek vallen.

Verweerder heeft erkend dat hij in dit geval geen inventarisatie heeft gemaakt van het aantal concepten van de kamerbrief dat bij zijn ministerie berust. Hij heeft uitsluitend drie concepten van de kamerbrief, die in de ministerraad zijn besproken, aan de rechtbank toegestuurd. Verweerder heeft toegelicht dat een inventarisatie van álle conceptversies in dit geval niet nodig is, omdat hij openbaarmaking van die concepten hoe dan ook zal weigeren met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob. De uiteindelijke versie van de kamerbrief is namelijk openbaar gemaakt en dat wat niet in die versie is terechtgekomen, is aan te merken als een persoonlijke beleidsopvatting.

De rechtbank volgt verweerder hierin niet. Verweerder heeft niet mogen afzien van het maken van een volledige inventarisatie van het aantal concepten van de kamerbrief dat bij zijn ministerie berust. Het algemene standpunt dat passages van de conceptversies die de eindstreep niet halen, altijd zijn aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen, is niet juist. Het is namelijk niet uitgesloten dat conceptversies ook feitelijke informatie of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter bevatten die uiteindelijk niet in het definitieve document terechtkomen. Daarbij valt bijvoorbeeld te denken aan achtergrondinformatie over een bestuurlijke aangelegenheid. Die feitelijke informatie is geen persoonlijke beleidsopvatting en is daar ook niet noodzakelijkerwijs nauw mee verweven. Of de verschillende conceptversies van deze kamerbrief persoonlijke beleidsopvattingen bevatten of bijvoorbeeld ook feitelijke informatie, kan de rechtbank nu niet controleren, omdat verweerder maar een beperkt aantal conceptversies naar de rechtbank heeft gestuurd. Daarin verschilt deze situatie van die in de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 1 september 2010^[2]en 27 december 2017^[3]aan de orde was. De ABRvS kon in die zaken namelijk wél van alle conceptversies controleren of deze persoonlijke beleidsopvattingen bevatten en kon zo concluderen dat verweerder de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob terecht had toegepast. Dat is hier dus niet het geval.

8. Verweerder heeft vervolgens aangevoerd dat in dit bijzondere geval een volledige inventarisatie van het aantal conceptversies verhoudingsgewijs te veel werk zou opleveren, omdat er niet alleen bij zijn ministerie, maar ook bij andere ministeries concepten berusten. Het zou gaan om wellicht meer dan duizend concepten. Verweerder heeft het verzoek dus niet met toepassing van artikel 4 van Pro de Wob aan de betreffende ministeries doorgestuurd. Volgens verweerder zullen die ministeries ook weigeren om concepten openbaar te maken, omdat de discussie in deze moet gaan over het uiteindelijke kabinetsstandpunt, zoals verwoord in de definitieve kamerbrief.

9. De rechtbank volgt verweerder hierin niet. Tijdens de zitting heeft verweerder erkend dat er bij zijn eigen ministerie maar een beperkt aantal concepten van de kamerbrief berust. Niet valt in te zien waarom verweerder geen inventarisatie heeft gemaakt van die documenten en heeft volstaan met de drie documenten die in de ministerraad zijn besproken.

10. Ook valt niet in te zien waarom verweerder het verzoek niet heeft doorgestuurd naar andere ministeries waar conceptversies berusten. Eiser heeft daar wel om gevraagd in zijn Wob-verzoek. Dat verweerder vindt dat dit te veel werk oplevert voor die ministeries en dat het niets oplevert, omdat hij openbaarmaking niet wenselijk vindt, is ook geen goede reden om het verzoek niet door te sturen. Het is namelijk niet aan verweerder om te beslissen over de openbaarmaking van documenten die bij andere ministeries berusten. Dat is immers de verantwoordelijkheid van de betreffende ministers zelf. Die zullen, nadat het Wob-verzoek is doorgestuurd, een eigen inventarisatie en eigen afweging over de inhoud moeten maken. Of verweerder en de andere betrokken ministers openbaarmaking van de gevonden concepten mogen weigeren, hangt af van de inhoud van de gevonden concepten. Als op die inhoud een weigeringsgrond van toepassing is, hoeven zij de documenten niet openbaar te maken en anders wel. Het is aan verweerder en aan die ministeries om specifiek te motiveren op welke grond de gevonden conceptversies niet openbaar gemaakt zullen worden.

