ECLI:NL:RBMNE:2022:1968

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 21/485

uitspraak van de meervoudige kamer van 29 april 2022 in de zaak tussen

Stichting Platform Authentieke Journalistiek, uit Utrecht, eiseres

(gemachtigde: R.J.E. Vleugels),

de Minister van Algemene Zaken (verweerder)

(gemachtigde: mr. E.C. Pietermaat),

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:

Shell Nederland B.V.uit Den Haag (Shell).

(gemachtigde: mr. W.J.E. van der Werf).

Inleiding

Eiseres heeft op 12 april 2019 bij verschillende bestuursorganen verzoeken ingediend op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) om openbaarmaking van documenten die gaan over de banden tussen de Nederlandse overheid en Shell. Ook bij verweerder is zo’n verzoek ingediend. Een deel van de bestuursorganen, waaronder ook verweerder, is samen opgetrokken bij de behandeling van deze Wob-verzoeken. Deze bestuursorganen hebben de Wob-verzoeken van eiseres allemaal buiten behandeling gesteld, omdat zij vinden dat geen sprake is van een bestuurlijke aangelegenheid. Eiseres is het hiermee niet eens. Zij wil, in het kader van de door haar te voeren bezwaar- en beroepsprocedures tegen die buiten behandelingstelling, weten hoe de coördinatie van haar Wob-verzoeken is verlopen en heeft daarom een tweede Wob-verzoek ingediend bij verweerder. Daarover gaat deze zaak.

Verweerder heeft dit verzoek met het besluit van 28 juli 2020 gedeeltelijk toegewezen. Verweerder heeft aanvankelijk zeventien documenten aangetroffen die vallen binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek.

Met het bestreden besluit van 15 december 2020 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder nog drie documenten (gedeeltelijk) openbaar gemaakt, maar een deel van de documenten heeft verweerder nog steeds geweigerd openbaar te maken.

Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft het beroep op 21 april 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres, verweerder en Shell.

Beoordeling door de rechtbank

Eiseres heeft haar beroepsgronden beperkt tot documenten afkomstig van het Secretarissen-Generaal overleg (SGO) en van de ministerraad. Het geschil gaat nog over de volgende documenten:
- vijf verslagen van het SGO-overleg van 17 april, 15 mei, 10 juli, 4 september en 27 november 2019 (documenten 7 t/m 11);
- drie geannoteerde agenda’s van het SGO van 15 mei, 10 juli en 4 september 2019 (documenten 12 t/m 14);
- een notitie en notulen van de ministerraad van 13 september 2019 (documenten 15 en 16);
- een agenda van het SGO van 4 september 2019 (document 18a);
- een agenda van de ministerraad van 13 september 2019 (18b);
- een besluitenlijst van de vergadering van de ministerraad van 13 september 2019 (18c).

Verweerder heeft de stukken waarover het Wob-verzoek gaat naar de rechtbank gestuurd met het verzoek dat uitsluitend de rechtbank van deze stukken kennis zal nemen. Met toestemming van partijen heeft de rechtbank deze documenten ingezien.

Het wettelijk kader is voor de leesbaarheid vermeld in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Derde belanghebbende

De rechtbank heeft Shell op grond van artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in de gelegenheid gesteld om als partij deel te nemen aan deze beroepsprocedure. De reden daarvoor is dat het eerste Wob-verzoek van eiseres specifiek over Shell gaat en één van de documenten, die nu gedeeltelijk openbaar zijn gemaakt, een brief van de gemachtigde van Shell zelf is en verweerder bij Shell een zienswijze heeft gevraagd. De rechtbank acht daarmee aannemelijk dat het belang van Shell rechtstreeks bij de beoordeling van het beroep is betrokken. Dat het eiseres in dit stadium van de procedure niet (meer) gaat om deze brief en haar gronden daar dus niet op zijn gericht, maakt niet dat Shell dus nu ook geen belanghebbende meer zou zijn bij deze Wob-procedure.
Of dat eerste Wob-verzoek alleen ziet op Shell International B.V., zoals eiseres op de zitting heeft verklaard, of ook op andere vennootschappen, vindt de rechtbank nu niet relevant om uit te zoeken, omdat de gemachtigde optreedt voor alle mogelijk betrokken Shell vennootschappen en Shell daarmee in deze procedure geheel is vertegenwoordigd.

Mocht verweerder documenten openbaar maken door delen daarvan te citeren?

Verweerder heeft delen van de documenten 7 tot en met 11, 18a, 18b en 18c openbaar gemaakt door deze delen te citeren in óf het primaire besluit óf het bestreden besluit. Verweerder vindt dat dit op deze manier kan en verwijst daarvoor naar artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wob.

Eiseres is het hiermee niet eens en wenst kopieën van de openbaar gemaakte documenten, met weglakking van de gedeeltes die niet openbaar zijn gemaakt. Zij twijfelt eraan of wat er is weergegeven een citaat of een parafrasering is en wil dat de rechtbank dit controleert. Los van de vraag of de in de besluiten opgenomen zinnen inderdaad een letterlijke weergave zijn van de openbaar te maken passages, stelt eiseres zich op het standpunt dat het bestuursorgaan de informatie moet verstrekken in de door haar gewenste vorm. Zij verwijst daarvoor naar artikel 7, tweede lid, van de Wob.

De rechtbank heeft vastgesteld dat verweerder in de besluiten inderdaad de letterlijke tekst uit de documenten die hij wilde openbaar maken heeft overgenomen. Het zijn dus, anders dan eiseres vermoedt, geen parafraseringen. Openbaarmaking van de overige delen van de documenten is terecht geweigerd, omdat deze buiten het Wob-verzoek vallen. Verweerder heeft echter in document 10 een deel niet overgenomen. Tijdens de zitting heeft verweerder erkend dat het om een omissie gaat en de openbaar te maken zin alsnog voorgelezen. Afgesproken is om deze ontbrekende zin op de nemen in de uitspraak. De ontbrekende zin, die direct aansluit op het gedeelte dat verweerder wel heeft geciteerd, luidt:
“SG EZK zegt verder toe om de argumenten voor en tegen in kaart te zullen brengen met betrekking tot de vraag of de overheid zelf nog een alternatieve aanpak kan ontwikkelen.”

De vraag die daaraan nog voorafgaat is, of, als er geen reden is om die passages te weigeren, verweerder de informatie openbaar mag maken door deze in besluiten te citeren in plaats van een kopie van de documenten zelf te verstrekken. Eiseres heeft duidelijk in haar verzoek uiteengezet dat zij de gevraagde documenten in kopie wilde ontvangen. Dat maakt dat verweerder niet met een letterlijke weergave van de passages in de besluiten kon volstaan. Uit artikel 7, tweede lid, van de Wob volgt namelijk dat de vorm van de verstrekking waar de aanvrager om verzoekt, uitgangspunt is voor die verstrekking. Verweerder kan dit alleen weigeren als redelijkerwijs niet van hem verwacht kan worden die documenten te verstrekken in die vorm of als de informatie al in een andere, voor eiseres gemakkelijk toegankelijke vorm voor het publiek beschikbaar is. Dit laatste is gesteld noch gebleken. Verweerder is dan ook ten onrechte voorbij gegaan aan de wens van eiseres door te volstaan met citaten. De beroepsgrond slaagt.

Omdat verweerder erkent dat de ontbrekende passage uit document ten onrechte niet openbaar is gemaakt, en omdat hij geen rechtvaardiging heeft gegeven voor de door hem gekozen wijze van openbaarmaking en verstrekking van gelakte kopieën niet onevenredig bezwarend is voor verweerder, zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat de hiervoor genoemde passage uit document 10 openbaar wordt gemaakt, en dat deze informatie en de al openbaar gemaakte informatie alsnog aan eiseres wordt verstrekt door gelakte kopieën te verstrekken van de documenten 7 tot en met 11, 18a, 18b en 18c. Verweerder moet daarvoor zorgdragen.

Heeft verweerder de documenten 12 tot en met 14 mogen weigeren openbaar te maken?

Verweerder heeft drie geannoteerde agenda’s van het SGO van 15 mei, 10 juli en 4 september 2019 geweigerd openbaar te maken, omdat zij volgens hem zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. In het bestreden besluit heeft hij toegelicht dat annotaties voor de ministerraad en het SGO volledig bestaan uit persoonlijke beleidsopvattingen en daarmee verweven feitelijke informatie. Geen van de zelfstandige documentenonderdelen (zoals alinea’s) komt dan ook voor openbaarmaking in aanmerking, omdat daarop volgens verweerder de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob van toepassing is.

Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder artikel 11 van de Wob te breed heeft ingezet en onvoldoende heeft gemotiveerd waarom deze weigeringsgrond van toepassing is op onder andere deze stukken.