11. Verweerder stelt verder dat het recht op doorzending van een Wob-verzoek op grond van artikel 4 van Pro de Wob niet absoluut is en dat hier een situatie aan de orde is waarin hij het verzoek niet hoefde door te sturen. Hij heeft verwezen naar de uitspraak van de ABRvS van 7 juni 2017^[4]en stelt dat eiser vaker Wob-verzoeken indient en dus moet hebben geweten dat hij dit Wob-verzoek zelf bij de verschillende ministeries had kunnen indienen in plaats van alleen bij verweerder.

12. De rechtbank oordeelt dat de uitspraak waar verweerder naar verwijst niet relevant is in dit geding. Het ging in die zaak om de situatie waarin een verzoeker moest hebben geweten dat het bestuursorgaan waar hij het Wob-verzoek had ingediend, niet over de gevraagde documenten beschikte. Dat is hier anders, want verweerder beschikt zelf wel over concepten. Bovendien heeft verweerder een coördinerende rol vervuld in de afstemming en is het om die reden niet vreemd dat eiser zich alleen tot hem heeft gewend. Van een kennelijk onredelijk beroep op de in artikel 4 van Pro de Wob neergelegde doorzendplicht is daarom geen sprake.

12. Uit het voorgaande volgt dat verweerder niet heeft mogen afzien van het maken van een volledige inventarisatie van de conceptversies van de kamerbrief binnen het eigen ministerie. Het bestreden besluit is daarom niet zorgvuldig voorbereid als bedoeld in artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder had het Wob-verzoek ook moeten doorzenden naar andere ministeries waar conceptversies van de kamerbrief berusten. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 4 van Pro de Wob. Het beroep van eiser slaagt op deze twee punten. De rechtbank zal hierna toelichten wat hiervan het gevolg moet zijn.
Is de zoekslag verder in orde?

12. Verweerder heeft naar aanleiding van het Wob-verzoek van eiser vier concepten van het persbericht gevonden en drie concepten van de kamerbrief. Verder heeft hij de definitieve kamerbrief van 15 januari 2021, het statement van verweerder van diezelfde datum en Q&A’s aangetroffen. Deze laatste vier documenten waren óf al openbaar óf zijn alsnog openbaar gemaakt. Volgens eiser moeten er echter méér documenten zijn die onder zijn Wob-verzoek vallen. Hij denkt daarbij bijvoorbeeld aan e-mails, bijlagen en andersoortige documenten waarmee de afstemming tussen ministeries gepaard is gegaan. Ook stelt eiser dat verweerder niet heeft gezocht naar memo’s.

12. Wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, is het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. Dit is vaste rechtspraak.

12. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat er - behalve de hiervoor al besproken niet geïnventariseerde concepten van de kamerbrief - niet méér documenten zijn die onder het Wob-verzoek vallen. De zoekslag naar memo’s is wel uitgevoerd en heeft geleid tot openbaarmaking van de twee zogenaamde Q&A’s.

12. De rechtbank vindt deze mededeling van verweerder niet ongeloofwaardig. Daarbij is ook relevant dat eiser zijn Wob-verzoek in tijd heeft beperkt en dat zijn verzoek - kort gezegd - alleen ziet op documenten van de eerste helft van januari 2021. Dat er uit die periode meer memo’s zouden moeten zijn of dat er e-mailberichten over de afstemming tussen de ministeries zouden moeten bestaan, heeft eiser niet aannemelijk gemaakt. De beroepsgrond van eiser slaagt niet.
Mocht verweerder de weigeringsgrond van artikel 11 van Pro de Wob nog toepassen?