De rechtbank geeft eiseres hierin gedeeltelijk gelijk. Bij lezing van de Wob-stukken stelt zij vast dat de geweigerde passages in de documenten 12 en 13 weliswaar zijn opgesteld voor intern beraad, maar dat zij geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. De relevante passages uit de geannoteerde agenda’s voor het SGO bevatten ook niet méér informatie dan uit de verslagen van diezelfde SGO’s blijkt. Verweerder heeft de desbetreffende passages uit die verslagen echter wél openbaar gemaakt. De rechtbank ziet om die reden geen aanleiding om de relevante passages in de documenten 12 en 13 niet ook openbaar te maken. De beroepsgrond van eiseres slaagt op dit punt.

Dit geldt echter niet voor de passage in document 14. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat dit document, dat ook is opgesteld voor intern beraad, wel persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Verweerder heeft openbaarmaking daarvan mogen weigeren. De rechtbank volgt verweerder ook in zijn standpunt dat de feitelijke informatie die in die passage is weergegeven zo verweven is met de persoonlijke beleidsopvattingen dat ook die niet openbaar gemaakt kan worden.

Er is geen andere grond gebleken op grond waarvan verweerder openbaarmaking van de relevante passages in de documenten 12 en 13 nog zou kunnen weigeren. De rechtbank zal daarom ook hier zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat de relevante passages openbaar worden gemaakt door verstrekking van gelakte kopieën daarvan.

Is de zoekslag van verweerder naar de documenten van het SGO voldoende geweest?

Eiseres stelt zich op het standpunt dat er besluiten, adviezen of besluitenlijsten moeten zijn van het SGO. Vanuit het SGO heeft de coördinatie van de afhandeling van haar Wob-verzoeken namelijk plaatsgevonden. Er is volgens eiseres via de minister van Economische Zaken en Klimaat informatie aan het SGO verstrekt en vanuit het SGO zijn de verschillende ministeries en de ministerraad aangestuurd. De informatie waarop de ministeries zich baseren, moet volgens eiseres wel in documenten zijn neergelegd en zij wil die documenten boven tafel krijgen.

Wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, is het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. Dit is vaste rechtspraak.

Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat er niet méér documenten zijn. Tijdens de zitting heeft verweerder toegelicht dat het SGO geen formele structuur heeft, dat het afhankelijk is van de inbreng van de afzonderlijke ministeries en dat er geen officiële besluiten worden genomen. Er vindt coördinatie en afstemming plaats. De zoekslag die verweerder heeft uitgevoerd heeft geleid tot de documenten op de inventarislijst. Er zijn volgens hem niet meer documenten.

Gelet op de documenten die de rechtbank heeft ingezien, acht zij deze toelichting van verweerder niet ongeloofwaardig. Dat er besluiten genomen zouden moeten zijn, adviezen zouden moeten zijn uitgebracht of dat er een besluitenlijst moet zijn, past niet bij zo’n informeel overleg. Uit de passages die verweerder uit de verslaglegging openbaar heeft gemaakt, komt naar voren dat het SGO kan instemmen met wat in het overleg is besproken. Deze instemming volgt al uit het verslag zelf en eiseres heeft verder geen concrete onderbouwing gegeven dat dit moet zijn gevolgd door nadere besluitvorming, die in documenten is neergelegd, die bij verweerder berusten. De beroepsgrond van eiseres slaagt daarom niet.

Heeft verweerder de documenten 15 en 16 mogen weigeren openbaar te maken?

Verweerder heeft een notitie en notulen van de ministerraad van 13 september 2019 geweigerd openbaar te maken, omdat daardoor het goed functioneren van de ministerraad en de eenheid van kabinetsbeleid in gedrang zou komen. Deelnemers van de ministerraad moeten vrijelijk en in vertrouwen met elkaar kunnen spreken. Het belang van openbaarmaking weegt niet zwaarder dan het belang van vertrouwelijke communicatie. Volgens verweerder zijn op deze documenten daarom de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob en artikel 11, eerste lid, van de Wob van toepassing, waarbij hij heeft verwezen naar de Wob-rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) over notulen van de ministerraad.

Eiseres voert aan dat verweerder niet meer zonder nadere motivering naar deze rechtspraak mag verwijzen. Sinds de val van het kabinet Rutte-III op 15 januari 2021 heeft er volgens haar een kentering plaatsgevonden in de toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob en moet steeds worden bekeken of in documenten die bestemd zijn voor intern beraad, de persoonlijke beleidsopvattingen inderdaad in de weg staan aan openbaarmaking daarvan. Eiseres wijst erop dat verweerder in het kader van de Toeslagenaffaire ook notulen van de ministerraad openbaar heeft gemaakt. Volgens eiseres moet verweerder daarom op zijn minst beter motiveren waarom hij dat in dit geval niet doet.

De rechtbank geeft eiseres hierin geen gelijk. De notulen en de notitie van de ministerraad zijn geweigerd onder verwijzing naar de vaste rechtspraak van de ABRvS.^[1]In deze uitspraken heeft de ABRvS geoordeeld dat artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob in de weg staat aan openbaarmaking van de notulen van de ministerraad. De ABRvS heeft in die uitspraken gewezen op het geldende geheimhoudingsregime, de opdracht om de eenheid van het regeringsbeleid te bevorderen en de gevoelige aard van de onderwerpen die binnen de ministerraad worden besproken. Het bestuursorgaan heeft in die zaken het belang om onevenredige benadeling te voorkomen zwaarder mogen laten wegen dan het belang dat is gemoeid met openbaarmaking van de notulen.
De rechtbank oordeelt dat verweerder die afweging ook in dit geval heeft mogen maken. Het standpunt van eiseres dat verweerder minder gebruik mag maken van de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob staat hier los van, want het gaat hier om de toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Ook is niet relevant dat verweerder de notulen van de ministerraad over de Toeslagenaffaire wel openbaar heeft gemaakt, omdat het verweerder vrij staat in een specifiek geval een andere afweging te maken. Verweerder heeft onder verwijzing naar de vaste rechtspraak het belang, dat ministers vrijelijk en in vertrouwen met elkaar moeten kunnen spreken, zwaarder mogen wegen dan het belang van openbaarheid. Dit geldt zowel voor de notulen als voor de daarbij behorende notitie. De beroepsgrond slaagt om die reden niet.

Conclusie en gevolgen

22. Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit deels in strijd is met artikel 7, tweede lid, van de Wob en artikel 11, eerste lid, van de Wob. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit, voor zover daarbij de relevante passages uit de documenten 10, 12 en 13 zijn geweigerd openbaar te maken en voor zover verweerder de relevante passages uit de documenten 7 tot en met 11, 18a, 18b en 18c niet in kopie aan eiseres heeft verstrekt. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb in zoverre nu zelf een beslissing op het bezwaar van eiseres en bepaalt dat de passages uit de documenten 10, 12 en 13 openbaar worden en dat verweerder de relevante passages uit de documenten 7 tot en met 13, 18a,18b en 18c binnen twee weken na verzending van deze uitspraak door middel van verstrekking van gelakte kopieën aan eiseres verstrekt.

22. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding voor haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.518,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 15 december 2020 voor zover daarin is beslist tot openbaarmaking van de documenten 7 tot en met 11, 18a, 18b en 18c door middel van citaten en voor zover daarin is geweigerd om de relevante passages uit de documenten 10, 12 en 13 openbaar te maken;
- herroept het besluit van 28 juli 2020 voor zover daarin is beslist tot openbaarmaking van de documenten 7 tot en met 11 door middel van citaten en voor zover daarin is geweigerd om de relevante passages uit de documenten 10, 12 en 13 openbaar te maken;

- bepaalt dat verweerder de in de besluiten en deze uitspraak geciteerde passages uit de documenten 7 tot en met 11, 18a, 18b en 18c en de bedoelde passages in 12 en 13 binnen twee weken na verzending van deze uitspraak openbaar maakt door middel van verstrekking van kopieën aan eiseres en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit;

- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 360,- aan eiseres moet vergoeden;

- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.518,- aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J.M. Mol, voorzitter, en mr. K. de Meulder en mr. J.A.C.M. Nielen, leden, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 29 april 2022.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

BIJLAGE

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 8:26

1. De bestuursrechter kan tot de sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen.

[…]

Artikel 8:29

[…]

5. Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, kan hij slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen. Indien de toestemming wordt geweigerd, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer.

Wet openbaarheid van bestuur

Artikel 7

1. Het bestuursorgaan verstrekt de informatie met betrekking tot de documenten die de verlangde informatie bevatten door:

a. kopie ervan te geven of de letterlijke inhoud ervan in andere vorm te verstrekken,

[…]

2 Het bestuursorgaan verstrekt de informatie in de door de verzoeker verzochte vorm, tenzij:

a. het verstrekken van de informatie in die vorm redelijkerwijs niet gevergd kan worden;

b. de informatie reeds in een andere, voor de verzoeker gemakkelijk toegankelijke vorm voor het publiek beschikbaar is.

[…]

Artikel 10

[…]

2 Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

[…]

e.de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;

[…]

g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.

[…]

Artikel 11

1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

[…].