12. Eiser heeft aangevoerd dat verweerder in de persconferentie van 15 januari 2021 expliciet heeft toegezegd de weigeringsgrond van artikel 11 van Pro de Wob te zullen schrappen. Hij wijst verder op de kamerbrief van 20 januari 2021^[5]en twee Wob-beslissingen die gaan over de totstandkoming van een nieuwe werkinstructie in het kader van Wob. Er zou volgens hem ruimhartiger documenten worden verstrekt. De beloofde transparantie blijft echter uit, omdat opnieuw documenten worden geweigerd met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob.

19. Op de persconferentie heeft de minister-president onder meer het volgende gezegd:
“
En we zullen ook de uitzonderingsgrond die de Wob nu kent, over persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren, die gaan we schrappen.”
en: “
Maar we hebben ook besloten radicaal die uitzonderingsgrond van persoonlijke beleidsopvattingen, om die te schrappen.”^[6]

20. Aan eiser moet worden toegegeven dat uit deze uitspraken op zichzelf beschouwd kan worden afgeleid dat de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob over persoonlijke beleidsopvattingen bij de toepassing van die wet zou komen te vervallen. De rechtbank geeft eiser hierin desondanks geen gelijk. De wetgever heeft de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob naar aanleiding van de persconferentie van verweerder niet gewijzigd en deze gold dus nog op het moment dat verweerder het bestreden besluit nam. Verweerder heeft weliswaar in de persconferentie uitlatingen gedaan over de toekomstige toepassing van artikel 11 van Pro de Wob, maar die uitlatingen moeten naar het oordeel van de rechtbank worden bezien in het licht van en in samenhang met de kamerbrief die diezelfde dag is uitgegaan. Daarin is toegelicht hoe het kabinet toepassing zal gaan geven aan de voorlichting aan de Staten-Generaal zoals is geregeld in artikel 68 van Pro de Grondwet. Verweerder heeft het in dat artikel genoemde ‘belang van de staat’ lange tijd zo ingevuld dat persoonlijke beleidsopvattingen zoals bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob in de weg stonden aan die voorlichting. Verweerder heeft toegezegd dat niet langer meer zo te zullen doen. Hieruit blijkt dat de gewijzigde opvattingen van het kabinet over persoonlijke beleidsopvattingen niet zien op de toepassing van de Wob, maar op de informatievoorziening van het kabinet aan de Staten-Generaal. De persconferentie in combinatie met de inhoud van de kamerbrief, maken dat eiser geen gerechtvaardigd vertrouwen heeft kunnen hebben dat verweerder de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob niet zou toepassen bij de besluitvorming op eisers Wob-verzoek. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
Heeft verweerder de zeven gevonden stukken mogen weigeren openbaar te maken?

20. Verweerder heeft de drie gevonden concepten van de kamerbrief geweigerd openbaar te maken, omdat het om concepten gaat en dus artikel 11 van Pro de Wob volgens hem altijd in de weg staat aan openbaarmaking, maar ook omdat deze drie concepten zijn besproken in de ministerraad en de openbaarmaking daarvan niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van de betrokken bewindspersonen uit het kabinet. Volgens verweerder is op deze stukken daarom ook artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van toepassing. De vier concept persberichten heeft verweerder eveneens primair geweigerd openbaar te maken, omdat het concepten zijn, maar ook omdat de documenten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten en openbaarmaking leidt tot onevenredige benadeling, in de zin van artikel 11, eerste lid, van de Wob, en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.

20. Eiser vindt dat openbaarmaking met uitzondering van namen wel mogelijk moet zijn.

20. De rechtbank volgt niet het algemene standpunt dat concepten nooit openbaar gemaakt zouden hoeven worden, zoals eerder al is toegelicht in deze uitspraak. Dat neemt niet weg dat verweerder de drie gevonden concept kamerbrieven die hij wel heeft overgelegd, heeft mogen weigeren openbaar te maken op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Voor die concepten geldt namelijk dat zij in de ministerraad zijn besproken en dat door openbaarmaking van deze documenten het goed functioneren van de ministerraad in gedrang kan komen. Deelnemers van de ministerraad moeten vrijelijk en in vertrouwen met elkaar kunnen spreken. Het belang van openbaarmaking van de daar besproken documenten weegt niet zwaarder dan het belang van vertrouwelijke communicatie. Dit is vaste jurisprudentie.^[7]

24. Verweerder heeft de vier concept persberichten ook mogen weigeren openbaar te maken. De rechtbank heeft deze vier documenten bekeken en oordeelt dat de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob van toepassing is op die gedeelten van de persberichten die de eindversie niet hebben gehaald. De concepten zijn opgesteld voor intern beraad en de gedeelten die anders zijn dan in de uiteindelijke eindversie is verwoord, zijn aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen. Hierop is de jurisprudentie die verweerder heeft genoemd over openbaarmaking van concepten wel van toepassing.

24. Ook heeft verweerder voor deze vier documenten mogen weigeren om toepassing te geven aan artikel 11, tweede lid, van de Wob. Hij heeft geoordeeld dat en toegelicht waarom een goede en democratische bestuursvoering niet gediend is met het openbaar maken van concepten. Hij heeft aan dit oordeel ten grondslag mogen leggen dat het debat niet zou moeten gaan over deze concepten maar over de eindversie van het de kamerbrief. De beroepsgrond van eiser slaagt niet.
Conclusie en gevolgen

24. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3:2 van Pro de Awb en artikel 4 van Pro de Wob voor zover daarin is beslist over openbaarmaking van de onder hem berustende concepten van de kamerbrief en voor zover hij het Wob-verzoek niet heeft doorgestuurd aan andere ministeries. Dit heeft tot gevolg dat verweerder een nieuwe zoekslag moet maken naar concepten van de kamerbrief binnen het eigen ministerie en daarover een nieuw besluit moet nemen en dat verweerder het Wob-verzoek moet doorsturen naar die ministeries waar volgens hem ook nog concepten van de kamerbrief berusten. De rechtbank wijst er volledigheidshalve op dat op deze nieuwe besluitvorming niet meer de Wob, maar de Woo van toepassing is.

24. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat verweerder een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft verweerder hiervoor zes weken. Verweerder moet het Wob-verzoek zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, doorzenden naar de ministeries waar volgens hem ook nog concepten van de kamerbrief berusten.

24. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een bestuurlijke lus. Dit omdat dit volgens haar geen doelmatige en efficiënte manier is om deze zaak af te doen. Verweerder zal het Wob-verzoek moeten doorzenden naar andere ministeries en die zullen het verzoek verder moeten behandelen. Verweerder zal nog een nadere zoekslag moeten doen en een besluit nemen over de gevonden documenten. Deze besluitvorming zal moeten plaatsvinden op grond van de Woo. De rechtbank wil hier niet op vooruit lopen.

24. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden. Eiser heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 15 september 2021 voor zover daarin is beslist over openbaarmaking van de onder hem berustende concepten van de kamerbrief en voor zover hij het Wob-verzoek niet heeft doorgestuurd;

- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- draagt verweerder op zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken na verzending van deze uitspraak, het Wob-verzoek door te sturen naar de ministeries waar volgens hem ook nog concepten berusten van de kamerbrief;

- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 181,- aan eiser moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzitter, en mr. P.J.M. Mol en mr. J.A.C.M. Nielen, leden, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 juni 2022.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Wet openbaarheid van bestuur (geldig tot 1 mei 2022)

Artikel 4
Indien het verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, wordt de verzoeker zo nodig naar dat orgaan verwezen. Is het verzoek schriftelijk gedaan, dan wordt het doorgezonden onder mededeling van de doorzending aan de verzoeker.

Artikel 10

2 Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
[…]

g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
[…]

Artikel 11

1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

2 Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.

[…].

Bestuursrechtelijke uitspraak over openbaarmaking conceptstukken kabinetsreactie kinderopvangtoeslagaffaire